公共管理新模式――协作性公共管理

　　[摘要]通过对《协作新公共管理：评估我们所知以及如何知晓》的分析研究，该文对协作性公共管理的起源、发展轨迹、结构、管理技巧以及该理论的利弊进行了全面的综述。通过对该文章的背景及内容的回顾，对其理论及实践的贡献和局限性有更为深刻的认识，并从中选取适合我国国情的内容进行借鉴，以促使我国的公共管理能尽快实现公民参与治理的新局面。

　　[关键词]公共管理，协作性，公共管理

　　中图分类号：K59文献标识码：A文章编号：1009-914X（2015）19-0357-01

　　在20世纪70年代，由于政府膨胀，财政压力增加，社会问题的不可治理并受保守主义政治意识形态的影响，协作性公共管理可谓盛行一时。但协作管理的组织是新是旧？什么结构，如何运作？这正是迈克尔.麦圭尔教授在《协作性公共管理》中所体现的内容，他通过对大量文献的搜集、整理。成功的展示了协作性公共管理的形成、运作以及它的收益和缺陷。这是一篇关于协作性公共管理综述性的文章，整体结构严谨，逻辑连贯，为学者们研究协作性公共管理提供了依据和重要的参考文献。

　　一、《协作性公共管理》的背景及框架

　　该文章发表于《协作性公共管理杂志》，文章遵循协作性管理理论的发展轨迹，对其现有的协作类型和方式进行总结，对其发挥的作用究竟是积极的还是有缺陷的进行研究和分析，为研究协作式公共管理提供了研究资料同时也提出了亟待解决的问题。

　　1.协作性公共管理理论的背景

　　对于其产生的背景主要有两种观点：其一，在社会变革下，政府与其他机构实现了跨区域及部门的合作，有效的调动私人部门以及非营利组织和公众的协同配合，实现从权利集中到分散的转变。其二，协作性管理可解决官僚体制的效率问题。这种协作性管理虽然理论较新，但却有丰富的历史。美国联邦制的存在便是最好的证明。

　　2.协作性公共管理的框架

　　文章从协作性公共管理盛行着手。首先作者提出协作性公共管理是政府治理的新方式、具有独特的管理技巧。其次对现有文献进行整理。协作性公共管理类型主要有五种：①间歇性组织②临时性组织③永久性组织④联盟⑤网络性组织；协作性管理的技巧分为四种，即激活、定位、动员、综合；Kickert和Koppenjan将关系分为，干预现有的关系、重构关系以及建立共识深化合作等……最后，作者指出协作性公共管理的利弊。积极影响：①协作性网络结构越稳定，公众满意度越高。②协作性网络互动频率越高，绩效越高。③政府与非政府间协作程度越高，地域经济发展越快。消极影响：①协作性管理信任难于建立，权利分配不平等。②政府没有对协作性网络管理做好准备。③协作管理中合作各方可能会出现部分认为绩效比关系更重要而因此产生负相关关系。④由于利益分配不均衡而导致的“黑暗面”。总之，作者认为，协作性管理的出现并不是取代官僚制而是对其进行补充；应引入新技巧将协作性公共管理灵活运用；构建对协作性管理中的关系及最终效果的评估标准。[1]

　　二、贡献与局限

　　作为协作性公共管理的奠基性文章，其贡献表现在：第一，区分传统公共管理理论和协作性公共理论。在传统公共管理中，协作关系存在于上下级或同级政府间。而协作性公共管理则将参与者从竞争关系转向协作关系，使政府治理模式从分散化迈向整体治理。并通过协作的方法、技术、手段来提供整合性公共产品和公共服务。以有效地解决传统公共管理任务型组织所不能解决的问题。第二，提升公民的参与度。。协作性公共管理虽强调政府职能的重要性，但其组织结构已变为网络化结构。公民不再是顾客，而是共同协作方；政府不再是施命者，而是维持网络运行人，与其他参与者趋于相似。公民成为政策制定的“掌舵人”。

　　协作性公共管理为公共管理理论和实践带来创新的同时也不可避免的存在一定的缺陷与困境。第一，协作性公共管理中各利益方很难达成共识。对于协作性公共管理而言，最终达成的目的并不是政治治理目标，而是达成共识。而共识达成的艰难性是可以预料的，不仅将遇到矛盾冲突的多元性困境，还会遇到例如文化冲突、资源配置冲突、时间冲突等。第二，协作性管理弱化政府权利，致使责任限定进入困境。问责制度需要明确责任的承担主体，但协作性公共管理理论中没有明显的委托人或者代理人，也没有对组织权力进行分配。因此容易造成责任的不当分配。[2]为能够保障其发展，协作性公共管理必须加强行政伦理建设，完善公共责任制度，确保公民权力的实现。[3]

　　三、启示与借鉴

　　协作性公共管理无疑对我国政府有极大的启示作用，但中西政治、、经济、社会文化存在差异性，故应选取适合我国国情的部分加以借鉴。

　　首先，跨区域协同管理，提升我国危机管理能力。近年诸如“非典”、雪灾、雾霾等问题挑战了划地为界的单边管理模式，凸显了发展跨地区、跨部门协作性公共管理的紧迫性与重要性。建构部门间协调配合机制是实现部门间协调运转，提高政府行政效能的重要手段。

　　其次，构建地方政府间的协调机制。可以在地方建立如下机制：①建立结构化的部门协同机制。即将协作性公共管理融入到部门的内部与外部，实现部门内与部门间的协同联动运作。②建立对协作性公共管理进行约束机制。通过建立行政权、执行权和监督权等机制，保障协作性公共管理既相互协调又相互制约的权力运行机制。

　　最后，加快建立评估机制。通过建立量化的指标体系和公正程序，使协作性管理的各方能各司其职。在衡量社会组织参与公民治理的效果的同时提升我国公共管理的整体效果。本文来自《公共管理学报》杂志

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