奥运公共管理的发展趋势

　　北京奥运会不只是一场规模宏大的体育盛会，更是一次精神的洗礼和思想的升华。奥运会对中国的影响将是深刻而长远的，公共管理领域也不例外。本文所讲的三大趋势，既有展望和预测未来客观走势的成分，但更多属于个人的主观愿望或希冀。

　　

　　从单一效益观向成本效益均衡观的转变

　　

　　管理的实质是合理配置有限资源以取得所期望的效果，对管理水平的评价既要看是否达到所期望的效果，同时要看取得这些效果付出的成本和代价。“效果最好、成本最小”是管理的至高境界。从许多方面看，北京奥运会确实无与伦比，圆了中华民族的百年梦想。但在尽情享受成功喜悦?的同时，善于学习的民族应该反思和追问：我们是否可以做得更好？说北京奥运成功，主要指它达到了期望的效果，属于管理至髙境界的一个侧虬既然成功已获公认并载人史册,对**是否可以做得更好”的反思，就应该集中于成本和代价层面。其核心问题是：我们是否能以更小的成本取得同样的效果？

　　

　　为奥运算经济账是一项极为复杂的事情：一方面，北京奥运的总投入是雅典奥运的3倍多，以致许多国际奥委会委员枏心，中国庞大的奥运预算抬高了未来奥运的门坎，使得发展中国家难以企及，另一方面，奥运会的运转预算不能与用于未来的投资混为一谈，举办城市之间的简单比较没有意义，支出合理性的科学核算难乎其难。但是有几点还是比较明确的o首先，北京奥运会的相关设施几乎都比往届要大：国家游泳中心面积是悉尼奥运会游泳馆的两倍，比奥运会组织者要求的还大；北京奥林匹克公园面积比雅典奥林匹克中心大5倍。对于50年内可能不会再次遇到的活动而言，相关设施规模超过’组织者的要求难以证明其合理性。其次，一些奥运工程的长期价值存在疑问：“鸟巢”没有顶棚，在北京寒冷的冬季与炎热多雨的夏季无法保证正常使用*奥运会场馆周围留出可供40多万人游走的面积，奥运会结束后这些场地上再也不会同时汇聚这么多人，留F的巨大空间派什么用场还尚不明确。这意味着，长远看一些设施有可能成为持续耗费公共资源的黑洞。第三，奥运会涉及巨额的隐性成本：除相关财政拨款外，政府或命令大型M企投人资金，或者名义上企业投入，实际上政府在土地转让等方面给予企业优惠》为了给奥运创造“祥和安定”的气象，动员几乎所有的党政部门尤其是基层力量，大规模进行社会矛盾纠纷排査调处，尽全力让当事人“息讼罢访”，且“具体到部门”、“具体到人”的责任机制带来了超常压力，各地为此付出的经济代价难以估量，而且许多政策不可持续。有国外评论家指出：中国人民以最大的热情，鼎力托举起当今世界规模最大的体育盛会。换句话说，举全国之力是北京奥运成功的关键要素。

　　

　　长期以来，我国政府管理中存在单一效益现的倾向，为取得期望的效果不计成本和代价，而效果的设定又具有随意性p近年来随着财政收人的大幅增长，这种倾向似乎愈演愈烈。北京奥运会的成功凸现了44体制优势”，人们在为举国体制欢呼的时候忘记了必要的反思和省察。对政府管理而言，最大的危险在于“特殊事件常态化”：片面诠释和简单复制奥运经验，把为求效果不计成本和代价的管理方式，视为政府管理的未来“愿景”或理想模式。因此，后奥运时代面临的一个严峻挑战是：摈弃为求效果而不计成本和代价的管理方式，实现从单一效益观向成本效益均衡观的转变。均衡效益观的要义就是精于成本核算，实现成本效益的合理均衡。

　　

　　着名经济学家布坎南曾这样形容理性经济人的行为选择花自己的钱给自己办事，既讲节约又讲效果；花自己的钱给别人办事，只讲节约不讲效果》花别人的钱给自己办事，不讲节约只讲效果I花别人的钱给别人办事，既不讲节约也不讲效果。政府的所作所为就是“花别人的钱给别人办事”，这构成了节约型政府的内在困境。国外的研究表明：政府的效率得分随税收的增加而减少；税收来源稳定而富足时，政府将缺少有效管理的动机。由此看来，实现单一效益观向成本效益均衡观的转变并构建一个节约型政府，不能仅靠号召和呼吁，不能完全依赖权力拥有者的良心和道德自觉，而要构建相应的制度规则，完善公众压力传导机制和改革的动力机制。目前最迫切的，是建立政府财务支出的信息公幵制度，使参与决策和公众监督成为构建节约型政府的主要推动力。

　　

　　从粗放式管理向精致化管理的转变

　　

　　实现成本效益的合理均衡，管理水平的提升和改进是主要途径6就政府内部改革时言，发达闰家当代改革的侧重点是管理运作层面，目的是实现管理的精致化。哈佛大学芳汀教授等人曾对改革模式作了概括：最低限度的结构调整，最广泛的管理改革，强调优化T作程序、强化对市民的服务，以及利用新技术增强政府能力。管珲精致化，体现在管理过程的每个环节，优先项选择，目标确立，方案设计，实施与评价等v这里以美国1996年颁布的《公文减负法》为例，就实施机制的操作化予以说明。当时面临的问题是，政府部门下达的填表要求给小企业造成很大的负担，立法旨在减轻这一负担。《公文减负法》提出了几条明确要求；（1）所有政府部门给小企业发的报表，必须汇集到管埋和预算办公室，形成“联邦表格库”;(2)管理和预算办公室测试并计算填表时间总量，（3）—年内填表时间总量要减少50%;(4)管珲和预算办公宰提交执行情况报告。按照国人的标准，小企业公文减负大致属于鸡毛蒜皮的小事，政府专门立法在国人看来有点小题大做，而法律的目标以及配套措施如此细致，无疑给我们以很大的启迪.

　　

　　我国行政管珲体制改革长期侧重于机构改革，对管理的操作和技术层面重视不足，虽然近年来取得瞩目的迸步，但与发达国家的管理水平和管理复杂社会的客观需求相比，依然存在相当大的差距，基本上处于粗放式管理的层次。从规划.决策、监督到问责，粗放式管理表现在诸多方面，但基本上可以用“人治”一词来概括^撇开人治的政治内涵不谈，行政管理中的人治意味着对个人觉悟和能力的过度依赖，另一面肴那就是对制度规则和管瑰细节的忽视我们的管诨于是流于所谓“压力型体制w和“表现型政治”：一方面是自上而下层层设定目标、层层施压、层层监控，另一方面是自下而上响应上级指令，层层加码i层展拔高，表现出大轰大嗡的运动式特征。结果是，在一片抓落实的喊声中，方针政策落空了。国人对操作细节之类的东西似乎不屑一顾，但许多问题恰恰败在细节上。借用一个西方格言，“魔鬼存在于细节之中”!

　　

　　实现从粗放式管理向精致化管理的转变，首先需要牢固树立一个观念：理念需要技术支撑；忽视制度、技术和机制的构建，再先进的理念也只能是空屮楼阁。我们的教训在于，过分热衷于新理念的阐释、传播和中继站式的层层传达，在因地制宜构建有效制度和机制方面肴力不足。其次，实现从粗放式管理句精致化管理的转变，行政管理改革应该从关注机构改革转向机构与运作管理改革并重。最后，管理精致化侧重十技术层面和细节，目的是实现细致化和科学化，这应该体现在政府管理的每个环节，需要采纳先进的管理机制、方法和技术。

　　

　　在管理精致化方面，北京奥运会虽然存在这样那样的不足，但毕竟任务特殊而叉规模空前，管理中应用了一些不同于传统做法的方式、机制和技术。因此，认真总结奥运会组织管理方面的经验教训，会为后奥运时代的公共管理的精致化提供启示和借鉴。

　　

　　从政府唱独角戏到多元主体协同治理的转变

　　

　　目前我国公共管理屮的一个时髦词汇是“政府主导”，频频出现在各主管部门的政策方略中a本人对这一提法一直持怀疑态度，政府主导可以有多种表现方式f但“安排者”和#生产者”的角色K分，无疑是当代政府管理的一个重大理论创新。对义务教育、公共卫生、基础医疗等基础公共服务而肓，政府应该是一个“安排者”的角色，决定什么应该通过集体去做，为谁而做，做到什么程度或者水平，怎样用公共财政保证服务的资源需求。至于服务的生产和提供，完全可以通过合同承包、补助、特许经营等形式由私营部门或社会机构来完成。传统政府治理中的一个误K是忽视两种角色之间的区别，错误地认为如果政府放弃了公共服务生产者的功能，它自然就放弃f安排者的角色。丁是，垄断性的直接生产成为政府提供公共物品和服务的卞导模式。垄断性直接生产所伴随的卨成本、低效率、质最不尽人意和因砬性的缺乏，我们大家都领教过。混淆两种角色分野而笼统强调政府主导，有退冋到计划时代之嫌。在模糊政府主导方式的同时，政府主导的提倡者并没有给出政府主导的合适的度，弄不好政府主导会成为政府唱独角戏。

　　

　　亚当_斯密曾这样论述政府在经济活动中的角色定位：政府扦不是直接为人民提供财富，而是创造环境和条件，让人民能够自我创造充足的财富对政府承担的社会和公共服务职能来说，这一观点同样适用。政府是为解决社会问题而存在的，社会问题源干社会成员的行为，其解决当然需要社会的共同努力。当代国际公共管理的一个新趋势是，广泛建立合作伙伴关系，充分调动民众的积极性，实现多兀主体的协hi治理。比较起来，我国的治理具有更多的政府唱独角戏的成分。这既源于政府的过度自信，也源于官员对公民意识和公民素质不放心。

　　

　　北京奥运提供了同民展示其精神风貌的机会，“迎奥运,讲文明,树新风，我参与，我奉献，我快乐”，13亿中国人在自己的家园，唱响团结、友谊、和平的奥运之歌。美闰广播公司曾经评论道：从这次盛会中感受到中同人民发自内心的热诚，他们对祖国的最诚挚的骄傲。每一个中国人，从着名的奥林匹克运动员到每一位公民，都在认认真真地向全佾界展现他们自己。国民在展示精神风貌的同时，也展示了民间蕴藏的公共事务治理的巨大潜能，迸而展水f后奥运时代公共管理的一个新前景：从政府唱独角戏到协同治理的转变。

　　

　　实现多元主体对公共事务的协同治理，关键是确立公民的主体地位。首先是保障公民的知情权d在一个不知情的社会早.，老百姓要么是懵懂而死，要么足懵慊而活》难以具有治理公共事务的素质和能力，而不明真相时的参与必然是无序的甚至是破坏性的4其次是强化公民的政治参与。砹该特别珍惜国民在奥运期间表现出来的热情、意愿和能力，构建全方位的公众参与渠道。恩赐式参与、选择性参与、有名无实的形式主义参与，把公民视为可以招来挥忐、拾遗补阙的资源，其参与热情和枳极性必然衰退。

     作者简介：周志忍，北京大学政府管理学院

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