新公共管理运动与官僚制

　　自20世纪70年代末80年代初开始，西方各国相继掀起了一场“新公共管理运动”。这场运动意味着政府对自身管理理论和实践的一种新的探索和转变。对此，欧文。休斯描述道：公共行政的僵死的、等级制的官僚制组织形式曾经支配了整个20世纪漫长的时期，如今正转变为公共管理的弹性的、以市场为基础的形式。传统的公共行政己经从理论和实践上受到了质疑，新公共管理的应用意味着在公共部门中出现了一种全新的典范，。[1](P1)戴维。奥斯本和彼得。普拉斯特里克在《摒弃官僚制:政府再造的五项战略》中也说，官僚制组织及其行政模式成为了政府治道变革的目标。曾经以高效、快速为特征的官僚制组织何以成为被摒弃的对象?官僚制政府所表现出来的诸多弊端是否都应归罪于官僚制组织呢?当今的政府果真能实现新公共管理运动提出的摒弃官僚制的目标吗?本文试图对新公共管理运动中的官僚制批判作出一个考察，并讨论它对我国政府机构改革所具有的启示意义。

 

　　一、新公共管理运动的兴起及其对官僚制行政的批判

 

　　新公共管理运动兴起的原因，是西方各国的经济与社会发展自20世纪70年代起普遍地陷入了困境，主要表现在:政府财政不断攀升，经济停滞増长，通货膨胀不断加剧，社会失业率居高不下，公众对政府的信心不断下降。面对这样的困±竟，传统的基于韦伯一威尔逊范式的官僚制政府束手无策。不但如此此政府运行体制本身还不断暴露出效率低下、机构臃肿、反应迟钝、腐败滋生等弊端。同时，随着经济全球化及信息技术的发展，各国政府又面临着新的挑战，即如何在全球竞争日益加剧的情况下建立符合现代社会要求的行政体制。

 

　　新公共管理运动的提倡者认为，依据韦伯一威尔逊范式构建的官僚制正是当代政府不断产生弊端的根源。对以韦伯一威尔逊范式建构的西方政府的特征，欧文■休斯作了如下四点概括：1.政府本身应该按照等级制、官僚制的原则进行组织。严格遵守这些原则，可以提供使组织正常运作的最佳方法。2.政府一旦介入到某一政策领域内，它就可以通过官僚制组织结构成为商品和服务的直接提供者。3.政治与行政能够相分离。行政应该是执行命令的工具，任何政策或策略都是由政治领袖制定的。4.公共行政是行政管理的一种特殊形式，因此，它需要一种终身的、能够同样为任何政治领导人服务的职业官僚。[1](P2)对具有此特征的西方官僚制政府，新公共管理运动的倡导者从组织行为学和公共选择理论视角进行了批判。从组织结构上来看，官僚制组织由于采用集权的、等级制的结构，导致了其僵化、迟钝，从而难以对日益变化的社会环境做出及时的调整和适应。由于官僚机构严格按照规章制度运作，因而极其容易产生目标置换，即对于组织规章制度的关注超过了组织目标的实现，从而难以满足公众的需求。再者，官僚机构的终身雇佣制导致了激励机制的丧失，使得公务人员缺乏足够的工作热情和动力，从而导致效率低下。从官僚制政府的行政方式来看，由于其在公共服务的提供上处于垄断地位，因而在缺乏竞争的情况下，与处于市场竞争体制下的私营企业相比，公共服务的供给往往是低效率的。对此，V。奥斯特罗姆在《美国公共行政的思想危机》中总结道：非常巨大的官僚制对不同的需求反应会日益变得毫无区别;对预定为受益者的人所引起的成本会越来越高;无法根据需求分配供给;无法采取行动阻止一种用途阻碍其他用途，使公益物品受侵蚀;日益变得易于犯错，不可控制，公共行动剧烈地偏离于有关公共目的和目标的言词;最后导致补救性的行动是恶化而不是缓解问题。

 

　　新公共管理运动在对传统的官僚体制进行批判的基础上，提出了新的政府治理模式。首先，新公共管理运动以新自由主义思想为指导，重新界定了政府职能及其与市场的关系。如果说，自20世纪30年代那场遍及西方的大规模经济危机之后，西方各国政府普遍在凯恩斯主义的指导下对于市场运行进行了广泛的干预，那么经过20世纪70年代的经济滞胀，新公共管理运动的倡导者以新自由主义思想为指导，重新确立了“大市场、小政府”的政府一市场关系。在政策层面，新公共管理运动进行了大规模的经济自由化和国有产业私有化的改革。例如，在英国，撒切尔夫人上台后，将英国政府所有的石油、电信、钢铁、航空等诸多国有企业转买给私人。此外，在政府行政方式上，新公共管理运动强调要引入市场化的运行模式。例如，英国政府将大型的政府机构分解为小型的、职能专一的执行局，希望以此提高行政效率。而在各公共机构之间，通过引入市场机制，即通过彼此之间的竞争和合作，提高公共服务的质量。

 

　　其次，新公共管理运动将私营企业的组织结构和管理方法引入公共部门，从而实现对政府组织体制及其管理模式的再造。新公共管理运动的倡导者奥斯本和盖布勒在其著作《改革政府一企业精神如何改革着公共部门》中，为政府的企业化改革提出了十条原则:大多数企业型政府鼓励提供服务者之间的竞争;它们授权给公民，将控制权从官僚制组织转移到社区;它们在评价其各种机构的绩效时，关注的是结果而不是投入;它们以目标一它们的使命一而不是以规则和规定为导向;它们重新把服务对象界定为顾客并赋予其选择权;它们防止问题发生而不仅仅是事后补救;它们致力于赚钱而不仅仅是花钱;它们实行分析，引入参与管理;它们宁可采用市场机制而不是官僚机制;它们不仅重视提供公共服务，而且激励所有的部门一公共的、私人的、志愿的一为解决其社区问题付诸行动;等等。这十条原则，正如奥斯本和盖布勒所说，它们为企业化政府改革提供了原则性框架。而在将企业化政府原则的实施过程中，各国又采用了一些具体的方法和措施。比如英国在公共机构的人事管理机制中，一改传统官僚体制的终身雇佣制，转而引入私营部门的合同制。各执行局的局长也是从公共部门和私营部门的应聘人员中竞争产生的，并且不是终身制的，每隔三年需重新申请。在公共机构的控制中，不再简单依靠官僚制的行政命令方式，而是将私营部门的项目预算引入其中。在公共机构的激励方式上，力图明确公职人员的个人责任和目标，将奖惩与个人绩效结合起来。

 

　　从上可见，新公共管理运动在政府与市场的关系上，试图纠正政府过度干预的思想，转而确立起市场为主、政府为辅的观念。在公共机构的组织模式和管理方式上，它更多强调商业管理的理论、方法、技术及其模式在公共管理领域中的应用。在它看来，公共部门和私营部门之间的差别不是管理体制和管理方式上的差别，而仅仅是追求公共利益和谋取私人利益之间的区别。因而，私人部门中的管理方式以及市场运行体制同样可以被移植到公共部门中来，以此提高公共部门的绩效。新公共管理运动正是通过在公共部门中引入市场机制和私营企业的组织模式与管理方法，通过在公职人员中引入顾客、质量、服务、授权、灵活性等理念，提高了公共部门的服务质量，从而满足公众多样化、个性化的需求。

 

　　二、新公共管理运动的官僚制批判之再思考

 

　　新公共管理运动以“摒弃官僚制”为口号，对传统的官僚制政府展开了批判，锋芒直指其官僚制组织结构与其所蕴涵的单中心行政模式。新公共管理运动将官僚制政府的失效归结于官僚制组织结构是否具有合理性，官僚制真的如新公共管理运动所言那样己经或是可以被摒弃，官僚制作为一种组织模型在当代还有没有价值。

 

　　如前所述，在全球化时代，传统的与工业社会相匹配的官僚制组织的确显现出了迟缓、僵化、腐败等弊端。从这个意义上说，新公共管理运动将官僚制政府的失效归于官僚制组织是有其合理性的。但是，从另一方面来看，政府机构效率低下、反应迟缓等弊端并不简单由官僚制组织产生的。换句话说，政府机构效率低下等弊端同样也是由于政府和市场关系界定不清造成的。战后西方国家在凯恩斯主义指导下广泛干预市场经济，认为政府干预是矫正市场失灵的惟一方式。而正是由于政府过多干预市场的经济运行，导致了政府官僚机构的不断膨胀、财政预算的不断攀升。同时，由于政府垄断公共服务的供给，因而相比于市场，政府往往显得效率低下。从这个意义上说，将政府绩效低下的原因全部归结为官僚制组织显得缺乏充分理由。简单地摒弃官僚制并不意味着获得了政府的高效能。

 

　　新公共管理运动对于官僚制组织的改造是否意味着找到了一种新的公共机构的组织模型及其运行方式?用欧文休斯的话说就是，“韦伯模式的改变到底是一种革命性的变革还只是一种改进，也就是说这种改变是否己到了不能再将该组织形态称为韦伯模式的程度f[1](P52)首先，新公共管理运动的实质是将私营部门的管理方法、技术、模型引入公共部门，事实上，它并未从根本上改变传统的韦伯官僚制组织模式。我们可以将它与传统的韦伯模式进行对照。韦伯认为，理想的官僚制组织由以下六条原则构成：1.固定和法定的管辖范围原则;2.公职等级制和权力等级化原则;3.官员的活动与私人生活领域相分离原则;4.公职管理以全面而专门的训练为先决条件;5.当公职发展到完善程度时，官方活动要求官员完全发挥工作能力;6.公职管理遵循一般性的规定，它们或多或少是稳定的、全面的，并且是可以学习的。[2(P1%-198)如此而观，尽管新公共管理运动对政府的官僚制组织进行了扁平化、小型化、分散化改造，但从组织结构上来看，政府依旧如传统官僚制组织模型一组织结构仍是金字塔式的层级结构、上级通过行政权威使下级服从指挥、公职人员应具有相当的行政技术等等，所改变的仅仅是命令链的缩短、管理幅度的扩大、组织规模的减小等等。其次，新公共管理提出公职人员要依据“顾客”的要求，提供个性化、多样化的服务。但实际上公职人员仍然按照一定的规章制度来行政，虽然相对于以前，这种规制有所减弱。赵景来指出:“20世纪70年代以来一系列发达国家针对官僚体制进行了接连不断的行政改革，这些改革给不在这些国家生活的人造成了许多误解好像在发达国家里官僚体制行政管理己经、正在或将要被送进历史博物馆。事实上远非如此，官僚制范式在发达国家的现实生活中仍是活生生的现实，而且具有顽强的生命力。”[3可见，新公共管理运动并没有创立一种新的组织机构，它只是以私营企业成功的组织机构为蓝本对官僚制组织进行的一种修正。

 

　　新公共管理运动的兴起是否意味着官僚制组织失去了存在的价值?这场改革的确解决了传统官僚制行政的诸多弊端，但它也带来了新的问题。[4(P5)第一，由于新公共管理在将公共机构小型化、分散化的基础上引入市场竞争机制，因而在私营部门中或在市场中出现的问题同样会在公共部门运行过程中显现。马丁■米诺格等在(〈超越新公共管理》中说，新公共管理者认为，通过公共服务合同外包的方式可以降低原来由公共机构提供服务时的成本但是“事实上这种合同出租的方式取决于经济状况。当经济低迷时，过剩的私营部门的力量会导致残酷的竞争和出价的下降。当经济扩张时，私营部门则为其竞标付出了高昂的费用。事实上，经济低迷时期的节约被经济繁荣时期的额外费用抵消了”。M通过合同出租，由私营部门来提供公共服务的方式虽然表面上降低了公共财政预算，但事实上它降低了全社会的公共福利。第二，由于公共管理机构的小型化、分散化，使得为了协调这些部门的交易费用大为増加。而这部分交易费用是很难衡量的。第三，新公共管理运动在将官僚制组织小型化、分散化的过程中，也意味着传统的官僚制组织所具有的权威命令方式被合约、财务控制等经济性的监督方式取代了。这些经济性的监督方式在私营企业得以成功运用的前提在于它们的产品或服务往往是可以通过货币来计量的，但是对于像警察、消防、环卫等公共服务机构，由于对其服务进行计量相当困难，因而用经济性的控制方式取代传统的官僚制权威控制方式就存在失效的可能。第四，在公共机构之间引入市场机制，意味着彼此合作的达成需要参与方的协商、谈判，这对于国防等以时效为要求的公共机构而言，也未必合适。最后，简单地将私营企业所提倡的顾客、质量、灵活性、回应性服务等理念引入公共部门中，也会损害传统官僚制所具有的公正、平等价值，而‘公平、平等、正义对于现代政府，尤其是民主政府，是极其重要的”。“如果官僚制被商业模式的管理所取代，那么我们将不得不承认其代价将是平等和正义，，。…⑶10®因此，官僚制对于我们这个时代仍具有某种必然性，如布劳所说，“在许多组织中，韦伯的科层模型还会发挥作用，特别是当组织追寻复杂目标并需要行为紧密协调时。

 

　　可见，新公共管理运动提出的“摒弃官僚制”仅仅是一种口号，传统的官僚制在当代暴露出了许多弊端，但无论是理论还是实践都己证明官僚制在当代仍有其存在的价值。同时，简单地摒弃官僚制也会使我们重新陷入己经解决了的困境中。新公共管理运动的实质是以市场化运作模式和私营部门的管理方法对传统的官僚体制进行修正，从而使改造后的“官僚制政府”适应当代经济社会发展的需求。因而，对于新公共管理运动所提出的“摒弃官僚制”的口号，我们可以换一种方式来解读:新公共管理运动对于传统的官僚制采取的与其说是革命的立场，不如说是一种革新的态度。

 

　　三、对中国行政改革的启示

 

　　西方新公共管理运动及其官僚制批判对我国的行政体制改革具有怎样的启示意义呢?对此，我国学者有着不同的看法。魏娜认为由于我国尚处于工业化阶段，尚未建立起完善的官僚制行政模式，因而新公共管理运动对于我们仅仅是一种理论上的启示。就我国当前行政体制改革的实践而言，首先应当依据韦伯一威尔逊范式“建立与社会化发展相适应的官僚制”。[8]陈振明则认为我们应该借鉴发达市场经济国家在公共管理和政府改革方面取得的成功经验，以新公共管理运动理论为指导，进而推动我国政府体制创新，重塑政府与市场、政府与社会的关系。还有的学者认为，我们一方面要发展官僚制行政，另一方面又要借鉴新公共管理运动的理论及其实践，对官僚制行政加以修正。

 

　　我们认为，在当代中国，既不能简单地以发展官僚制为目标，也不能简单地以新公共管理的“摒弃官僚制”为目标。传统的与工业化时代相适应的官僚制在当代的全球化背景下仍有其存在的价值，同时，采用新公共管理运动所提倡的市场化模式进行政府再造也被证明存在着失效的可能。在这方面，杨冠琼提出的“共时性挑战的危机”对我们探索行政体制改革的路径具有某种启发性。杨冠琼说：20世纪80年代以来……随着知识经济的兴起而呈现出日益强烈的'共时性现象”，这种共时性现象将处于不同历史发展阶段的国家整合到同一历史纬度上来，因而“发展中国家在面临发达国家当前所面临的所有问题的同时，还必须面临那些历时出现并在发达国家有效处理了的社会问题，即同时面临那些从守夜人到现代福利国家历史3⑴一400年间所处理过的所有问题的冲击。

 

　　我国是一个长期实行计划经济体制的国家，同时，我们又是一个官僚制尚未完全建立的国家。即使在今天，从政府与市场的关系来看，政府仍在很大程度上干预着市场经济的运行;从国家与社会关系来看，国家也在较大程度上控制着社会;从政府内部的组织体制上来看，人治化的、随意性的色彩还很浓厚。因此，为了发展社会主义市场经济体制，我们的政府必须进一步实行行政体制改革。市场经济体制对于政府的基本要求就是，政府在确保市场自主性的基础上依法对市场进行管理。换言之，市场经济条件下的政府应该是受到法律法规约束的政府，即政府在法律法规规定的职能范围内来行政。而这正是我国政府在公共管理过程中普遍缺乏的。如魏娜所指出，处于转型期的中国社会，其组织形式和组织文化表现出以下弊端:1.家长制”的影响;2.组织活动中的人格化倾向;.组织活动的非理性和缺乏效率;.对组织与领导行为缺乏有效的监督。公私不分明，公共职位的占有和依此实施的行政权威成为某些腐败分子谋取个人或团体利益的工具。[8]因而，政府机构改革的首要目标就是依据官僚制基本原则进行再造。从组织功能上来说，我们要明确机构的职能和权限，确定各个职位的权利与义务，使之成为一个功能明确、结构合理的有效机构。从组织运行方式上来看，我们要明确组织的各项规章制度，并使公职人员按照规章制度运作，克服传统行政过程中的随意性。从组织人员的配备上来看，我们要使公职人员职业化，并对他们进行与其岗位对应的技术培训，从而发挥他们的技术优势，以提高公共服务质量。在组织内部的激励制度上，我们要确立规范化的奖惩制度，从而最大限度地调动公职人员的工作热情。在这个意义上，确实需要一个以韦伯一威尔逊范式为指导的“立官僚制”过程。

 

　　另外，我们的行政体制改革在解决我国传统行政体制弊端、适应社会主义市场经济发展要求的同时，必须回应全球化的挑战。在以韦伯一威尔逊范式为指导发展官僚制的过程中，我们也必须借鉴西方新公共管理运动的理论和实践成果，建立符合当今时代特点的政府模式。现代市场经济要求我们的政府是一个以市场为主体的有限政府。因此，我们可以以西方的新公共管理运动对政府与市场关系再界定为指导，在明确政府职能的基础上进一步推动政企分开、政社分离。我们也可以在公共部门中引入私营部门的管理方法和市场化的运作模式，对官僚体制作出修正。通过对官僚制组织结构的再设计、弱化组织内部的控制、建立公众参政渠道、重塑政治一行政关系等措施，进一步提高公共行政效能。此外，我们还应大力培育和发展中介组织、行业协会、社区组织等“第三部门”，以此为桥梁，联系起政府与市场、政府与社会，从而进一步推进政府职能和行政方式的转变。从这个意义上说，这是一个以新公共管理为指导的“去官僚制”过程。

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