论公共管理与宪政

　　公共性和服务性是公共管理的本质特征。我国的公共管理自1949年以来在经历了改革开放前的政治导向型和其后的经济发展导向型两个阶段之后，终于开始了向公共服务导向转型的进程。历史和现实的经验昭示，公共服务导向型的公共管理，其组织体系和运行机制必须在宪政平台上建构。宪法是国家的根本大法，是国家的政治制度的核心和基石，建设和实施宪政是向现代国家转型的重要标志之一。在一个现代国家的政治系统中，宪政是制约公共管理的重要因素，而后者亦对前者有重要的反作用。只有实施宪政，才能够从根本上保障公共管理的合法性、合理性和有效性，而公共管理也在许多重要方面和很大程度上影响和制约宪政的实现。公共管理与宪政宄竟在哪些方面具有和在多大程度上体现其相关性?宪政平台上的公共管理应是什么样的公共管理?为什么需要和如何有效地建构以宪政规制和导引的当代中国的公共管理模式?这些就是本文试图进行初步探讨的具有重要意义的问题。

 

　　一、公共管理与宪政的相关性

 

　　无论是基于理论分析，还是现实的实证观察，抑或是从近现代人类社会发展的进程考量，公共管理与宪政密切相关。可以这样说，没有宪政保障和制约的公共管理尤如沙滩上的楼阁，而没有规范和有效的公共管理的支撑，宪政则如同空中楼阁。从理论上分析，两者的相关性可见于如下几个方面。

 

　　首先，公共管理的终极价值与宪政的终极价值是趋同的。作为一种专门的人类社会活动的公共管理或公共行政是伴随着阶级和国家的产生而出现的。公共管理的产生是服务于创造维护正常的社会生产和生活所必需的条件为目的的，人们的需要是政府及其管理活动合法性的惟一来源和运作的前提。公共管理要想取得合法性，必须获得授权者——公民的规范性同意，因为人们需要公共管理是因为这样的管理活动是要维护人们的利益和权利，由此它才是正当的。因此，公共性和服务性是公共管理的本质特征。所以，从根本上说，在现代国家中，公共管理只有有利于维护社会的和谐和稳定，有利于不断推进社会的发展和进步，才具有政治学意义的合法性，才有持续生存和发展的可能性。

 

　　建立和实施宪政的根本意义，是通过对人性中“本来的恶”的限制，来达到尊重公民的个人的尊严，保障其生命、自由和合法财产等权利的目的。因为，宪政的核心目标就是“保护身为政治人的政治社会中的每个成员，保护他们享有真正的自治。宪法旨在维护具有尊严和价值的自我，因为自我被视为首要的价值……”[1]。所有体现现代宪政精神的公共管理行为都必须立足于对最大多数人根本利益的真实关怀，立足于对公民作为个体和整体的权益的确认和保护，这其中包括对居于少数地位的人们的意愿和权益的尊重和保护。

 

　　可见，公共管理与宪政的终极价值具有趋同性。我们不是为政府而进行公共管理，亦不是为政府而实施宪政，二者的最终目的都是为了全体公民的根本利益。其次，宪政精神及宪政本身在很大程度上要通过公共管理的实施来实现。保障人民的自由和权利与限制和制约公共权力尤其是政府权力构成了宪政的基本精神。在现代社会中，公共利益通过一定的方式体现为公共权力意志，并在很大程度上以宪法的形式表现出来。公共管理的基本目的就在于通过行政权力的运行使体现在宪法之中的公共权力意志得以实现。这种公共权力意志之所以主要由政府系统来行使，是因为现代社会公共事务趋向复杂化、多样化，现代管理也日益专业化、技术化，不可能由每一个社会成员都亲自参与对社会事务的管理，社会成员只能委托一部分人代表自己去履行管理的职责，从而实现公众共同的意愿和要求。而政府及其机构正是这样的代理者，其实现的途径是政府通过设立一系列必要的专门机构授予其相应的权力来履行相关职能的方式来进行。这就需要涉及许多具体的

 

　　行政程序、管理方式和管理技术问题。因而，公共管理的一个最重要的使命是建构有效的管理模式，其中包括与公民社会的合作和应用科学的方法和技术，来为公众和社会提供优质高效的服务。良好的公共管理以高效率提供公共产品和公共服务，本质上是使公众的权力意志得到实现，由此，宪政及宪政精神的实现也就有了其工具性基础。从这个意义上说，新公共管理运动中的管理主义视角有其合理性。但是，如果只强调或过多地强调效率，把公共管理简单化成仅仅是技术和可以量化的效率问题，就有可能导致民主、公正、责任等公共精神消蚀甚至丧失。如果是这样，公共管理的基本价值就难以维系，公共管理就有可能失去其存在的意义。因此，强调效率机制的前提，是在公共管理过程中实施民主机制，这对于实现宪政及宪政精神更具有突出意义。公共管理中民主机制的行使是宪政精神的实践，亦可以说是宪政得以实现的基础。宪政关心的是公众的尊严和价值，而民主机制的行使，使公众能广泛地参与公共管理与公共政策的决策与执行，能有效地对政府行为进行监督和制约，从根本上体现公共事务管理中政府与公民的平等交流与合作。因而，这就在相当大程度上体现和实现了宪政及宪政精神。

 

　　需要指出的是，公共管理中所运行的民主机制本质上不仅不排斥效率要求，而且在某种意义上还有利于从根本上提高效率。民主机制对于增进公共管理的效率、实现宪政及宪政精神的积极意义可见于如下五个方面：(1)经过民主程序的公共事务决策与当权者的专断相比，失误的可能性要小得多，而决策失误的减少就意味着管理效率的提高。(2)公共管理中民主机制的开放性使得决策部门和决策过程变成了“智慧的竞技场”，从而驱动公共部门从社会吸收最优秀的专门人才参与其中，并源源不断地吸取人民群众的聪明才智。(3)公共管理中实施民主机制有利于培植激励机制，能最大限度地促进公民的个人主体性参与精神和自我实现的努力，从而激发公众参与公共管理的积极性和创意。(4)公共管理中民主机制的践行有利于培育和加强社会的凝聚力和向心力，这主要表现为民主的公共管理是通过管理活动的公开性来接纳广泛的参与，而管理活动的公开有利于管理者与公众之间以及公民之间的平等的沟通与合作。这就有利于增强政府的合法性基础和公民的归属感，促进社会资源的整合，提高社会资本存量。(5)公共管理活动中实施作为民主机制的重要组成部分的各种监督机制，可以不断激励公共部门及其官员克己奉公，奋发进取，从而不断改善公共管理的运行质量。显而易见，所有这些方面的意义实质上都是宪政精神及宪政价值的体现和实现。

 

　　再次，宪政的本质特征在于防止和制约公共权力的滥用。这一命题的前提是，“制约的思想仍然是宪法的基石”[2]，“宪法本身即是一种对权力不信任的行为4它为权威设立了限制，假如我们相信政府具有永远正确的禀赋且永远不会走极端，宪法便没必要设定这些限制了。”[3]以政府为核心的公共组织是这样的一种特别需要制约的组织，它可以在社会成员未达到一致的情况下强制实行制度安排。尽管这可以免却为达到一致同意所需要的高额成本，但是，公共权力由于其扩张的本能而总是存在着越界侵权的危险倾向，公共管理者制定政策、执行政策时亦带有不可避免的非理性冲动以及组织机构权力本能膨胀所导致的不负责任的官僚主义，容易造成权力的滥用或误用。正如孟德斯鸠所指出的“一切有权力的人都容易滥用权力，这是亘古不易的一条经验”，“有权力的人们使用权力一直遇到有限制的地方才休止”243。幸运的是，宪法拥有基本法的地位，而宪政则据此而拥有不同形式的权力制衡方式，包括司法审查这些限制权力的权力。因此，“宪政……，即限制和钳制政治权力的公共规则和制度，宪政的出现是与约束国家及其官员有关。”[5]实施宪政就是对公共权力及其权力行使者加以限制。简而言之，宪政对公共管理中公共权力行使的制约主要从三个方面进行：一是以法制约权力，即以权威的宪法和依据宪法制定的具体的法律法规对公共权力及权力行使者进行约束和规范。二是以权力制约权力，即强调权力制衡。包括横向度的立法、行政、司法权等不同系列权力的相互制衡和组织内部决策权、执行权、监督权之间的相互协调，也包括纵向度的内部分权，特别是赋予那些过去被认为只应该被动地执行政策的低层管理者以决策参与权。三是以权利制约权力，这种权利的制约主要是通过公民广泛的行政决策参与、大众传媒及社会舆论全方位的监督以及各个利益群与政府之间的利益博弈来实现。

 

　　最后，公共管理必须在宪政平台上运作才具有合法性、合理性和有效性。公共管理的合法性包括符合宪法原则的合法律性和政治学意义的合法性两个方面。前者之重要自是不待言，公共管理只有在宪政的框架下运行才是合法的，后者的法理基于前者而又具有更为彰显的现实意义。政治学意义的合法性最重要的基础是公众对公共管理的组织、权威、体制及其运作方式出自内心的认可和同意。公共管理的合理性很大程度上体现为以政府为核心的公共部门能根据需要及时地制定、执行有效的公共政策，合理性意味着公共管理是有活力且能行善的。由于公共管理涉及使用资源、公共服务和管理公共事务，因此就必须持续不断地保持公共管理目标、计划、决策及实施行为的合理性及公众对此的基本认可。公共管理的合理性和合法性应在人们为建立政府而达成的规范性同意——宪法中反映出来，并通过依法行政才有可能得以实现。“宪法与政府共存，如果要有政府，毫无疑问就需要宪法。”[6]“一个现代政府是在‘合法’的管理权限内履行其功能，这个权限在法律上被看作是以国家宪法性准则授权为基础。”[7]显然，公共管理的管理权限必须建构在宪政框架之内才具有合法性和合理性。也就是说，公共管理的合法性和合理性须臾都不能离开宪政监督和控制，不能离开宪法和法律的约束。当然这里的宪政应该是“良宪”，即代表一种与民主原则、正义和公平原则、以及维护人权的原则相吻合的制度架构和运作机制。公共管理只有在切实严格地在宪政平台上运作时才是有效的，任何违宪的、不合法定规范和法定正当程序的公共管理都是无效的，因而任何公共决策参与主体和各法律主体都有权拒绝承认和接受，并可诉求有关部门进行违宪审查或违法审查。一言以蔽之，没有或不受宪法和法律限制的公共管理实际上就是人治。无须赘言，从根本上说，人治不但不能有效地抑制公共管理者“本来的恶”，反而有可能会产生更大的恶。这样的弊端和危险早己为古今中外的历史和现实所证明。因此，公共管理的实施只有在与宪政的原则和目的相吻合的条件下，才是合法、合理和有效的。

 

　　二、在宪政平台上重建公共管理的价值基础

 

　　一部近代以来人类社会的政治文明和公共管理发展史证明，只有坚实地建构在宪政平台之上的公共管理，才有可能进入一种比较稳定和有序的状态，并以较高的效率运行。

 

　　早在美国建国初期，汉密尔顿、麦迪逊等人就主张要限制和约束行政权力并据此进行了宪政的制度设计。他们写作的《联邦党人文集》就阐发了实质性分权和交叠管辖的政府体制，这一政府体制下所有的政府单位都根据自治原则设计，这种自治原则提供了一种行政体制，它彻底植根于复杂的民主决策结构。它就是民主制的行政……，民主制的行政通过民主控制机制可以避免大众控制、立法监督和司法救济的机制成为官僚控制机制的替代品[8]。在某种程度上，民主制行政及其内含的价值就是渊源于与“多中心”相联系的宪政或限政体制。但是，这样一种理论，却不幸在很大程度上被在19世纪末20世纪初发展起来的、以威尔逊的政治行政二分法和韦伯的官僚制为主体理论的公共行政主流所拒绝。传统公共行政自威尔逊以来，实际上拒绝把公共行政建立在法律基础上，威尔逊认为行政学研宄要离开法律和法律条文，应从法律和条文背后开拓一条“现实研宄法”，将研宄的重点放在管理这一关键环节上。以后的追随者也持大体相似的观点，怀特曾对此做了经典的描述，“行政研宄应当建立在管理的基础上，而不应当建立在法律的基础上，因此，研宄的材料应更多地来自美国管理协会，而不是各级法院的判决。”$9&此外，传统公共行政还一直视效率为其追求的终极目标。威尔逊认为，行政学研宄的目标，在于揭示政府能够适当地和成功地进行什么工作，以及政府怎样才能以尽可能高的效率及在费用和能源方面用尽可能少的成本完成这些适当的工作$10&。怀特在《公共行政学研宄导论》中指出，公共行政的目的，就是在官员和雇员的处置下，对各种资源加以最有效能的利用……，行政活动的目的则是使公共计划得以最迅速、最经济、最圆满地完成$11]。而古利克的说法则更是直言无忌：行政科学中，无论是公与私，基本的善就是效率$12&。作为传统公共行政的基本组织形态的官僚制，它是以授权一分层、集权一统一、命令一服从等为特征的。在韦伯看来，它是能达到最大效率的社会组织。上下服从，命令统一，专业化分工和追求科学的、技术的目标本身就是效率的保障。但是，官僚制行政没有在对效率的追求中使公共行政成为彻底的为公共利益服务的工具，反而在很大的程度上造成了行政权力的无限膨胀和行政行为的普遍不负责任。韦伯本人也承认，“凡是彻底实行行政管理的官僚体制化的地方，那里就建立一种统治关系的实际上牢不可破的形式。”1"&官僚制行使的后果是行政权力的不断扩张，这不仅是对政治而且也是对公共管理的民主价值及其实现是一个极大的威胁。由此也就不难理解，尼克松的水门事件、里根的伊朗门事件、林肯借贷银行案和克林顿的拉链门事件并不是偶然发生的，而是有其深刻的思想根源和制度根源。这些丑闻表明偏离宪政的官僚制行政导致了美国立宪政府的宪法危机不断。正如奥斯特罗姆所说，“如果美国在宪政选择方面的实践在人类社会治理方面代表了一种哥白尼式的转折点，那么伍德罗•威尔逊、他的同代人以及他们的追随者所进行的范式转型可以看作是一种倒退，而不是进步性的发展。”[14&尽管官僚制行政后来受到西蒙、沃尔多和新公共行政学派的诸多责难，但是这种理论却依然长期在公共行政领域居于主流地位。上世纪80年代以来新公共管理运动的勃兴，虽然在医治官僚制的痼疾、改革政府管理方面做出了积极而有成效的努力，但是正如上述问题所显示的，它仍然没有能跳出旧模式的巢臼。这正验证了韦伯的预言：官僚制一经建立就很难被打破$15]。

 

　　考察传统公共行政与宪政的关系，应当得出这样的结论：公共管理不能离开宪政而存在，没有宪政的规制，就不可能有合法、合理和有效的公共管理;公共管理绝不能仅仅追求工具理性而使自己变成一个纯粹的技术领域，而是应当在宪政平台上建构符合时代需要和公众利益需要的价值规范，作为公共管理高效率、高效能运行的价值基础。只有这样，才能真正建立起公正、民主和高效的公共管理，凸显政府公共和服务的本质，宪政及宪政精神也才能真正得以实现。这些价值基础主要应包括以下内容：

 

　　公平与正义。公共管理因其公共性的本质特征，在其出现伊始就应该与公平和正义紧密结合在一起。但是，在人类社会自有国家以来数千年发展的历史进程中，由于阶级、族群和共同体之间的利益矛盾和冲突使然，公平与正义这样的主导价值却常常被统治者或管理者所扭曲、偏离甚至背弃。然而，人类的政治文明总是在不断进步。时至今日，建构宪政平台上的现代公共管理必须充分关注和重视公平与正义的价值。公平与正义的公共管理来自这样一种基本理念：即承认社会的所有公民具有平等的权利和机会，这些权利和机会不因为个人的出身、天赋、种族、性别、财富等的差异而受到损害，不能被特权和权力所剥夺，也不能拿来与其他人的经济利益交换。公平与正义的公共管理意味着社会成员机会均等，即每个人都有平等的生存、获取、发展的权利和机会，机会均等又内在地要求政府在公共管理的过程中平等、公正地对待当事人，抑强扶弱，尽量减少和排除可能造成不平等或偏见的因素，防止和减少实际的不平等。否则，机会均等便没有实际意义。机会均等主要是通过政府制定一系列合理的税收政策、社会保障政策、教育政策、工资政策和就业政策等公共政策来体现和实现，这些良好政策的制定和实施有利于维护公民参与市场、社会和公共管理活动中机会公平的权利，提供公平有序的准入环境，调节利益差异，从而将社会资源在最大可能的范围内在社会成员之间实现公正合理的再分配。只有真正实现了机会平等，实际平等的实现才有可能。从这个意义上说，公平与正义是公共管理必然的价值。显然，公共管理不是中立的，不应当把追求效率当作自己的终极目标，而是应该把公平正义作为其运行的最高准则。

 

　　伦理与责任。在宪政平台上，公共管理的基本功能主要是以法律文本的形式确定的，在理论上看，这是一种规范的管理，具有自足自律的基本存在方式。然而，除此之外，实际上公共管理的实施在相当程度上还要通过公共管理者的自由裁量表现出来。公共管理者也是人，也同样具有自利性，加之公共管理的特殊性即公共性和服务性，决定了公共管理者需要在伦理上有自己的特殊要求和内在的规定性。公共管理的伦理关注是公平、正义和善，以及明确其应为、可为和不可为的范围和以何种方式去实现这样的公平、正义和善。公共管理伦理大致体现为品德崇高、乐善好施、爱国主义以及公共责任，其核心应该是公共责任，公共责任可以看作是公共管理伦理的具体化。公共责任首先来自于法律、社会、公民对于公共事务的合理期待，因而具有一定的强制性。这就要求公共管理行为都要以是否符合广大公众的喜好、要求和利益为标准来衡量是否是负责任的行为。公共责任还源于从事公共管理活动者的价值观、态度和信念，根植于个人的良知，它是个人职业道德和个人良知的具体体现。从事公共管理活动内在地要求具有关注成本一收益、效能、可行性和产量的职业道德，还应具有诚实、公正、仁慈和平等待人的个人良知。

 

　　韦伯曾经揭示了理性主义的官僚制不带个人情感、价值中立、客观、专业性特质，只把责任机制内化为等级负责，每个职员均有特殊的位置和使命，并对上级负责。官僚制的责任机制并不将公众同意纳入视野，也没有真正考虑如何对公众的需求做出反应，这实际上意味着伦理与责任的放弃。

 

　　合法性。宪政意义的合法性包含合法律性和政治学意义的合法性。后者的“合法性意味着某种政治秩序被认可的价值。”[16]推而言之，公共管理的合法性就是公共管理的目标、措施和行为得到公众的内心认同和支持、现实的社会秩序和公共管理体制得到认可和服从的良好状态。在宪政平台上，公共管理受到宪政的保障本身具有合法性，即合法律性。但是，为公共利益而进行的公共管理同样有可能面临着如何代表和实现公众要求和愿望的合法性，即政治学意义的合法性的挑战。一方面，社会公共事务大量增加，角色群体不断分化，公共管理只有最大限度的实现公共利益，不断满足个人的利益需求和意愿才能获得合法性基础;另一方面，公民社会正日益发育成熟，这一点在西方尤为明显，在成熟的公民社会中，公民的参与性不断增强，社会自治能力明显提高，社会自主治理功能本身藴涵着合法性。这就要求政府不断回应公民，形成一种以政府权力为中心，同时包含社会自治权在内的互动体系。同样，公民只有主动参与到与自己切身利益相关的公共事务的管理，形成在一定公共事务范围内维护相应权益的组织，才有利于达成与公共部门的良好合作，这是民主行政的现实基础。对此，有论者指出，应该通过“有关的管理机构和管理者最大限度地协调各种公民之间以及公民与政府之间的利益矛盾，以便使公共管理活动取得公民最大限度的同意和认可，”2174从而取得公共管理的合法性。而作为比照，传统的官僚制行政主张上下服从，命令统一，强调管理权力自上而下地单向度运行，容易导致合法性基础逐渐消解，导致合法性危机的产生。这也正是传统公共行政需要改革的原因。

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