“五位一体”的公共档案馆建设再探

　　笔者曾在《档案管理》2013年第6期上发表过《“五位一体”的公共档案馆建设初探》一文，论述了对“五位一体”的公共档案馆建设的认识。随着思考的深入细化，又认识到公共档案馆的“五位一体”是一个完整、有机的整体，对其建设并非一蹴而就。所以，在其建设过程中要突出重点，区分轻重缓急，又要集中精力，抓住主要矛盾各个击破，并需要处理好几个关系，于是就此内容撰写本文作为姊妹篇。

　　1 “传统”与“创新”的关系

　　1.1 “五位一体”中属于传统的内容。“传统”是传承和统一前人社会经验的共识，是社会发展的基石。“五位一体”中的“档案安全保管基地”和“档案利用中心”属于档案馆建设的传统内容。早在国家档案局于1983年制发的《档案馆工作通则》（国档发[1983]14号）第二条中就对档案馆的性质作了规定：“档案馆是党和国家的科学文化事业机构，是永久保管档案的基地，是科学研究和各方面工作利用档案史料的中心。”这就明确了档案馆的两大建设任务就是保管和利用。那么，如何加强这些传统工作的建设，使其能够适应“五位一体”公共档案馆建设的需要？笔者以为，应当从以下两个方面来认识和实践：

　　1.1.1 对这些传统工作的本质特性要有清醒的认识。即一是馆藏档案来源的特殊性。馆藏档案是来自档案馆对各分管范围内的档案形成单位的收集，而并非档案馆自行形成产生。于是要想建设内容丰富、门类齐全、结构合理、供需对接的馆藏，就必须依据有关法律做好前端控制，错过了这个先期机遇，将会对馆藏建设造成无可挽回的损失。而目前由于《档案法》和《档案法实施办法》在法定档案范围上的局限性，使得我们对尚处在进馆之前的档案缺乏控制的法律保障。所以，当务之急是需要通过对《档案法实施办法》第二条的认真贯彻落实，从而达到对那些尚未进馆但日后又确实需要进馆的档案实施依法监管。

　　二是档案利用的特殊性。即档案利用中很少有“回头客”现象，这一点在区县级综合档案馆中表现尤为突出。利用者往往是在涉及个人利益需要利用档案出具证明时，才会查档，而且往往无需再次重复利用。面对这种档案利用的特殊性，我们就不能对档案的利用率产生不科学、不切合实际的想法。其实，按照我国有关法规性文件的规定，目前已经被接收进档案馆保存的基本都是10年、20年前形成的档案，又根据对档案利用规律的研究，得知在一般情况下，近年形成的档案利用频率相对较高，所以，档案室的档案利用也是整个档案利用中很重要的一个组成部分。

　　1.1.2 对这些传统工作在新形势下赋予其新的内涵。导致传统内容需要充实新内涵的根本原因是档案事业自身发展的规律，即社会对档案工作客观需求的变化。随着近年来民主和法制程度的提高，党和政府“亲民”路线的推行，档案界已经出现了很多变化。为此，中共中央办公厅、国务院办公厅于2013年印发了《关于加强和改进新形势下档案工作的意见》，对“建立健全覆盖人民群众的档案资源体系”、“建立健全方便人民群众的档案利用体系”、“建立健全确保档案安全保密的档案安全体系”等方面共提出了十四条措施。这些措施都是档案馆传统工作在新形势下应当赋予的新内涵，我们对其建设的关键是需要在原有的基础上大力加以完善。

　　1.2 “五位一体”中属于创新的内容。“五位一体”中的“爱国主义教育基地”建设就属于创新内容。这始于1994年8月23日中共中央发布的《爱国主义教育实施纲要》（以下简称“《纲要》”），该《纲要》在第3条中指出：“爱国主义教育必须坚持重在建设的方针……搞好爱国主义教育的理论建设、教材建设、制度建设和基地建设。”[1]于是各地纷纷对本地深入持久地开展爱国主义教育工作的指导思想、青少年教育、基地建设等作了具体部署。档案部门不甘落后，“十五”期间，国家档案局就提出要把档案馆建成爱国主义教育基地，又在全国档案事业发展“十一五”、“十二五”规划中强调要全面加强档案馆爱国主义教育基地建设，并在《国家档案馆爱国主义教育基地工作规范》（中华人民共和国档案行业标准 DA/T34-2005）第3条“术语和定义”中将其定义为：国家档案馆爱国主义教育基地是“指经各级党委、政府或者相关部门批准命名、公开挂牌，由国家档案馆管理，以馆藏档案为主要资源，向社会开展爱国主义、革命传统教育和国情、省情、市情、区情、县情教育及科技文化知识教育的活动场所”。自此，各级综合档案馆的爱国主义教育基地建设开展得红红火火。

　　1.3 “传统”与“创新”的关系。本文之所以将档案馆爱国主义教育基地建设列入创新的范畴，主要是因为它的成功。档案馆的名称尽管并没有出现在《纲要》之中，但从《纲要》第二部分所列的八大教育内容来看，综合档案馆与《规定》第20条列出的“各类博物馆、纪念馆、烈士纪念建筑物、革命战争中重要战役、战斗纪念设施、文物保护单位、历史遗迹、风景胜地和展示我国两个文明建设成果的重大建设工程、城乡先进单位”相比，确实更加具有其综合性的优势。综合档案馆有着丰富的档案资源、良好的展览场所、安全的保管条件。尤其是综合档案馆举办的主题展览，把历史、现在和将来综合展出，通过鸟瞰的手法，依据人类记忆中最为可信的档案史料，将本行政区域的历史浓缩于一个展览，向全体人民全面、完整、简要地展示本行政区域的历史。为参观者走进一馆而感动历史、感受名人、感悟文化提供最为快速、直接、便捷的方式。一个展览就是一部图化的地区历史，这是任何基地都无法比拟的。可以说各级综合档案馆的爱国主义教育基地建设在目前“五位一体”中，除两项具有悠久历史的传统建设以外，是实践最丰富、取得效果最好的一项。 　　当然，我们在注重创新同时还必须处理好传统的内容。因为“创新”是在“传统”基础上的“创新”，我们在“创新”时绝对不能忽视了对“传统”的弘扬。

　　2 “积淀”与“即时”的关系

　　档案馆的基本职责可以分为两大部分：一是保存历史，即为党管档，为国守史，其根本任务是为党和国家保存能够全面反映历史的宝贵财富；二是服务现实，即“服务大局、服务民生、服务基层、服务群众”的四大服务，其根本任务就是充分发挥档案的资政、育人和维护权益的作用。

　　2.1 “五位一体”中属于“积淀”的内容。“积淀”是指经过长期积累而沉淀下来的，如数千年来中华民族的历史积淀了灿烂的中国文化。档案馆属于积淀性的工作即建设档案保管基地，这是档案馆的立馆之本，档案馆从建立那天起，天职就是为党和国家保存档案史料，无论是1956年4月16日国务院公布的《国务院关于加强国家档案工作的决定》还是《档案馆工作通则》，抑或是《档案法》第八条，都赋予了档案馆为党和国家收集、整理、保管重要历史史料的职责。

　　历史证明，各个地区不同时期的疆域变迁、行政沿革、经济状况、人文传统、民风习俗等能够相对完整地还原这个地区历史面貌的任务主要依靠档案来承担，而档案主要又是依靠各个地区综合档案馆来永久保存。

　　2.2 “五位一体”中属于“即时”的内容。“即时”在现代语言中有“立刻”、“马上”的意思。目前，业内人士对“即时”性的工作普遍表现出高度的热情，主要体现在提供档案为民服务上。如在档案工作的服务方向上，2008年7月，国家档案局局长杨冬权在第16届国际档案大会第146次平行会议上就以“服务民生：中国档案服务方向的新选择”为题作了演讲；在服务意识上，各地对档案工作如何服务社会各界提出了“服务大局、服务民生、服务基层、服务群众”的四大服务；在具体的服务方式上，如上海市的“就地查询、跨馆出证、馆社联动、全市通办”服务方式，山东济南的“就地查询，跨馆出证，首查负责，全市通办”等。可以说，在“即时”性的服务上我们是动足了脑筋，出尽了点子，当然这是非常正确的。

　　2.3 “积淀”与“即时”的关系。应当说，我们对于“即时”性服务的关注和重视无论到什么程度都不为过，因为只有大力做好“即时”性的服务工作，使得档案在为民服务中展现更大的威力，档案工作乃至整个档案事业才会有良好的发展环境，从而得以持续、健康发展。但相比而言，我们在对“积淀”性工作的关注和重视程度上则有所欠缺。如法规和业务指导人员的深入下去监督、指导归档文件材料的整理，按时、按质、按量地做好归档工作；又如档案编研人员的定下神来，开发档案编研成果，为编史修志和史学研究打下扎实的基础。如果我们因要做足“即时”性服务工作的关系而疏忽了哪怕只是半点疏忽了“积淀”性的工作，那我们将来就会要负历史责任的。就像1987年原中共中央总书记江泽民在任上海市市长时在市政府常务会议上讲的：“档案工作是一切工作的重要基础，有很多问题没有档案就说不清楚，要狠抓这项工作。如果现在不重视这个问题，我们将要负历史责任。”[2]

　　3. “本职”与“拓展”的关系

　　3.1 “五位一体”中属于“本职”的内容。“五位一体”中“档案安全保管基地”和“档案利用中心”是本职内容。这也是档案馆与其他有关部门具有的本质区别，这些内容做不好档案馆难辞其咎。为此，国家档案局已提出“建立覆盖人民群众的档案资源体系、方便人民群众的档案利用体系、确保档案安全保密的档案安全体系”的三个体系建设。覆盖人民群众的档案资源体系是档案馆各项工作之源，档案安全保管体系是档案馆实现各项职能之基，在此基础上才能实现档案馆的社会服务、社会教育、社会科研等各种功能。

　　3.2 “五位一体”中属于“拓展”的内容。“五位一体”中的“政府信息查阅中心”是档案馆工作中基本职能的拓展内容。进入新世纪后，在档案工作服务机制创新理念的引导下，一些档案馆尝试性地建立起“现行文件阅览室”，将一些可公开的现行文件提供给人民群众利用。此项工作开始时发展很快，“据统计，自深圳市于2000年在全国首家开展此项工作后，2001年达到了9家……到2004年7月猛增到1034家，近5个月又有775个档案馆开展了此项工作，使全国开展现行文件利用工作的档案馆达到了1809家，占全国3121个综合档案馆的58%”。[3]但在其前进过程中，却由于在思想认识上的不统一和实际操作中的不顺利使得其发展缓慢。在思想认识上：如“把现行文件阅览中心设在档案馆，从表面看‘名正言顺 ’，对阅档者和文件也便于管理。但是从理论上讲，档案馆是文化事业机构，档案法没有赋予档案部门管理政府现行文件的职能，档案馆没有权力对现行文件进行收集，机关和档案室也无义务向档案馆提供现行文件”。[4]张翠华则在《市、县级综合档案馆开展现行文件阅览的困惑》一文中，依据《档案法》第八条规定、《档案法实施办法》中对档案馆的主要三项职责规定，以及吴宝康教授主编的《档案学概论》中的四大社会职能和李培清先生编著的《档案馆学》中的一个“基地”、三个“中心”，得出结论：“从严格意义上说它不属于档案馆的管理范畴，档案馆开展现行文件阅览的确是一种创新行为，但事实上投入过多的精力、经费与时间开展现行文件的阅览已经造成了档案馆职能的错位。”并由此而担心“一是现行文件收集工作的困惑将会长期困扰市、县级综合档案馆。二是对提高现行文件的利用率信心不足”。[5]

　　这个问题得以较好解决的契机缘于《中华人民共和国政府信息公开条例》（国务院总理温家宝于2007年4月5日公布，自2008年5月1日起施行）的公布，该条例第十六条规定：“各级人民政府应当在国家档案馆、公共图书馆设置政府信息查阅场所，并配备相应的设施、设备，为公民、法人或者其他组织获取政府信息提供便利。”于是，不少地区通过与政府办公室联系并建立联席会议制度，以政府行政工作考核作为支点，才使得政府信息阅览中心建设开始有所好转，继而走上了规范发展的轨道。 　　3.3 “本职”与“拓展”的关系。政府信息阅览中心建设的实践给了我们一个经验和一个挑战。经验是凡是基本职能以外的拓展，最终必定需要有关法律法规的保障，否则，你没有优厚的物质基础和与其他部门相比具有绝对的优势，就会发展不顺、难以维系。

　　随着政府信息阅览中心建设的开展，对档案开放工作提出了非常强烈的挑战。档案开放和政府信息公开是目前各级综合档案馆向社会提供的两种信息服务。尽管两者的提出和发展背景有所不同，但产生的社会反响却基本相同，即随着社会民主化、法制化的进程，强化为民服务，保障人民群众的知情权已经被提上议事日程。而就是在这最终同归的两条殊途上目前却出现了两难的境况，即对于刚制发的文件，只要是属于可公开的部分，人们就可以到位于档案馆内的政府信息阅览中心查阅；而当这些文件按照进馆流程进入档案馆保存后，若再要想查阅时却会因其还没有纳入开放范围而进入未开放档案查阅的流程，需要提供相对复杂的手续，而且往往还不是作为自然人的公民可以直接查阅。

　　这就迫切地需要我们加快对《档案法》第19条关于“经济、科学、技术、文化等档案向社会开放的期限，可以少于三十年”规定的贯彻执行。随着政府信息阅览中心建设的深入和完善，对于未满三十年可开放部分档案实行鉴定开放显得尤为急迫。

　　4 “分工”与“合作”的关系

　　在信息社会中档案馆也被赋予了新的神圣职责――管理电子文件。2000年12月9日，王刚同志在全国档案工作会议上讲话指出：“要认真研究和处理信息化带来的电子文件归档和电子档案管理等新情况，积极探索和解决信息化进程中出现的信息安全等新问题，确保电子档案的完整与安全。”[6]

　　随着档案馆对电子文件中心建设实践的深入，引起了国家档案局高度重视，“在2006年年底召开的全国档案局馆长会议上，国家档案局把推进电子文件管理工作确定为2007年档案工作业务建设的重点任务之一，……做好电子文件管理工作已成为新时期各级档案部门适应国家和社会信息化发展要求、加强信息化条件下档案资源建设、推进档案事业可持续发展的一项重要工作”。[7]2007年4月26日至27日，国家档案局又在江苏、安徽两省召开了全国电子文件中心建设经验交流会。国家档案局局长杨冬权在会上指出：“当前，一些省市档案部门正在开展的电子文件中心建设，是新形势下电子文件管理工作在体制、机制上的一个创新。”号召各地“要学习借鉴世界各国和我国各地电子文件中心建设的成功经验，实事求是、因地制宜地采取适合本地区电子文件管理的最佳模式。在模式上全国不搞‘一刀切’，但无论采取什么模式，都必须达到长久保存、集中管理和有效利用电子文件这一基本要求”。[8]

　　目前，关于档案馆电子文件中心建设已经进入国家档案局的规范性文件，《各级各类档案馆收集档案范围的规定》（国家档案局9号令，2011年11月21日，国家档案局局长杨冬权发布）第八条明确提出：“档案馆要适应信息化建设的需要，收集电子档案和纸质档案的数字化副本。有条件的档案馆应根据国家灾害备份的要求，建立电子文件备份中心，开展电子文件备份工作。”

　　但是，尽管此项建设已经历10多年的探索，进展仍举步维艰。其根本原因是否出在我们档案界对此项工作的认识上没有处理好分工与合作关系？从分工来看，依据《电子文件管理暂行办法》（中办国办厅字〔2009〕39号，以下简称“《暂行办法》”）第九条关于“各级国家综合档案馆负责接收和保管本馆接收范围内各单位形成的具有永久保存价值的电子文件，并依法提供利用；有条件的应当根据国家灾害备份的要求，建立本机电子文件备份中心或者异地备份库”和第十八条关于“属于国家综合档案馆接收范围的电子文件，应当按照规定时限向同级国家综合档案馆移交。已建立电子文件备份中心的，应当按照其要求进行移交”的规定，档案馆只是属于此项工作分工中的某一个环节，即对应当归档的电子文件的管理，而不是由档案馆来代行整个电子文件中心建设。为此，我们当前最为迫切需要做的就是认真依据《暂行办法》规定，研究档案馆电子文件中心建设的内涵和外延，搞清楚属于档案馆分工负责部分应当怎么做？档案馆电子文件中心是指现行电子文件中心、归档的电子文件中心，还是两者兼而有之？按照《暂行办法》第十八条的规定看，档案馆建设的电子文件中心当是归档的电子文件中心。所以，如果我们想要建设包括现行电子文件在内的电子文件中心的话，则还有一些在一定时期内不能公开的政府文件和党的系统的电子文件需要法律法规相应赋权，只有这样才能建立起顺利推进和长效管理的机制。

　　从合作的角度而言，《暂行办法》第六条明确指出“县以上党委、政府要结合实际，明确负责电子文件管理部门，承担本地区电子文件管理工作的组织协调和监督检查”。依据此条规定，档案馆的“电子文件中心”建设，必须是在经当地党委、政府明确的负责电子文件管理部门的统一协调下进行，档案馆只有与其搞好合作，才能使得此项工作得以顺利开展。

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