在公共行政的演进中看行政伦理研究的实践意义

　　公共行政学是一门实践性很强的学科，行政伦理学是公共行政学的一门分支学科，行政伦理研究是直接指向公共行政实践的。从学科的角度看，行政伦理的研究是出于完善公共行政学的学科体系的需要;而从公共行政的实践来看，行政伦理的研究则是出于健全行政体系和规范行政行为的需要。因而，行政伦理研究的兴起需要在公共行政的实践中来加以理解，也需要在公共行政实践的演进逻辑中来规划行政伦理研究的课题和确立行政伦理学发展的方向。

 

　　在人文社会科学的学科体系中，公共行政学是一门较为年轻的学科，它的历史仅有100多年是以威尔逊的著名论文《行政之研究》为学科产生的标志的。在公共行政学的学科体系中，行政伦理学则是一门更为年轻的分支学科，仅有不到30年的历史。关于行政伦理专门性研究的较早一批文献，可以追溯到“新公共行政运动”发生的时刻。无疑，在“新公共行政运动”的理论倾向中，包含着对行政伦理研究的必然，因为，这一运动所要寻求的就是公共行政的价值支持，希望公共行政的实践能够拥有价值导向。而且，作为这场运动的实践方案之典型体现的“民主行政”设想中所包含着的公共行政政治取向与伦理取向，也是混合在一起的。但是，我们并不能说行政伦理研究是“新公共行政运动”的“专属区”，在“新公共行政运动”发生的前后，行政伦理研究成为一个学术热点是整个行政学界的事情。也就是说，不仅“新公共行政运动”的代表人物们关注行政伦理的研究，而且，那些并不属于这场运动的参与者的学者们，也对这一问题表现出了很高的学术热情。这说明，行政伦理研究以及行政伦理学这门学科的出现，是历史的产物。是因为公共行政实践中新出现的许多问题在原有的理论框架和学术解释体系中己经无法找到令人满意的答案了，才迫使人们不得不开辟行政伦理学这个新的领域。更为根本的是，公共行政实践的发展，需要得到行政伦理研究的支持。比如，像“水门事件”以及迅速暴露出来的与日俱増的行政权力腐败，都把人们引向了对行政伦理研究的关注。

 

　　近些年来，无论是在学术界还是公共行政的实践中，人们对行政伦理研究的兴趣越来越浓厚，而且，可以相信，在未来的一段时间内，行政伦理学将成为推动整个公共行政学科及其理论发展的一个新的“动力源”。如果进行深层追问的话，究竟是什么原因造成了行政伦理学这门新兴学科的繁荣?又是因为什么原因决定了行政伦理学的研究将会推动整个公共行政学的发展呢?其根据就是历史转型的现实，是由于人类历史进入了一个新的转型期，正像从14世纪开始西方社会进入了从农业社会向工业社会的转型一样，当前正在发生的是一场从工业社会向后工业社会的转型;也正像在从农业社会向工业社会的转型的过程中科学技术成了撬动“地球”的杠杆一样，在当前正在发生的这次历史转型中，伦理和价值的因素将会成为规范社会和正确地引导社会前行的基本力量。公共行政作为社会这一大系统的一个构成部分，也同样需要得到伦理和价值因素的洗礼。因此，行政伦理学将会成为公共行政学学科体系中最为重要的分支学科，行政伦理学的研究将会为整个公共行政学科提供全新的理论支柱，并通过公共行政学理论范式的变革去作用于公共行政的实践，重塑公共行政的体系、制度、行为模式，以及为公共行政的实践确立起一个全新的方向。

 

　　事实上，自20世纪后期以来，公共行政实践中的各种各样新的迹象都一再地向我们展示了行政伦理研究的意义，不仅提出了行政伦理研究的迫切性，而且把公共行政学的学科再造和实践走向都交由了行政伦理研究。具体地说，在近些年来的公共行政实践中，我们可以举出这样几个新的迹象：

 

　　第一，从控制导向向服务导向的转化。统治行政为了秩序的目标而实施对整个社会的控制，因而，统治行政是“完全的”控制导向的行政。其实，不仅统治行政是控制导向的，管理行政也是控制导向的，只不过管理行政发展出了一套科学的、严密的控制技巧。特别是管理行政发展到公共行政阶段，有了专门的科学即公共行政学来对其进行设计和规划，使它无论在行政体系内部还是外部，都达到了极高的控制水平。当然，管理行政不像统治行政那样:需要经常性地依赖于权术和权谋，需要在道德的外衣下经营不道德的江山社稷，但是，管理行政所依赖的是科学的规划和技术性的操作，因而，也是与伦理无涉的。当公共行政走出控制导向的时候，即用服务导向取代控制导向的时候，它虽然还需要得到科学和技术的支持，也就是说，从属于公共行政的科学化、技术化所需要的研究虽然还是必要的，伦理化的问题则被提了出来。所以，公共行政从控制导向向服务导向的转化，实际上是在科学化、技术化的基础上转向了伦理化。这样一来，公共行政通过自身的发展而提出了行政伦理研究的要求。在公共行政向服务导向转化的过程中的一切积极建构，都需要通过行政伦理研究来拓展空间。

 

　　第二，从效率导向向公正导向转化。管理行政基本上是一种效率导向的行政。虽然在管理行政生成的早期阶段，由于政治构架上的“三权分立与制衡”包含着要求行使行政权的部门应当兼顾公正与效率两个方面，但是，在管理行政的后期发展中，即从19世纪80年代公共行政开始成为管理行政的主流以来，效率的问题渐渐掩盖了公正的问题。在整个20世纪中，公正与效率并提以及思考公正与效率的矛盾问题，己经完全成了学术界的事情，只有行政学家们才会把它们联系起来考虑，而在实践上，公共行政的运行是从属于效率导向的。在此，我们也发现公正与效率的领域分化的现象，公正往往变成了政治问题，而效率则完全成了公共行政的问题，政治家考虑公正，而政府官员只考虑效率。近一个时期以来，公共行政的公正责任又被人们提了出来，这在一定程度上是对公共行政形式化的矫正，是希望公共行政能够恢复其公共性的本质。但是，对公共行政提出的这一要求并不意味着它会向早期启蒙思想家的方案回归，也就是说，并不是仅仅要求公共行政在政治的意义上担负公正责任，而是要求公共行政同时也要在伦理的意义上担负公正责任。这样一来，行政伦理研究就肩负起了重新解读公共行政的公正责任的使命。

 

　　第三，在工具研究中引入价值的视角。20世纪的公共行政学沿着科学化、技术化的方向发展，突出了工具研究的意义。因为，为了控制的目的，必然会注重控制的技术和技巧。特别是在公共政策的研究方面，我们发现，学者们干预公共行政实践的方式就是不断地提出各种各样的模型，对一切问题的分析都追求定量化，以为只有定量化才是可操作性的，才是科学的。在20世纪后期，这种状况发生了改变，人们越来越注意在研究工作中引入价值的视角。其实，20世纪公共行政的实践也证明了，仅仅提出各种各样的模型和追求定量化，表面看来是科学的，实际上并不科学，因为它往往使公共行政失去方向。社会科学与自然科学的不同之处，就在于它必须考虑人的因素，而公共行政的作用对象是由人构成的社会，公共行政的主体也是行政人员，他们的思想观念、认识能力和道德素质等，都是公共行政实践中的重要影响因素，甚至是决定性的因素，离开了这些因素，一味地追求科学化、定量化，实际上是不能在解决现实问题上发挥切实有效的作用的，而且在本质上是不科学的，只有能够在公共行政的研究中引入价值视角，才是真正的科学化的方向，20世纪后期以来的公共行政研究己经开启了这个进程。正是由于价值视角的引入，突出了行政伦理研究的意义，因为，这种价值视角不仅要由政治学来提供，而且对于公共行政的主体和客体来说，在日常活动中发挥基本的和主导性作用的价值因素是属于道德方面的因素，对这些因素的把握，只有在行政伦理研究中才能做到。所以，由于公共行政价值视角的引入，突出了行政伦理研究的意义。

 

　　第四，确立合作和信任的整合机制。合作和信任这两个概念是近些年来人们使用频率最高的概念，无论是在国际政治上还是在国内的政治事务处理中，人们都试图用合作和信任的理念来解决矛盾和分歧，去自觉营建和谐的社会生活氛围。在这种背景下，公共行政也需要把合作和信任的理念引入到公共行政中来，事实上，公共行政自觉地确立合作和信任的整合机制己经成为它的发展趋势。公共行政的基本功能就在于实现对社会的优化整合，一方面它要实现对自身体系的优化整合，同时，通过自身的优化整合而实现对整个社会的有机整合。但是，如上所说，统治行政和管理行政基本上都是通过控制的方式来整合社会的，这种控制的方式大致又可以分为两种类型：其一，以命令和指挥为手段的整合;其二，以合同契约为手段的整合。在相当长一段时间内，命令和指挥是最基本的整合手段。在近代，合同契约的手段不断地得到加强，特别是到了新公共管理运动这里，合同契约的整合手段被提升到了制度化的高度。但是，公共行政完全可以拥有另一种自身整合以及整合社会的方式，那就是合作和信任的整合方式。近些年来，这种理念己经逐渐确立起来，但是，在实践中如何作出安有^还需要认真地探讨，而行政伦理研究恰恰是要落脚在探讨如何确立起公共行政的合作和信任的整合机制上来。

 

　　第五，在治理方式上谋求德治与法治的结合。在政治生活中倡导法治与德治的统一是中国共产党的贡献，但是，就公共行政的发展来说，甚至在全球范围内，都己经出现了这一前进趋势。阅读登哈特关于“新公共服务”的著作以及弗雷德里克森呼唤“公共行政的精神”的著作，都不难发现，字里行间包含着一种可以被称作为思考公共行政“德治”问题的努力。应当承认，在法治的框架下建立和完善公共行政的体系和行为，是近代工业文明的伟大成就之一，但是，在从工业社会向后工业社会转型的过程中，囿于法治的公共行政越来越暴露出自身的不足，它需要得到德治的补充，甚至可能在不远的将来被德治所替代。这将是公共行政的重大转变，如何保证这一转变顺利地进行，如何把德治的愿望变成公共行政实践的现实，需要行政伦理研究来提供切实可行的方案。

 

　　第六，用行政程序的灵活性取代合理性。在法制的框架下和法治的追求中，行政程序的合理性既是规范行政行为的要求，也是公共行政获得合法性的根据。虽然在公共行政行为的层面上会经常性地出现行政官员把行政程序的合理性看作是一种束缚手脚的设置这样一种现象，但是，从总体上看，对行政程序合理性的追求，不仅在社会要求中能够获得外部动力，而且，在公共行政体系内部，也存在着把行政程序的合理性视作公共行政体系稳定、和谐和正常运行的“生命”这样一种动力机制。可以说，任何一位行政官员都不愿看到由于行政程序合理性的缺失而造成的行政行为的混乱。的确，行政程序的合理性让公共行政的体系能够以一个整体的形式出现，能够拥有较高的行政能力。可是，到了20世纪后期，随着向后工业社会转型的历史进程开始启动，社会的复杂性和不确定性与日俱増，在这种情况下，行政程序的合理性不仅不能提高其行政能力，反而经常性地置其于被动的局面，总是处于一种面对复杂的社会问题而力不从心的境况中，行政官员无论在主观上有着多么良好的愿望，如果恪守行政程序的合理性原则的话，都会事与愿违。因而，行政程序的合理性己经真正成了束缚行政人员手脚的制度设置。在这种情况下，用行政程序的灵活性来取代行政程序的合理性己经势在必然。但是，行政程序的灵活性并不意味着对统治行政那种权力行使任意性的回复，更不意味着倡导权术、权谋的应用，而是应当在道德化的向度上彰显行政程序灵活性的积极功能，抑制其消极影响。做到这一点，同样需要行政伦理研究去开辟方向，特别是对于那些因行政程序的灵活性而带来的行政自由裁量权的加强，更是需要得到道德规范的制约。

 

　　第七，用前瞻性取代回应性。我们发现，迄今为止，一切政府都是回应性的政府，所要解决的都是如何回应社会要求的问题，好的政府无非是能够及时地回应社会要求的政府。但是，政府面对的是一个复杂的社会，社会要求的多样性和复杂性总会把政府置于回应不足的局面，即使政府沿着科学化、技术化的路线不断地对自己加以改造和完善，也总会在回应社会要求方面难以达到让社会满意的地步。事实上，政府在回应社会要求方面往往会在某一方面表现出了较强能力的同时，在其他方面则表现出了极端的“弱能”总会存在着“顾了东就顾不了西”的问题，总会在较好地解决了某一方面的问题的时候也造成了很大的消极效应，引发了一些更大的、更难于解决的问题。比如，政府在推动经济发展方面表现出了较强的能力，却在这同时制造出了社会公平的问题，产生了环境恶化、生态破坏等问题;当它着手于解决社会公平的问题以及进行环境和生态保护时，社会发展却又陷入了停滞状态……在从工业社会向后工业社会转型的时刻，由于社会复杂性和不确定性的増长，使政府的回应性变得更加困难。在某种意义上，当前的“风险社会”特征以及危机事件的频发，都是由于政府囿于回应性思路而造成的，是因为政府处于回应性的地位，不能有效地预测并解决那些有可能导致危机的事件，才造成了危机的爆发。基于这种情况，惟一的出路就是用前瞻性代替回应性。也就是说，己有的科学方法都只有在问题出来之后才能发挥出解决问题的优势，都属于回应性的科学，而政府的前瞻性则需要有新的科学思路，这一思路也应当由行政伦理研究来提供。

 

　　二、公共服务的依据或路径

 

　　关于政府存在的价值，需要在它与社会的关系中来理解特别是对于近代以来的政府来说，更是如此。因为，在农业社会，江山社稷是属于某一家的，统治者只要能够维系其统治，就达到了目标，然而，近代以来，政府朝着其公共性増长的方向运动，政府的存在必须通过自己为社会所提供的公共服务去获得合法性。易言之，政府要在何种程度上拥有公共性，也就需要在同等程度上提高公共服务的水平和改善公共服务的质量。但是，政府提供公共服务的理论依据或路径是怎样的?在近代以来的不同时期，是不同的。大致说来，政府己经尝试过三种提供公共服务的依据或路径，它们分别是“政治的路径”、“科学的路径”和“市场的路径”在今天，由于新的历史转型的需要，政府需要开辟“伦理的路径。

 

　　近代早期，在理论上所要解决的是政府应当“做什么’，以及政府“为什么，要为社会、为公众服务的问题。18世纪的启蒙思想家基本上都把自己的思考重心放在这一问题上了，或者说，他们的思想在逻辑上都是从社会出发来为政府定位的，认为，社会是“本，，政府是寄生在社会之上的“枝”正如树的枝叶要把“光合”之后的养分输送给“本’，一样，政府需要反哺社会，为社会服务。比如，根据“契约论”政府的出现是人们订约的结果，政府被制造出来，显然就是要维护订约者的利益。既使就启蒙思想中的理论原点即“天赋人权，观来看，政府的存在也无非是要为这种人权提供保障。归根结底，启蒙思想家关于政府的理论规定可以归结为“人民主权，原则，政府从属于人民主权，为人民主权服务和提供保障。这种思想在近代300多年中己经深入人心，直到今天，我们常常听到的所谓“政府花纳税人的钱应为纳税人服务’，等等，都依然是对人民主权原则的具体表述。

 

　　人民主权原则为政府作了准确的定位，即规定了政府存在的价值以及政府行为的方向，为了保证政府不背离其存在的价值和行为方向，启蒙思想家作出了进一步的设计，那就是制定了“三权分立，和“相互制衡”的政治权力结构这一方案，即通过权力的“分立’，和“制衡，来保证政府的权力不被滥用，不至于成为侵犯人民主权的因素。也就是说，启蒙思想家所解决的是政府向社会提供公共服务的依据问题，并通过权力结构的确立对此提供保证。我们把这一时期关于政府的理论及行动方案称作为政府提供公共服务的“政治依据”或“政治路径，当然，在自由市场以及政府恪守“守夜人，角色的情况下，启蒙思想家所作出的这些规定己经能够满足要求，但是，到了19世纪后期，随着市场中垄断因素的出现，特别是这种垄断不断地造成经济危机，要求政府干预社会的动力也就变得越来越强。这时，政治路径的模糊性就暴露了出来，不能为政府及其行为提供切实可行的指导。因而，需要通过政府自身的建设来适应政府干预社会的要求，而政府自身建设的最佳方案就是政府在结构上、运行机制上以及行为上都能够满足科学化、技术化的要求。这就是公共服务“科学依据，或“科学路径，的出现。

 

　　19世纪后期，行政学作为一门独立的学科出现了，从而使政府公共服务的科学化、技术化追求有了专门的对应性研究。或者说，行政学这门学科的出现，对政府公共服务的科学化、技术化起到了推动作用。我们知道，1887年威尔逊发表了《行政之研究》的著名论文，提出了把行政学作为一门学科来加以建设的愿望，很快，泰勒的科学管理方法被引入到行政学中来，接着，马克斯■韦伯的官僚制组织理论以及法约尔对一般管理原则所作出的系统规定，都成了行政学成长发育的关键要素。由于这四种思想和理论的结合，使行政学作为一门学科而被确立了起来。从此，公共行政的实践进入了科学化、技术化的历史进程。应当说，在20世纪的大部分岁月中，行政学的研究与政府的科学化、技术化追求相互推动，取得了惊人的成就。

 

　　但是，如上所说，科学路径在理论上实践上都出现了问题。在理论上，它突出了定量化研究，在一定程度上，把定量化与科学性视为一个东西，认为只有那些可以定量化的，才是科学的，才具有可操作性。后来，定量化发展成对各种各样数学模型的热衷，特别是在公共政策的研究中，几乎做到了一事一模型，以至于模型泛滥，失去了对实践的指导意义。而且，这样做的时候，也使科学研究失去了解决问题的方向和基本原则，即造成了价值视角的丧失。在实践上，往往就事论事，政治上、道德上和全局性的考虑都不再存在。最为主要的是，行政官员在办事的过程中，往往单纯依照法律和行政规章去做，公事公办，形成了官僚主义的风气。结果，政府不是在科学化、技术化的追求中提高了办事效率和服务质量，反而导致了办事效率和服务质量的全面下降，同时，还造成了机构臃肿、人浮于事等消极效应。

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