公共管理学科的理论基础与基础理论

　　内容提要本文讨论了理论的定义、特点和类别，努力甄别与公共管理相关的外部理论和公共管理学科本身的核心理论两个核心概念，并对它们的相关性进行论证。公共管理学科面对的是现代治理的挑战，需要有广博的知识基础和各个学科理论的支持，但同时也必须要用更多的努力来关注学科自身的核心理论——关于如何甄别、捍卫、弘扬和创造公共价值的理论。这些核心理论是公共管理学科锚定学科方向、凝聚学科向心力、汇聚人才、推动技术使用和社会进步的内在基础和动力，是指导各类公共政策有效运行的导向。

　　关键词理论公共管理理论概念因果表述

　　寻觅公共管理理论

　　新中国成立以来，中国的公共管理学科经历了从无到有、从小到大的发展历程。作为一个新兴学科，为了满足中国全面工业化、城市化、信息化和管理现代化的迫切要求，公共管理学科一度大规模延揽人才，受过各种不同训练的各路英才纷至沓来，建立了庞大的学科队伍。巨大的树冠，在缺乏深厚的理论根基的条件下，显得有些沉重和难以支撑。学科的强大，必然要有强大的学科理论。这就是本文讨论理论的意义所在。

　　简单地说，“理论是一套由相关的概念、定义和它们之间的相互关系——特别是因果关系组成的、对事物的全部或者某一方面一个系统的看法。理论的目的是认识事件、解释事件发生的原因、并由此推断和预测事件的未来。”①

　　理论的精妙之处在于能够准确、全面、提纲挈领地降维，将纷繁复杂的大千世界的运行规律和原则，用几条看得见、摸得着、记得住、用得了的原则表述出来，用于解释和预测已发生和将要发展的事件。当然，也有人批评理论是“简化主义”(Reductionist)，竟然将“丰富复杂的社会简单化了”。②这个批评本身不完全错，但关键之处在两条。一是简化的过程要准确，不能将重要的原则和现象简化掉，使得理论的认识框架支离破碎不完整。二是学习理论不一定非要忽略和排除细节，特别是有特殊情况的细节。这符合人类认识世界的规律。比如说，今天的人工智能过程中普遍运用的就是降维技术，机器首先收集脸的特征数据，予以降维和分类。这一过程由机器对人脸的反复和深度学习完成。成功后，识别的错误率为3.5%，低于人类认识别能力的5%。碰到特殊情况，当然依然要个别分析。所以，理论的简化，不一定非得犯“简化主义”的错误。

　　另一个理解理论的途径不从定义出发，而是看大众是如何认识理论的。我们知道，历史上，有过著名的托勒密(Ptolemy)地心说。这一理论认为行星是围绕地球旋转的。这一理论符合当时上帝创造了万物的宗教信仰，也用于农业工程、预测气候和季节的变化，达1500年之久。后来新的设想和新的认知工具出现(如望远镜)，证明了日心说，对替代了过去关于地球是宇宙中心的错误认知。

　　学界熟知的牛顿经典力学一度被认为是最完美的力学理论。“惯性存在，作用力等于反作用力，和速度与质量成反比的力学三定律(a=F/M)，完整地解释了大千世界的力学现象，是现代物理学的理论经典，是现代科学无以计数的伟大成就的重要基础。

　　爱因斯坦后来发现了相对论(a=MC2)，认为，物质在光速运行的时候，与能量是成正比的，是光速的平方。物质越大，产生的能量越多。不是经典力学中所认为的物质与力量成反比。这是一个不同的关于物质、速度、能量的认识理论，是量子力学的基础。并不在说原来的理论错了，而是说在不同的条件下，原有的理论不足以解释这一物质在光速运行时的现象。

　　相对论后，又有了许多新的理论突破。最近科学理论的新思考，比如暗物质理论、暗能量理论、量子纠缠理论，也在颠覆我们传统的科学认知。比如，过去认为光速就是不可突破的最高速度，最新的发现认为量子纠缠沟通速度可以是光速的四倍以上。最新的发现还认为，我们今天对自然界的了解，不及所有自然知识的5%。我们面对的，是更广大和未知的自然世界，是大量的暗知识。比较起来，过去几百年来开始的对日心说的了解、对空气的了解、对矿产资源的了解，只是人类在科学认知方面极小的一个进步。

　　在社会科学方面，有不少与公共管理有关的理论。德国社会学家韦伯的官僚制理论，描述现代行政机构使用官僚这一管理技术、管理组织的理论。他认为，管理需要权威和组织。权威有三种，传统权威(世袭或其他的文化习俗传导下来，如皇子继承皇权)，魅力型权威(领袖人物的个性和能力魅力吸引了大量的追随者)，法理权威(通过法律条款、合法选举程序构建的权威，如被选总统)。现代政府是构建在法理权威基础上的新型科层组织，有统一行政权威的一长制，科层权威结构，办公室职务分工，机构和员工专业化，有很多法规条例，非个性化的人格管理，拥有全薪酬全职的雇员，追求中性的效率和效益。与传统社会的传统权威相比，与市场的管理协调方法和意识形态的管理方法相比，行政官僚的这一套方法和管理体系最为有效。③韦伯认为他描述的是一种现代行政现象，现代组织有这些官僚组织的特征，它们并不完整，但它们的这些要素越多、越强，越接近完美的现代官僚组织的要求，也会越有效率。④可以看到，韦伯的理论是基于对社会的组织现象，特别是行政国家的现象，进行研究后的一个总结、归类和提升。他努力找寻现代管理体制能够产生效率的原因，进行抽象总结，提出解释和预测。他的理论并没有完全解释所有的行政现象，也受到不少批评，比如官僚的失灵、腐败、杂乱、文牍主义等等⑤⑥⑦。但所有的批评并没有完全否定韦伯理论对社会组织结构，特别是国家组织结构的描述的有效性。更多的理论是修正、补充、加强这一理论。即便后来的矩阵组织理论⑧、网络组织理论⑨、多元结构理论⑩，也无法完全超越韦伯的官僚理论。到现在为止，所有的政府、大型商业组织、非盈利组织，特别是军事组织，都摆脱不了韦伯理论描述的官僚组织的特点，不管是正面的还是负面的。

　　比较容易拿来解释理论结构的是马斯洛的行为动机理论。不是因为它的完美和准确，而是因为它是关于人的行为的理论，在学界几乎家喻户晓，人人都感觉到共鸣width=15，height=15，dpi=110，同时，他的理论结构也非常清楚，在此做一详细的说明。马斯洛理论的基本概念和构建(construct)包括，行为动机、心理需求、生理需求(衣食住行等)、归属需求、安全需求、尊重需求、个人价值实现需求等。有些是有共识的概念，如行为、动机，有些是他组织安排并赋予特定意义的，如不同的需求。他的理论的三大相关的因果关系表述是：(1)人的行为是有心理需求的原动力的，人用行为来满足心理需求不足的现实情况(行为动机理论有弗洛伊德理论为基础)；(2)按最低到最高排列，人的心理需求可以分为五大类(心理需求，生理需求，归属需求，安全需求，尊重需求)；(3)人必须先满足低层次需求才会去追求高层次的需求。这三大因果关系的表述，放在一起，形成对人类行为的一个全面的描述，即所谓的马斯洛的行为动机理论。这一理论，有核心概念，有因果关系的表述，提供了一个可以被验证的理论认知框架，许多研究围绕这一理论展开。它不完美，因为它解释不了一些饿着肚子还要面子的精神行为，也揭示不了在战场上勇于冲锋，把生的希望留给战友、死的危险留给自己的英雄壮举。但并不妨碍它在大致的情况下解释人们一般性的行为。

　　还有一种理论，是一些人通过部分观察和臆想自己创造出来的。比如说，生男育女的社会理论。说的是，有人根据不少观察发现，辛劳的母亲容易生儿子，而生活环境优越和宽松的家庭里，母亲容易生女儿。现实基础是不少农村妇女生男孩多，城里母亲生女孩多。如果进行一些社会调查，也间或会证明这一观察的正确。但问题在于，它的因果关系在哪里？行为与医学生理理论之间的相关性在哪里？对染色体的形成或者结合有影响吗？即便大数据可以证明这一现象的存在，没有合理的科学解释，也不可能被认为是一个好的、可以解释现象或预测甚至指导未来实践的理论。更何况这些现象的出现有很多其他原因，如农村重男轻女，把女婴送人的情况。

　　当然，在理论之外，还有宗教信仰。比如说，基督教认为上帝创造了天地万物，创造了人，有圣父、圣子、圣灵三位一体width=15，height=15，dpi=110，有亚当夏娃和撒旦，有宙斯、赫拉、大力神、丘比特等等众神和他们的故事；佛教认为有如来、西王母、玉皇大帝、天庭，有各种神，有阎王、龙君、九重天，今生前世、因果报应等；伊斯兰教为一神教，相信安拉真主会使一切重生，相信天使，相信来世，相信必须履行先知穆罕默德为人类制定的行为规范与公益义务等等。这些宗教都有自己的著作，圣经，佛经，和古兰经。但这些宗教，是人们创造出来的信仰和精神寄托，也讲“见证”(testimony)、“启示”(enlightenment)和“灵感”(revelation)，但严格地说，他们不能算是理论，他们强调的是“信”就“灵”，重点不是经验和逻辑上的求真，而是意识灌输和信仰，是教会统治教众的意识形态工具。

　　从理论关注的对象来看，理论可以有宏观理论，关注宏大的问题，如宇宙论、万有引力论，人类文明论、地球升温论、天人合一论；中观理论，如生态论、政体论、主义论、战争论、阶级论、公私论、国际关系论；微观理论，如行为动机论、个体或小组冲突论、比较优势论、货币主义论等等。当然，宏观、中观和微观是一个相对的概念，与理论想要描述、解释和预测的事件的规模、广度和深度相关。如果我们从宏大宇宙的视角出发看我们地球所在的星系，就会发现这个星系对宇宙而言，不过就像地球上的一粒沙子一样的渺小。如果我们往微观世界行进，深入到夸克的单位，就会发现，就是一粒沙子也像宇宙空间一样的宏大。所以说，宏观理论，如宇宙理论；中观理论，如国家理论、城市理论、社区理论；或者微观理论，如个人行为理论，都有自己不同的解释域。

　　理论的类别

　　在讨论了什么是理论的基本定义后，我们还可以看看理论的分类。按照科学的习惯，如此之多的理论，自然也应该归类。从前面列举的例子可以看出：

　　1.错误和不完整的理论也是可以存在的，假以时日，可以被验证、丰富、补充或者推翻。越接近真理的理论，越有解释力和预测力，越能够用来指导实践。

　　2.没有理论是永恒的真理。新的环境条件、新的认知工具和能力的出现，都有可能改变理论的基本预设和规律原则。

　　3.不是所有的理论都是科学理论，有些是在一定场域中经过仔细认真论证的理论；也有些是没有经过科学论证的事实分析、验证、实验、实证和规律性总结，只是在一定的观察基础上，甚至是十分片面的观察基础上，思考和推导出来的系统想法。

　　4.一些所谓的理论并不是理论，因为它们远远没有达到有自己的特定的概念和对一系列相关的因果关系有解释力的“理论”的要求，是“伪”理论——打着理论旗号的片面和粗浅的认知。

　　5.还有一些看似与理论的形式相似但不是理论的宗教信仰。它们也有强大的社会功能，但不是理论。

　　这些思考，除了让我们可以根据开篇提到的按理论解释的问题的大小来分宏观、中观和微观理论，也可以让我们按理论的特质来将理论分为：科学理论，规范理论，解释主义理论和非理论。

　　科学理论自然与科学的方法有关。有人认为科学只是自然科学，这是一种谬误的观点。科学不仅仅是分支的学科，研究不同的物质世界的问题，它还是方法，是建立在观察、归类、假设、实验和实证基础上，寻找必然出现的因果关系规律，提炼、抽象和准确描述因果关系的研究过程。另外，与科学高度相关的另一条准则是尊重事实、尊重真理。讲究事实因果关系、遵循真理原则寻求事物规律的研究方法，是科学。许多科学理论，源于科学家对事实的观察和提炼，有的得到了充分的验证，有的还没有得到完全的印证。比如说万有引力、牛顿力学得到了丰富的验证；大爆炸的理论不断被新的发现支持，但谁也无法完全确认；进化论到现在还有争议，有人指出，为什么史前的化石和现代的生命现象都有实证，而中间进化过程的化石证据严重不足，哪里都找不到。

　　科学的理论也不是完美的。比如说，脑科学发现人的脑垂体有400多亿的细胞，加上外围的神经元，有2000多亿的细胞。但如果问脑细胞科学家他们已经了解了多少脑细胞的行为，他们只会诚惶诚恐地说，不及亿万分之一。他们谁也不敢用细胞理论来预测人的思维、行为、战争与和平。事实上，到今天为止，人类的进步和发展并不完全依靠与科学相关的理论指导。从历史发展角度来说，是先有文艺复兴，弘扬人文精神，解放了人的思想禁锢，才有科学的大发展。width=15，height=15，dpi=110而在此之前，任何挑战教义的思想都会被认为是异端邪说，哪怕是科学的日心说。如果要等到科学理论完善后才有社会进步，人类的文明不可能会走到今天的高度。

　　规范理论是形式逻辑推导的结果。不讲究科学论证，而是根据有限的事实进行推导，讨论行为原则，更多的与伦理和社会科学相关，强调的是应该如何，而不是事实是如何。柏拉图的理想国、孔子的天下为公的理想世界、老子的治大国如烹小鲜，既有源于对人类社会行为和政治行为的观察，也有哲学构建和逻辑的推导。比如说，人类追求自由、平等、公平公正的理想，就是通过一定观察和形式逻辑推导设定的规范标准。思想家们根据自己的观察和思考认为，虽然人人生来并不平等，有身体好、身体差的；有生于富贵的、也有生于贫寒的；有天赋异禀的，也有天生木讷的；……但是，如果人类世界能够秉承公平公正的原则来协调和处理自己的关系，更容易和平相处和长治久安。所以规范理论根据自己的理解，提出的不是是什么，是怎么样，而是应该怎样。

　　还有一类理论，是解释主义的理论(hermeneutics)，重在对已经发生的或者将会发生的事情进行解释。这类理论，在梳理事实的过程中，也加入了解释者自己的情感、认知和理解，一方面使得理论显得完整、合理和生动，另一方面也由于主观因素的影响，使理论的严肃性和效度受到影响。最典型的就是对历史的解释，不同的史学家会有不同的取材和解释历史的角度，可能会找不同的原因来解释事件，也可能利用同样的事实对事情做出不同的解释，推导出不同的因果关系。这一类理论工作者，既有偏重事实的，也有偏重主观认识的。许多新闻报道和史学研究，用的就是这一类方法。用这种方法推导或创造的理论，就是解释主义的理论。

　　当然，更有一些人们常说的“理论”达不到我们对理论的基本要求，没有学术界共识的认可，不能算是理论，是非理论，或者前理论。等到有了相当的信度和效度，有更多的学术同仁的认可和接受，才能被算作理论。

　　公共管理的理论基础和公共管理的核心理论

　　对理论的基本认知进行梳理后，再来讨论公共管理的理论，就相对比较有基础了。公共管理在英文中是PublicAdministration，传统上翻译为公共行政，为公共事务行使国家政治权力的意思，偏重宏观施政。比如说，古罗马的市政长官就是Administrator。在公共行政的学科领域中，70年代左右出现了一个公共经营管理学派(PublicManagement)，强调在行政管理的过程中，不只是宏观施政，要注重细节，像经理人一样经营管理。这两个词，在英语世界，除了学派中的人要刻意区别，也时有混用。我国在20世纪90年代大规模建设公共管理学科的时候，恰逢西方进行大规模行政改革，“新公共管理学派”盛行，也出于我们希望将新兴学科与新中国成立以来的“行政管理”即后勤管理之间区别的需要，把PublicAdministration翻译成公共管理，而不是公共行政。同时，在西方的公共管理文献中，开始大量出现“新公共管理改革”(NewPublicManagementReform)一词，使得我们很多学者以为公共经营就是公共管理。在本文中，除了要强调公共行政的含义，一般使用的公共管理(PublicAdministration)，将包含公共行政和公共经营管理两层意思，以符合我国用这个概念的习惯。width=15，height=15，dpi=110

　　与公共管理相关的理论众多，可以将其分类。一类是与公共管理学科“相关”的理论，是公共管理的外围理论，也可叫作公共管理理论的基础。这些理论不一定产生于公共管理学科或者出自公共管理学人，但与公共管理的核心使命密切相关。第二类是公共管理学科的核心理论，关注公共管理学科的核心问题，是公共管理的学科基础理论。第三类是公共管理分支学科的专业应用理论，重点强调分支学科中解释专门问题的现象和规律。

　　传统的与公共管理密切相关的理论有柏拉图的理想国理论、乌托邦理论和前现代的罗马民主理论。理想国中柏拉图讨论了公平正义，讨论了人性，讨论了社会各阶级的互动，讨论了治理与教化，教育和音乐，也讨论了政治体制的发展过程和人类社会应该有的终极追求，是最早关注行政和政治的著作。柏拉图用的是规范性的行政理论，提到了政治的过程、政体发展规律和政体的有意识的设计，他不仅讨论了哲学上的价值追求，还讨论了如何实现这一价值追求的行政手段和道德标准，包括集体教育、艺术、智慧、激情、欲望、理性和贤者的领导等。所以说，这是一部哲学、行政学、政治学、心理学、社会学、教育学、音乐艺术、心理学都可以共有的奇书。国的道德经、论语等也属于这一类著作。在此，专门要提到马克思和恩格斯，他们在哲学、政治经济学和科学社会主义领域都创作了伟大的著作，成为许多社会科学理论的基础理论，但是，从公共行政的视角来看，这些著作不算行政学或公共管理的著作，其重点在阐述国家的功能和无产阶级夺取政权的革命理论，但革命以后的长期执政应该怎么办，由于是新生事物，加上巴黎公社也只有几个月就失败了，马恩对于行政和公共事务的管理，并没有更细致和全面的阐释。

　　现代公共管理学科诞生于18世纪末19世纪初美国的进步运动时代。美国的内战和战后重建推动了全面的农业科学化、工业化和城市化，追求的是社会改革、科学管理和良好的生活，与我国改革开放以来的发展历程十分相似。这一现代学科注重的就是在科学技术大发展、城市生活拥堵和公共服务不足、人民对美好生活有新的诉求的条件下如何更好地协调合作、管理城市和社区，提高公共服务水平。如果要给一个简单的定义，“公共管理就是人类协调合作的技术”，是在现代技术条件下、组织起来管理社会的工程技术。它需要所有的人类的知识积累作为学科基础，但它自己的理论核心，是在一定的价值理念的指导下，如何用管理和协调的手段，来实现这个价值。著名公共管理理论家罗森布隆教授就说过，公共管理至少有三大学科渊源，一是政治学，一是现代管理科学，另一个是法学。现代政治学在追求民主国家治理的过程中，发现了权威组织、领导能力、人事改革、预算改革和管理技术改革的重要性。认识到，要管理好国家，不仅仅要依靠政治博弈和选举，还必须注重国家行政能力的建设和运行，必须将过于频繁的政治干预与日常管理行为分割，将管理活动建立在牢固稳定的科学原则基础之上。在这个过程中，组织设计、预算管理和人力资源管理的科学化——尊重事物的发展规律，都十分重要。由于传统政治学的核心诉求是政治权利和政治利益的分配，往往不愿意关注细节，于是衍生出政治学背景的公共行政。width=15，height=15，dpi=110早期的企业管理科学则注重研究组织行为，寻求能提高经济产出的组织效率。width=15，height=15，dpi=110著名的霍桑实验发现了人的群体文化和心理因素对行为的重要影响，产生了人文主义的行为学派，衍生了经济管理背景的管理学派，被应用到政府组织管理中，形成了基于科学管理的公共行政。另一渊源是基于现代法学传承的法制国家的思考，以孟德斯鸠的法学原理为基础，强调用法规的方法来管理国家，是现代革命后以法学为基础的公共行政学。

　　随着行政国家的建立和对社会生活各个层面的介入，需要的学科支撑也越来越多。比如说要管理好现代国家，就要在政治上甄别阶级的利益、审视经济活动对各阶级利益形成的影响，这就是政治经济学。有自由资本主义的政治经济学，也有马克思主义的政治经济学。要制定规范市场的经济政策、反垄断政策、金融投资管理政策、基础设施投入政策、社会保障政策，就需要对经济学理论有所依赖。要管好组织行为，需要社会组织学和心理学理论的指导；要管理人口，就要了解人口理论；要制定外交政策，就需要对政治学扩展后的国际关系学有所涉猎；要处理政府与政府、政府与社会组织、政府与个人、个人与个人的关系，就需要懂得冲突理论；要使用信息技术管理政府组织，就要了解信息和数据理论。这些都不是公共管理学的理论，但与公共管理的理论和实践密切相关，有重要的使用价值，是拿来就用的理论。正如一个生命科学家要使用电镜、使用化学试剂、使用光学和物理仪器一样，公共管理的实践需要使用来自所有学科的理论和技术，有时候也需要发明相关的技术。比如观测细胞合作行为的电镜，不是光学家发明的，而是细胞学家发明的。地理信息系统的体系，凝聚着地理学家的心血。政治学的威权理论、社会学的官僚理论、心理学的行为理论、人口理论、大转型理论、经济学的就业理论、社会福利理论、数据科学的信息理论等等，都是公共管理学科的最爱，可以说，是最好的“副食品”。这些理论，可以算作公共管理学的外围理论，构建理论的基础，也有不少理论的新突破和在公共管理领域的运用，出自公共管理学者之手。如现代数据安全理论、信息技术使用的模型、社会冲突管理，甚至人工智能的管理理论。

　　那么，什么是公共管理学自己的核心理论呢？顾名思义，自然是公共性问题的理论。如何甄别、定义、测量、弘扬、维护公共利益？如何界定、创造和打造积极良好的公共价值、公共文化，建设现代文明，是公共管理的核心问题，关于这个问题的理论，就是公共管理的核心理论。

　　在现代社会，只要有两个人以上的地方，就有公共性的问题。两个不同个体有自己各自的私人领域，也有需要协同管理、营造、共享的公共空间和公共资源，共同生产和共享的公共物品，共同使用和被同样制约的公共权力，需要参与的公共组织。现代化的水平越高，使用的技术越多，行为能力越强，需要面对的公共问题就越多。传统国家，是帝王和君主的国家，统治者私天下之公，进行私有化管理。而现代国家，是人民的国家，公民有平等的权利，要求尊严、自由、尊重和公平正义，管理起来方法不同，难度更大。如何构建、管理现代政府，行使公共权力，用人民的政治利益驾驭行政权力，也就是我们今天讨论的如何设计和运行现代国家治理体系、打造治理能力、高效正确地使用公权、造福公众的问题，是现代公共管理面临的最重要的挑战。著名的公共管理专家华尔多说过，公共管理创造人类文明，是人类文明的基石，给人类文明以舞台。另一位著名的公共管理教授波茨曼认为，在现代社会，“所有的组织都是公共的，只是公共的程度不同而已”。这些组织存在于公共的社会，受现代国家公共政策的制约，需要缴纳税金，为现代社会服务，享受现代社会的平安和保护，也受到社会公众的监督和关注。

　　在应用方面，国家的制度设计和运行、经济发展、组织机构、公共财政、公共人力资源、电子政务和技术使用、基层治理，卫生健康政策、社会保障和安全、教育、住房和社会服务、农业和土地资源管理、科学技术的投资和管理、能源和环境保护、国防和外交、社会价值的维护和弘扬，等等，都是当代公共管理理论关注的重要领域。治理体系的全面化和现代化、组织结构的网络化、公共财政的社会化、公共人力资源的高端化、科技参与政府管理和政府管理科技使用常态化、基层治理的多元化，等等，都是公共管理理论需要突破的方向。这些问题，都是现代公共管理的具体问题。过去我们学科分类过细、过于传统、形成学科壁垒，有了技术，缺乏灵魂，或者灵魂有偏差。所有的政策和专业领域，必须要有公共行政理论的指导。举例来说，在市场监管方面，历史上的理论基础来自经济学家设立在道德情操论基础上的市场失灵理论。亚当·斯密在讨论市场分工、价格协调、看不见的手的魅力之前，详细讨论了道德情操的伦理标准、讨论了契约精神、政府、警察、法律在维护市场环境方面的重要性。他给出的市场失灵理论是，如果市场在垄断、信息不对称、交易成本不足、公共产品生产不足、负外部效应几个方面不失灵，政府就可以不干预。这一理论，在现代社会，受到了极大的挑战。首先，市场失灵论的假设就是不对的，有人的地方必有江湖，必有政治，必有控制与反控制。任何企业，一旦做大和有了竞争优势，就会追求控制环境，推行垄断。信息不对称、公共物品供给不足、交易成本的存在是常量，就是说，政府干预是天然的必须，不是“如果”才有的行动。在现代社会，技术和管理能力的提高使得这些传统上的“小”问题变得越来越大，规模型大企业操纵市场的能力也越来越大，政府要干预的需求也越来越大，是公共管理的新挑战。更重要的是，在市场不失灵但公共价值失灵的情况下，政府还要干预吗？烟草工业、吸毒、贩卖人口、奴役他人都有市场，只要社会贫富悬殊大、有钱人愿意，就会有市场，政府还可以收高税提高财政能力。但这些交易能允许存在吗？这就是公共价值失灵理论的关键所在。市场不失灵，但违反现代社会道德准则、侵犯人权、造成不公，用金钱买不应该买的东西，就是公共价值失灵，就是政府干预市场的依据。这就是新的，出自公共管理学者的理论。

　　同样，公共财富的管理、分配和再分配，也有公共价值优先的导向。这一条，经济学家在早期的福利经济学，后来的就业经济学、发展经济学的讨论中都有涉猎。比如说，凯恩斯的经济学是就业经济学，亚玛缇雅森的经济学是人的能力开发的经济学。他们用社会学或者哲学价值的视角来研究经济学，提出了符合他们时代的理念，但并无法或没有深入研究如何实施和推行这些理念。匹克迪经过数据分析指出，现代社会，贫富悬殊越来越大，只有在几段战争的时期，贫富差别的增速稍有减缓。这就是一个重大的公共政策理论问题。政策如何制定，再分配的方法如何既有效又不打击生产和创新积极性？如何甄别界定公共利益以指导实践？传统经济学的导向是效率优先，而公共管理理论的前提是公共社会的终极目标和获取的过程，是公共性和公共利益的捍卫、弘扬和发展。基因不一样，发展和成长的社会形态自然也不一样。

　　再例如，公共部门的人力资源和人才培养，也需要有深厚的理论底蕴。西塞罗指出，想要进入公共管理领域从事公共管理的人，需要有安详宁静的心态，不要老想着迫使人们像他们自己一样。然后他们才可以全力去参加竞选和担任公职，他们的勇气、力量是选民所钦佩的。他们自己也要想清楚，他们是否有能力来从事公职，能否谦卑，会有尊严和荣耀感，但又不会强悍到贪婪地追逐个人的辉煌。一个好的公众领袖是一个坚定又有同理心的领袖，全身心做对大众最有利的事情，即便意味着自己必须认错或接受失败。好的公共管理官员应该听从柏拉图的劝导，关注对社会大众有益的事情，而不是只关注其中的某一部分人。要做公共管理官员，就是人民大众的守护神。对不当行为的惩戒不应该是羞辱，而是要为大众谋福利；金钱收益应该从正道获取，也能让大家受益，不是巧取豪夺的结果。这就是对公共人才的要求，与处于私利才从事公职的要求，是两种不同的逻辑理念和教育目标。

　　其他许多具体领域，都有这样的公共价值理念的思考与具体执行和操作方式的设计和运行，这就是公共管理。我们过去把这些功能碎片化地分散在不同的学科领域，以为那就是最好最正确的方法。殊不知，那是柏拉图所说的“洞穴里的经验”。如果我们转头看，或者走出洞穴，会发现还有一片更广阔的天地。

　　事实上，党的十八大以来，中央一直在强调以民为本的包容式发展、强调按照中国特色的社会主义核心价值观、四个全面、五位一体、五大发展理念，来构建新型的国家治理体系，打造治理能力，这本身就是一种崭新的公共管理理论。转换成学术语言，就是在新的发展时代，注重以核心价值观为指导的全景式公共政策理论来推动全景式公共治理，突破苏俄时代留下的官僚体系中分工过细过窄过于僵化的行政理论，克服传统立法路径依赖的局限和部门立法导致的部门利益优先的公共决策，以全景目标管理的方式，推动政策的配套出笼和协同推进。width=15，height=15，dpi=110width=15，height=15，dpi=110这方面，成功的例子不胜枚举。比如说，美国当年在推动农业振兴的过程中，先后出台了一系列立法和规则，形成一套综合的法律体系。再比如，19世纪中叶，先制定了土地政策鼓励人们种地，同时制定了移民政策鼓励外来人口加入种地的农业大军，通过赠地学院法案成立农业科技站帮助农民培育种植肥料等进行科学种植，有农业补贴和农产品销售协助，在大萧条出现后，有农业借贷、银行改革、社会保障法的出现。提高农业振兴，靠得不仅仅是农业的技术政策，而是一系列为达到农业振兴的政策目标的相关政策，这就是全景式公共政策制定与实施的新理论。width=15，height=15，dpi=110要问什么是公共管理的理论，全景式公共政策的制定与实施方法，也可以算一个。

　　结论

　　在我国，公共管理是一门相对新的学科，学科基础并不像传统学科一样扎实和深广。在人治传统依然有重要影响力的制度环境中，“新”本身就可能会因为缺乏人脉而受到限制，更不用说学科共识和学科力量的不足。但这是一个崭新的成长中的学科，肩负着与中国现代治理体系的构建和发展共同进步、相辅相成的历史重任和使命。如果能够聚天下英才，顺应时代的潮流，按照新时代的新要求打造与时俱进的现代学科，建立学术认同和新的范式，为共同的理念和终极目标而努力，必然会有巨大的发展和无量的前途。公共管理是平台学科，不求在历史的舞台上展现自己的风采，但求打造恢宏、安全和可意的舞台，让现代社会人尽其才，明星辈出，演出威武雄壮的历史话剧。公共管理的理论，应该是既科学又规范，既理想又结合实际，能集人类之大智慧，行天下之公义之事的理论。这一理念，既与当年马克思恩格斯倡导的科学社会主义一脉相承，又与中国传统文化中天下为公、天下大同的愿景息息相通。也有前赴后继的公共事业的领导人，超越了“人人为我，我为人人”传统古训，进入更高层次的“我将无我”的境界。公共管理关注社会的公益，培养有公益精神、有工作能力、能用知识和理性驾驭激情和欲望的优秀社会工作者，成为人类文明的维护和发展的中坚力量，是这一现代学科天生的使命。公共管理的理论，只有与这样的人文精神相结合，才能充满活力，万年长青。

　　作者简介：蓝志勇，清华大学公共管理学院教授，北京市组织学习与城市治理创新研究中心主任。北京，100084

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