论档案行政职能

　　档案行政是局馆合一体制下档案行政管理机构的职能之一。关于档案行政职能，档案学界长期以来多有研究，但对各级档案行政管理机构职能的共性与差异等问题少有探究。笔者从档案行政管理机构的层级划分入手，对此作一些初步研究与分析，不当之处请各位同仁指正。

　　1 档案行政管理机构的层级划分与法定职能

　　我国的行政机构设置分为国家、省（自治区、直辖市）、市（地区）、县（区）、乡（镇）五级。各级行政机构中档案行政管理部门的职能在《档案法》与《档案法实施办法》中已作了明确规定。除了《档案法》第六条的规定外，在《档案法实施办法》中是这样规定的：“第七条 国家档案局依照《档案法》第六条第一款的规定，履行下列职责：（一）根据有关法律、行政法规和国家有关方针政策，研究、制定档案工作规章制度和具体方针政策；（二）组织协调全国档案事业的发展，制定发展档案事业的综合规划和专项计划，并组织实施；（三）对有关法律、法规和国家有关方针政策的实施情况进行监督检查，依法查处档案违法行为；（四）对中央和国家机关各部门、国务院直属企业事业单位以及依照国家有关规定不属于登记范围的全国性社会团体的档案工作，中央级国家档案馆的工作，以及省、自治区、直辖市人民政府档案行政管理部门的工作，实施监督、指导；（五）组织、指导档案理论与科学技术研究、档案宣传与档案教育、档案工作人员培训；（六）组织、开展档案工作的国际交流活动。第八条 县级以上地方各级人民政府档案行政管理部门依照《档案法》第六条第二款的规定，履行下列职责：（一）贯彻执行有关法律、法规和国家有关方针政策；（二）制定本行政区域内的档案事业发展计划和档案工作规章制度，并组织实施；（三）监督、指导本行政区域内的档案工作，依法查处档案违法行为；（四）组织、指导本行政区域内的档案理论与科学技术研究、档案宣传与档案教育、档案工作人员培训。”

　　按照职能法定的原则，《档案法》分别对国家档案行政管理部门、县级以上地方各级人民政府的档案行政管理部门和乡、民族乡、镇人民政府有关档案工作方面的职能作了规定。《档案法实施办法》只对国家档案行政管理部门、县级以上地方各级人民政府的档案行政管理部门的职能分别作了规定，没有对乡、民族乡、镇人民政府有关档案工作方面的职能作出规定。按照《档案法》的层级划分，我们可以将档案行政机构分为决策层、中间层和执行层三个不同层次。

　　国家档案行政管理部门为决策层，其职能由《档案法》第六条第一款和《档案法实施办法》第七条规定；县级以上地方各级人民政府的档案行政管理部门（包括省、市、县三级）为中间层，其职能由《档案法》第六条第二款和《档案法实施办法》第八条规定；乡、民族乡、镇人民政府指定的专人为执行层，其职能由《档案法》第六条第三款规定。

　　通过对《档案法》和《档案法实施办法》相关条款的对比可以看出，三个不同层次中，有些职能是各个层次档案行政管理机构都具备的，可称之为“共性职能”；有些职能只是某一或者某几个层次档案行政管理机构所具备的，可称之为“层级职能”。

　　2 各级档案行政管理机构的共性职能

　　各级档案行政管理机构虽然所处的层级不同，但由于行政管理工作与档案工作存在的共性因素，有些职能是相同的。这些职能就是《档案法》中所规定的对档案工作实行“监督和指导”。只是不同层级的档案行政管理机构监督和指导的范围不同。国家档案行政管理部门――国家档案局，对全国的档案事业进行监督和指导；县级以上地方各级人民政府的档案行政管理部门――省、市、县档案局，对本行政区域内机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案工作实行监督和指导；乡、民族乡、镇人民政府指定的有关人员对所属单位的档案工作实行监督和指导。

　　这里的监督和指导是行政职能，也是行政行为。监督是指行政监督，指导是指行政指导。

　　行政监督一般“是指行政系统内的各级政府及所属部门对有关行政机关和公务员的活动实施的监督和监察”。[1]但是，“行政监督有两种用法：一是指行政主体基于行政职权依法对行政相对人是否遵守行政法规范和执行行政决定等情况进行的监督检查，也叫行政检查。另一种是指行政组织系统内容的监督检查，指的是对行政机关和工作人员的监督”。[2]而《档案法》中规定的“监督”，这两种用法都有，而且，主要指的是前者。也就是行政监督检查，简称“行政检查”。《中华人民共和国档案法实施办法释解》对“监督”释解：“是指通过对法律、法规、规章实施情况的检查，督促有关方面依法做好档案工作。”“同时，地方档案行政管理部门也必须接受国家档案局的监督。”[3]

　　“行政指导是行政机关在其职能、职责或管辖事务范围内为适应复杂多样化的经济和社会管理需要，适时灵活地采用符合法律精神、原则、规则或政策的指导、劝告、建议等不具有国家强制力的方法，谋求相对人同意或协办，以有效地实现一定行政目的之行为。简言之，行政指导是行政机关在其职责范围内为实现一定行政目的而采用的指导、劝告、建议等不具有国家强制力的行为。”[4]《中华人民共和国档案法实施办法释解》对“指导”释解：“是指通过业务上的辅导、咨询、政策的阐释，使有关方面做好档案工作。”[5]

　　3 各级档案行政管理机构的层级职能

　　各级档案行政管理机构由于所处的层级不同，其职能也不尽相同。这些差异亦可从《档案法》与《档案法实施办法》相关条款的对比中看到。

　　3.1 国家档案行政管理部门特有的层级职能。作为决策层的国家档案行政管理部门，其与中间层、执行层不同的职能在《档案法》中为：“主管全国档案事业，对全国的档案事业实行统筹规划，组织协调，统一制度。”在《档案法实施办法》中为：根据有关法律、行政法规和国家有关方针政策，研究、制定档案工作规章制度和具体方针政策；组织协调全国档案事业的发展；组织、开展档案工作的国际交流活动。简而言之，国家档案行政管理部门特有的层级职能就是制定规章和具体方针政策、组织协调、开展国际交流。其中，制定部门规章的职能是《立法法》所规定的。 　　3.2 县级以上地方各级人民政府的档案行政管理部门的层级职能。作为中间层的县级以上地方各级人民政府的档案行政管理部门，其层级职能大部分职能与决策层的职能相同，一部分与执行层的职能相同，只有很少一部分是其特有的，既不同于决策层，也不同于执行层。这部分职能是：贯彻执行有关法律、法规和国家有关方针政策；制定本行政区域内的档案工作规章制度。就是说，省、市、县三级档案行政管理部门对于有关法律、法规和方针政策只有执行的职能。而对于制定本行政区域内的档案工作规章制度的规定，由于省、市、县三级档案行政管理部门在立法（制定规范性文件）权上的差异，不仅与国家档案行政管理部门的这一职能存在差别，省、市、县三级之间也存在着差别。这种差别就在于，国家档案行政管理部门能够制定部门规章，而省和较大城市的档案行政管理部门可以参与制定地方专业法规规章，多数市和县级档案行政管理部门则没有制定法规规章的职能。简而言之，省、市、县三级档案行政管理部门特有的层级职能就是立法（制定规范性文件）权上的差别。

　　3.3 省级档案行政管理部门的特有职能。省级档案行政管理部门虽然按《档案法》规定的职能，应划分为中间层，但由于目前我国行政立法多数还是以行政机关立法为主，其具有代省级权力机关起草专业性地方法规规章的职能，在一定意义上讲，也应该归属到决策层。

　　省级档案行政管理机关的这种立法代省级权力机关起草专业性地方法规规章的职能，一方面来自《立法法》，另一方面来自国家档案行政管理部门的授权。在《档案法实施办法》中对省级档案行政管理机关的授权就有以下两项：《档案法实施办法》第二条规定：“《档案法》第二条所称对国家和社会有保存价值的档案，……属于集体所有、个人所有以及其他不属于国家所有的，由省、自治区、直辖市人民政府档案行政管理部门征得国家档案局同意后确定具体范围。”第四条中规定：“省、自治区、直辖市人民政府各部门经本级人民政府档案行政管理部门同意，可以制定本系统专业档案的具体管理制度和办法。”此外，在《档案法实施办法》第十八条中规定了“各级各类档案馆以及机关、团体、企业事业单位和其他组织为了收集、交换中国散失在国外的档案、进行国际文化交流，以及适应经济建设、科学研究和科技成果推广等的需要，经国家档案局或者省、自治区、直辖市人民政府档案行政管理部门依据职权审查批准，可以向国内外的单位或者个人赠送、交换、出卖档案的复制件”。第十九条中规定了“各级国家档案馆馆藏的三级档案……以及机关、团体、企业事业单位、其他组织和个人需要携带、运输或者邮寄出境的，必须经省、自治区、直辖市人民政府档案行政管理部门审查批准，海关凭批准文件查验放行”。这些均是省级档案行政管理部门特有的职能。

　　4 当前各级档案行政管理机构履行职能的重点与难点

　　从上面的分析中可以看出，对于各级档案行政管理机构而言，共性职能是档案行政的基本职能，这种职能自有档案行政管理工作始就存在，而且是档案行政管理工作者较为明晰、熟悉的职能。以至于在一些地方和单位的档案行政管理工作者，只知有“监督和指导”职能，不知还有其他职能。另一方面，在各级档案行政管理机构不同的层级职能中，有些虽然只是一个或两个层级有的职能，但也是自这一级机构存在起就有的职能，如，国家档案局对全国的档案事业实行统筹规划，组织协调的职能；而另外一些职能却是以前所没有，是在依法行政背景下新增加的职能，如，国家档案局根据有关法律、行政法规和国家有关方针政策，研究、制定档案工作规章制度和具体方针政策的职能。这类职能并不是机构成立之初就有的，而是行使这一职能的依据发生了变化，从依据国家有关方针政策，转变为根据有关法律、行政法规和国家有关方针政策，增加了根据有关法律、行政法规的条件和内容；再如，省级档案行政管理机构确定属于集体所有、个人所有以及其他不属于国家所有的，但对国家和社会有保存价值的档案具体范围的职能。这类职能实际上是国家档案行政管理机构依法将部分职能（权力）下放给地方档案行政管理机构。履行这类职能，对于习惯性照章办事的地方档案行政管理机构来说，无疑是一个新课题，也是一个很大的挑战。以至于这一职能自1999年《档案法实施办法》修订后给予明确以来，只有少数几个省档案行政管理机构制定颁布了相关规章，履行了这一职能。多数省级档案行政管理机构没有履行这一职能。类似问题在各个层级档案行政管理机构或多或少都存在。又如，省、市、县级档案行政管理机构制定本行政区域内的档案工作规章制度的职能，这类职能就是要求通过制定本级的档案工作规章制度（规范性文件），将档案法律法规规章落地，更便于因地制宜地在实际工作中操作实施。但是，这同样是一个新课题，也是一个很大的挑战。大部分档案行政管理机构并没有履行这项职能，尤其是市、县级的档案行政管理机构基本上就没有做过此项工作。因此，如何履行好这类职能，既是各级档案行政管理机构当前和今后一个时期内的重点，也是难点。

　　说其是重点，是因为依法行政不是一句“空话”，一方面，需要各级档案行政管理机构，根据国家档案法律、法规、规章和方针政策，依照各级档案行政管理机构的权限，按照程序将国家档案法律、法规、规章和上级机构的方针政策，细化成具体的规章、制度、标准、办法、要求、操作规程等规范性文件，并予以执行。只有这样，宏观的档案法律和相对抽象的法律条文，才能变成易于操作的方法与要求。另一方面，需要不断地将基层档案工作中出现的好做法总结成经验，加以推广应用；在推广应用过程中，再经过提炼，成为政策，在更大范围内指导我们的档案工作；如果政策效果良好，则再通过提炼，使之上升为地方规章，直至法律。只有在各级档案行政管理机构的共同努力下，才能使档案立法与档案执法形成良好的互动，才能使各级档案行政管理机构的职能得以履行，也才能使档案法律法规真正地落地，真正地得到贯彻执行。

　　说其是难点，其一，各级档案行政管理机构普遍习惯于传统的做法，缺乏依法履行法定职能的意识，缺乏依法管理档案事业的意识。而这种意识的树立又非“一日之功”，需要长期加强学习宣传培养，需要在依法履行法定职能的实践中不断地强化。其二，因为有权力就有责任，制定那些涉及诸如档案“取舍存毁”的规范性文件，不单单是有没有经验的问题，还有一个如何负责的问题。特别是负责问题，让不少地方档案行政管理机构的领导者和具体工作承担者面临着一种两难选择。不制定这类的规范性文件，是不履行职责，是“不作为”；制定这类规范性文件，难免会有疏漏，一旦这些疏漏造成日后档案的损失，担心会被追究责任，“两害相权取其轻”。这或许就是此类职能没有得到充分履行的原因所在。诸如此类问题已经成为影响地方各级档案行政管理机构履行职能中不可忽视的因素。如何破解这些难题，不仅要靠上级机构的指导，更要依靠各级档案行政管理机构工作者的努力探索。不能因为没有经验，怕承担风险，就不履行职责。

　　5 结语

　　档案行政职能是一个老问题，也是一个新问题，更是一个动态性的问题。对于这个问题的研究，不仅是档案理论工作的课题与任务，也是各级档案行政管理机构工作者的课题与任务，而且是依法行政环境下各级档案行政管理机构工作者面临的现实课题与紧迫任务。当前，不同层级的档案行政管理机构在具体履行此类职能时应该从哪一级开始、从何处入手呢？笔者认为，应该从省级档案行政管理机构开始。因为，省级档案行政管理机构是同国家档案行政管理机构一样拥有立法权和地方各级档案行政管理机构职能的机构，是整个依法行政承上启下的关键性中间环节。具体内容不妨从制定对国家和社会有保存价值档案的划分标准，已有国家和档案行业标准的入规，并在档案馆推行全面质量管理入手。

　　注：本文为2012年度河南省档案局科技项目《转变档案行政管理职能研究》的阶段性成果，项目批准号为：“2012-R-05”。

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