从西方新公共管理 运动看第三部门的发展

　　—、研究的背景及意义

　　

　　随着国际竞争的日益加剧，各国政府相继掀起了政府改革的浪潮。新公共管理运动席卷了西方乃至整个世界，对各国的政府改革造成了不同程度的影响，其中我国也包括在内。社会三大部门，即政府组织、市场组织和第三部门，它们的构成状况及其相互关系对社会建设和社会管理具有结构性前提的意义，同时他们又是和谐社会建设的重要内容.我们之所以说它们具有结构性前提的意义，是因为上述三个部门的构成状况及其相互关系，为和谐社会的建设提供了一个结构性的总体框架，只有在这个框架下，社会三大部门才能各自有序地加以建设和管理，它们之间的相互关系才能有序地加以规范和理顺。一般来说，第一部门、第二部门不容易受到忽视，最容易受到忽视的是第三部门。因为，在当代中国，三部门联动的社会结构和整合机制还没有完全形成。主要表现在：三个部门的比例、力量大小严重失衡；计划经济体制留给我们的全能型、无限型政府的遗迹还时有表现；“小政府、大社会”的格局还没有形成。中国的第三部门刚刚开始发育，无论是数量，还是质量，与前两个部门相比，还不成比例。也就是说，三大部门的关系，现在还存在着结构性的不协调，这种不协调是构成和谐社会的结构性障碍。所以，研究并促进第三部门的发展，培育社会治理主体，对于构建社会主义和谐社会，深化政府机构改革，具有十分重要的意义。

　　

　　第三部门作为当代人类社会的一次重要组织创新，在促进社会经济发展方面具有不可低估的潜力和作用。首先，第三部门比起政府组织具有更贴近基层的优势，它有明确的服务对象，在解决社会问题上的互助原则和自主创新精神更是超出了政府体制内经常存在的官僚作风，提高了解决问题的效率。其次，第三部门比起市场机制具有首先维护社会公平的优势，它有鲜明的非营利服务特征，在提供社会服务和管理社会事务的过程中减少了市场机制下利润最大化带来的负面效应，有效维护社会公平。第三，第三部门在间接的宏观调控者即政府与市场中的自由竞争者即企业之间，进行沟通、承上启下，起到了政府功能的放大作用，使政府宏观管理措施在微观管理的企业层面得到了贯彻。显然，第三部门发挥着政府和市场不可替代的作用。

　　

　　二、新公共管理运动与第三部门

　　

　　新公共管理是一个非常松散的概念，又被称为政府再造或政府改革，它不仅是指一种试图取代传统公共行政学的管理理论，而且又是指一种新的公共行政模式i2丨.与传统的以威尔逊、古德诺的政治一行政二分法和韦伯的科层制理论为基础的官僚制的行政管理理论不同，新公共管理思想不强调利用集权、加强责任制的方法来改善行政绩效，而是主张在政府管理中采纳企业化的管理方法来提高管理效率，在公共管理中引入竞争机制来提高公共服务的质量和水平，强调公共管理以市场或顾客为导向，重新调整国家、社会、市场三者的关系。西方各国的“新公共管理”改革或“政府再造”采用了各种各样的战略与战术。学者们对这些战略、战术做了不同的概括。戴维•奥斯本等人在〈摒弃官僚制：政府再造的五项战略》中提出了“政府再造”的战略，即核心战略（coestaegy)、结果战略(ccnsequencestatey)、顾客战略(custonerstrategy)、控制战略（controlstrategy)和文化战略（cutrestrae-gy)他称之为改变政府DNA的“五其中对促进第三部门发展影响较大的有核心战略、顾客战略、控制战略。

　　

　　西方各国在政府再造过程中，根据本国的实际情况，采取了不同的改革途径、步骤和措施，即政府再造的战术。根据奥斯本等的论述，政府再造的战术主要有：1、内部企业化管理：即政府应广泛采用私营部门成功的管理手段和经验。2、社区治理机构：是指由社区来控制的掌舵组织。这是指政府通过授权把权力下放到社区，由社区居民、社区职员组织等来依法管理社区事务，而政府组织只起监督检查的作用。3、公共管理中引进竞争机制，强调政府应广泛引进竞争机制，取消公共服务供给的垄断性，让更多的私营部门和社会团体参与公共服务的提供，通过这种方式将竞争机制引入到政府公共管理中来，从而提高服务供给的质量和效率。4、政府应放松严格的行政规制，新公共管理反对传统公共行政重遵守既定法律法规，轻绩效测定和评估的做法，主张放松严格的行政规制。

　　

　　第三部门是市场经济发展背景下的一种产物，是指独立于第一部门败府组织）和第二部门（市场组织）之外的、不以营利为目的的向社会提供服务的志愿性很强的组织，这种组织既不是政府也不是企业的代言人，但他又不能脱离开政府的方针政策而独立行为，也不能同企业一样以营利为目的而行为。第三部门在西方的兴起有着很深的背景，它的兴起就是为克服现代社会中的政府失灵与市场失灵。具体地讲，就是在第一部门与第二部门高度发展成熟后即“第二种失灵”充分表现出来以后才应势而生.

　　

　　政府失灵通常是指政府在提供私人物品上的职能失灵，比如政府办企业不仅没有效率，还往往导致权力“寻租”，形成腐败。而市场失灵则通常指市场机制在提供公共物品上的失灵。这是由于公共物品回报与付出无法对应。于是，公益靠政府，私益靠市场便成了一般共识。这种意义上的政府与市场能互相解决彼此的失灵，这样也就不需要第三部门了。

　　

　　可是，在当代民主福利国家与自由市场体制中以上两种选择（公益靠政府，私益靠市场）都出现问题，人们又提出了“第二种市场失灵”和“第二种政府失灵”。所谓第二种市场失灵指的是：市场不仅在提供公共物品上存在着失灵，在提供私人物品时，市场也有一些功能缺陷。例如，由于市场经济条件下的信息不对称，消费者无法有效地识别商品品质，于是，消费者权益保护就成了仅靠市场交换不能解决的一个问题，需要有“消协”这类组织存在。另一方面，政府不仅在从事竞争性私人物品的生产中存在着失灵，在公共事务方面，政府也有失灵之处。例如，民主政府的社会政策往往有一种“多数取向”，作为受选民委托者，他往往体现大多数选民的利益，而不能很好地满足社会中那些弱势群体以及其他特殊群体的需要。例如，对妇女、儿童、残疾人、赤贫者的保护等等。同时，即使政府能够提供服务也存在效率与成本问题。政府作为雇员机构都具有官僚制组织的弱点，运作成本高，容易导致浪费与文牍主义。因此需要第三部门的介入，与政府相比，它们有特殊的热情，成本较低。这样，第三部门有了生存与发展的体制空间。

　　

　　三、西方国家第三部门在新公共管理运动中的发展

　　

　　西方国家第三部门在20世纪70、80年代的新公共管理运动中获得长足的发展。新公共管理思想是西方社会特定的政治、经济、科学技术发展条件下的产物，体现了西方公共行政发展的趋势和方向。政府改革浪潮在西方国家的普遍展开，已在相当程度上改善了西方国家的公共管理水平，促进了西方国家经济与社会的发展，满足了更多的公共服务需求，同时也增强了西方国家在国际社会中的竞争力。在这场持续的政府改革浪潮中，西方国家的第三部门得到了快速发展，因为它在这场政府改革运动中获得了发展的政治支持、发展契机和良好的社会基础等外部条件。这些条件在某种程度上说，是促进西方国家第三部门在20世纪80年代末90年代初获得发展的根本原因。

　　

　　首先，西方的政府改革主张将“掌舵”职能与“划桨”职能分开。政府为了从根本上解决机构臃肿、预算超支、效率低下、官僚主义与腐败盛行的顽症，就应该严守公共政策的制定职能，运用公共政策来引导政府外的组织有效承担提供部分公共物品与服务，即执行性的职能。能够有效承担提供部分公共物品与服务的政府外的组织，只能是第三部门，而不是作为第二部门的市场组织。因为市场组织在提供公共物品与服务时存在失灵问题，所以，不能保证提供公共物品与服务的公平性。这样，第三部门的发展获得了政府支持，具备了进一步发展的政策法律环境。

　　

　　其次，如前所述，奥斯本等人关于政府再造五项战略中的控制战略要求将重大的决策权下放，有时甚至将权力外放至社区，使用“第三条途径”，即通过授权社区成员和社区组织等志愿组织（第三部门的一种具体组织形式）解决自身问题，也就是自行对机构进行管理。英国前政府撒切尔内阁就是这样做的，它出售了大量的公有住房，并将学校控制权交给以社区为基础的管制机构，由社区组织来控制掌舵职能，即由社区组织自己来规划组织的发展愿景和蓝图。这就调动起了志愿组织、社区组织等第三部门促进自身发展的主动性和积极性，即获得了进一步发展的政治支持。

　　

　　第三，在西方新公共管理运动中主张政府应在公共管理中引入竞争机制，打破政府提供公共物品的垄断地位，让更多私营企业和第三部门参与到公共物品的生产与提供中来，从而提高公共物品的质量与效率，使得政府组织、私营企业、第三部门在提供公共物品时进行公平竞争，给公众提供“用脚投票”脚自由选择服务机构）的机会。由于第三部门具有非营利性、沟通性、成本低等职能优势，使它们愿意进入营利组织不愿涉足的领域，如无利可图的慈善事业和环保事业等。另一方面非营利性也使人们对这些组织的信任度远远高于对营利性组织的信任度，为它们在某些领域（如医院、托儿所、养老院）与营利性组织的竞争中奠定了优势地位。此外，第三部门的低成本也使得它们在某些领域有比较优势。正是由于它的非营利性、沟通性、低成本，使得第三部门对特殊的社会需求比较敏感，在某些领域有较长的服务历史和较强的服务经验，容易赢得社会支持和信任。因此，第三部门具有进一步发展的职能优势和群众基础。

　　

　　第四，在西方政府改革过程中，其中一项重要内容是精简政府机构，其关键是转移政府职能，尤其是部分社会管理职能的转移。从政府转移出去的职能，社会上必须要有相应的载体来承担，否则就将导致脱节现象和管理真空现象的产生。如果没有第三部门来填补因政府职能转移而造成的管理真空和脱节现象，就会出现混乱。其解决的办法有两种，一是恢复政府机构及其原有职能，另一个是第三部门承担管理责任.第一种办法显然是与新公共管理运动的宗旨背道而驰的，而第二种办法则可以很好的解决脱节现象和管理真空现象的产生。因为，以营利为目的的企业往往无法胜任或不愿承担政府转移出去的职能，而第三部门以其非营利性，服务性，组织性，自愿性等特点，成为政府理想的合作者以及政府分离出去职能的承担者。政府职能转移，为第三部门留出了广阔的体制空间。

　　

　　四、结语

　　

　　西方发达国家在新公共管理运动中所采取了一系列战略和战术，如控制战略、核心战略、顾客战略，并把竞争机制、企业化管理方式等战术引入政府改革中，收到了良好的效果。西方发达国家的第三部门在这场改革运动中得到了进一步完善和长足的发展。中国的第三部门在改革开放20多年来，也得到了很大发展。但是在发展过程中存在着很多问题，需要认真研究、借鉴国外的相关经验，积极促进其发展。

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