宏观重大决策机制改革的思考

　　摘　要：我国传统的宏观重大决策机制存在着严重的弊端，其主要特征是决策方案一般只由一套班子或一个部门来设计一套方案，因为这一方案究竟是最佳，还是比较佳，甚至只是一般，或许还有侥幸的成份？即使成功其程度也无法进行比较，万一失败后果则不堪设想。为此笔者建言，应建立官方、半官方、民间性质的三套决策咨询机构。

　　关键词：宏观决策、改革、思考。

　　一、

　　随着各项改革的不断深入和发展， 传统的宏观重大决策机制所表现出来的弊端已经日益凸显出来。作为政治文明建设和政治体制改革的重要内容之一， 传统的现行的宏观重大决策机制改革已经是迫在眉睫。所谓决策，简单地说就是拿主意、作决定，即是指个体或群体为实现某一目的所作的行为设计和抉择的过程。那么所谓宏观重大决策，在我国就是指执政党--------共产党和国家的最高决策， 它是关系到国家和民族前途命运与最大利益的行为设计和抉择的过程。正是因为宏观重大决策关系到整个国家的前途与命运，所以，我们每一位炎黄子孙都从内心深处和感情上希望党和国家的所有重大决策都最佳化、最优化，都取得最大的成功。

　　但是宏观重大决策的成功与否是不以任何人的意志为转移的，它总是遵循着自身的客观规律运行，从建国六十年来宏观重大决策的施行情况来看，党和国家做出的一系列宏观重大决策，有的就非常成功，有的则一般，还有的甚至使我们的国家和民族遭受到了严重的挫折和损失。这些都促使有志之士去认真思考，从中总结经验，吸取教训。因此，早在上个世纪八十年代初期，党和国家就把宏观重大决策的改革列入了议事日程， 并且尝试着做了许多可贵的探索。

　　邓小平同志在《党和国家领导制度的改革》一文中指出：

　　“党和国家的领导制度以及其他制度，需要改革的很多。我们要不断总结历史经验，深入调查研究，集中正确意见，从中央到地方，积极地，有步骤地继续进行改革。”①万里同志于1986 年7 月在《决策民主化和科学化是政治体制改革的一个重要课题》的讲话中指出：“所谓决策科学化，首先就要民主化。没有民主化，不能广开思路，广开言路，就谈不上尊重知识，尊重人才，尊重人民的创造智慧，尊重实践，就没有科学化。反过来说所谓决策民主化，必须有科学的含义，有科学的程序和方法。否则只是形式的民主，而不是真正的民主。”②这篇讲话使决策的民主化和科学化原则日益深入人心， 也为决策制度的改革提供了正确的方向。经过二十多年的实践，我国在宏观重大决策民主化、科学化的进程中，取得了可喜的成绩，但是也存在着不尽如人意的地方，这就需要对政治体制改革中的重要内容之一———决策制度继续进行改革。胡锦涛同志明确指出“推进决策科学化、民主化，完善决策信息和智力支持系统，增强决策透明度和公众参与度， 制定与群众利益密切相关的法律法规和公共政策原则上要公开听取意见。”③笔者认为， 宏观重大决策制度的改革重点是迅速建立中国的思想库、智囊团。因为现行宏观重大决策制度有利有弊，但总的看是弊大于利，其最突出的弊端是，决策的民主化有余，而科学化不足，不足住处主要是不符合科学决策的基本原则和程序的要求。因为在现代科学决策中有一条重要的原则和程序就是：评估选优，抉择方案。所谓评估选优，抉择方案，最基本的要求是在决策时，至少有两套或两套以上的备选方案供决策者选择。惟此才能有所比较，有比较才能有鉴别和选择， 才有可能尽量避免宏观重大决策的失误。而现行宏观重大决策不论是党中央，还是国务院，乃至省、市、县、乡等各级党委和政府在决策时，决策方案一般只由一套班子或一个部门来设计，尽管这唯一的方案从它自身的体系来看，可能观点正确，逻辑严密，资料翔实，信息量大，鼓舞人心，但若没有另外一套或几套方案与之对照，谁能保证它就一定是最佳方案呢？ 何况还违背了评估选优，抉择方案的科学原则和程序，这也难以保证民主化的贯彻落实。换句话说，现行宏观重大决策制度因为没有完全遵循科学化的原则， 所以越民主就越有可能走向决策科学化的反面。

　　二、

　　各国的历史经验和教训反复证明着这样一个真理， 宏观重大决策的成功是一个国家最大的成功，反之， 宏观重大决策的失误是一个国家最大的失误， 古今中外没有例外。因为党和国家的宏观重大决策带有总体性、全局性、根本性和长远性，所包涵的内容是多层次、全方位的，它所涉及的内容包括国家的政治、经济、科学、教育、文化、卫生、国家安全、国际关系等社会生活的各个领域。所以，一旦决策失误，其损失将是不可估量的。因此，我们必需以对国家和民族的前途命运高度负责的精神和态度，慎之又慎。有人可能会反诘道，只用一套方案来决策不是也有许多成功的范例吗？ 是的，只用一套方案来决策可能会成功， 但是即便成功也不一定是最大的成功，因为这一方案究竟是最佳，还是比较佳，甚至只是一般，或许还有侥幸的成份？ 总之，因只能定性，难以量化，因而即使成功程度也无法进行比较。

　　那么，只用唯一的一套决策备选方案去请各民主当派，人民团体，有关方面和各级代表协商、讨论、征求意见，然后使之不断地丰富和完善，这种自上而下、自下而上的方法能否说这一决策彻底体现了科学化的原则呢？ 回答是否定的。因为现行各级党委和各级人民政府制定决策的一般具体过程是， 首先由各级党委和政府的主要领导人找有关部门或专门班子， 谈一谈自己对某个重大问题的基本想法和总体思路， 有关部门再根据他们所掌握的各种具体情况和信息，设计并制定出初步方案，虽然在此期间，领导人也可能多次推翻原稿， 但是数易其稿形成一套初步方案后， 再去发扬民主、交其他人来讨论征求意见，由于受到当时特定环境、氛围、习惯、心理、以及原方案中内在逻辑性的制约和影响，人们在讨论、修改原方案时，容易从原方案的思路出发，产生一种思维定势，所以即使是修改的部分，也多是细枝末节的，一般很难从根本上、整体上、全局上提出新的修改意见。同时由于原方案在各方面征求意见时，客观上还存在着时间上、空间上、层次上和程度上的差异。因此参加讨论的人们一般很难较为系统地全面地了解和掌握全局的情况，最多只能就原方案中的某一方面，某一部分提出看法和意见，这就很难保证原方案整体的最佳性。

　　三、

　　综所上述， 笔者认为应该迅速建立国家宏观重大决策的科学运行机制，特别是建立有中国特色的决策思想库、智囊团。具体做法是，在现有的官方决策咨询机构的基础上，另外至少应该再组建两套决策咨询机构，即一套为半官方性质的决策咨询机构，这套机构可由现在的各级社会科学院为基础来组建； 另一套为民间性质的决策咨询机构， 这套机构可由全国各地的一些重点高等院校为基础来组建。作为宏观重大决策改革的第一步，之所以提出建立官方、半官方、民间性质的三套决策咨询机构，主要是基于以下几点理由：

　　第一， 这是实现宏观重大决策民主化和科学化的需要。现行的各级党委和政府官方的决策咨询机构， 具有制定宏观重大决策的经验、人才、信息、经费等多种优势和良好的基础条件；而半官方的各级社会科学院，经过改革开放后二十多年的建设和发展，现已经在各方面都具备了相当的基础， 特别是集中了社会科学方面门类齐全的各种专家学者，他们具有较为强烈的参政议政的愿望，只是渠道过少，让他们参加宏观重大决策的方案制定工作，能够为发挥他们的智慧提供用武之地；以全国各地一些高等院校组建的“民间性质”的决策咨询机构，具有地域分布广泛，人才集中，信息灵敏，不受各级政府意志直接影响，不受文科和理科限制等优势。建立上述的宏观重大决策运行机制，符合决策科学化的原则，有利于决策的评估选优，有利于克服官僚主义，同时可以在不增加机构、经费和人员的条件下，获得更多的决策备选方案。

　　第二， 建立官方、半官方、民间性质的没有隶属关系的独立的决策咨询机构，这既是党和政府发扬民主，服务好人民群众的前提和基本要求，也是科学决策的客观需要。我们的党和政府是为人民群众服务的，因此党和政府的各项工作，包括宏观重大决策都要体现群众高兴不高兴，群众赞成不赞成，群众喜欢不喜欢，群众答应不答应的要求。符合决策机制中“深入了解民情，充分反应民意，广泛集中民智”的要求。也是健全人民群众利益表达和利益综合的机制，使广大人民群众和社会各界的各种利益要求能及时、准确地反映到党和政府的决策中心并得到合理的采纳。同时，制定决策方案的过程，也是党和政府与人民群众交流、沟通的过程，它还是把党和政府的意志向人民群众宣传、教育和发动的过程，它能调动人民群众参政议政的积极性和创造性。[论文网 LunWenData.Com]

　　第三， 建立宏观重大决策运行的科学机制， 是适应社会生活日趋复杂化、专业化的客观要求。随着社会生活和科学技术的发展，宏观决策日趋复杂化、专业化，这使得宏观重大决策的难度也日益增大。任何领导者都不可能是精通一切的专家，因此党和政府要对日趋复杂化、专业化的宏观重大问题做出符合客观规律要求的科学决策，这就必须借助于有关专家学者的知识和智慧。

　　总之，在上述决策咨询机构组建的初期，可在政策上、人才上、资金上给予一定的帮助和支持，如果其提出的决策方案被采用，还可以给予奖励。同时在制度上必须明确规定，今后各级党委和政府凡是在做出宏观重大决策之前， 都必须首先请这三套决策咨询机构，围绕着决策总目标，分别独立地提出自己的决策备选方案。没有三套以上意见不同的备选方案，不得进入讨论和决策程序。然后再将这三套方案同时提交给各民主党派、人民团体、各级、各界人士讨论、广泛征求意见，在此基础上各级决策机关通过评估选优，最后确定一套方案去贯彻、落实、执行，只有建立起科学的决策机制、建立中国的决策思想库、智囊团，这才是解决我们目前宏观重大决策无法进行选优这一问题的根本性措施之所在。

　　注释：

　　①《邓小平文选》（M）第2 卷，北京人民出版社1989年5月第322页。

　　②《新华文摘》（J）1986年第10 期第122页。[论*文*网]

　　③《中国共产党第十七次全国代表大会文件汇编》（M）人民出版社2007年12月第29页。