公共管理:社会治理中的一场革命(上)

　　引言：时代课题

　　

　　近些年来，公共管理这个概念成为社会科学中一个使用频率较高的概念，人们从不同的角度运用这个概念指称人类社会治理领域中的新的变动。在行政学的领域中，人们把公共管理的出现与行政改革运动联系在一起，把它看作是20世纪80年代以来一场全球性的行政改革运动的结果；在政治学的领域中，人们在民主和参与等工具性的层面和政治文明等价值层面上来认识公共管理所实现的政治发展；在社会学的视角中，公共管理是社会组织形式、社会治理结构变革带来的以社会自治为基本内容的新型社会治理方式；从哲学的角度看，人类历史从农业社会走向工业社会再到后工业社会的历史必然性要求有一种全新的社会治理模式与之相适应，而公共管理就是一种新型的社会治理模式。

　　

　　虽然从不同的学科出发，对公共管理的认识会有着自己的侧重点，但是，就公共管理是人类社会治理中的一种新的现象而言，是共同的。其实，公共管理不仅是人类社会治理领域中的一场伟大变革，而且，也意味着人们之间的社会关系、社会生产和生活等等各个领域中的一个全新时代的到来。因而,认识、研究和探索公共管理及其相关问题，就成了当代哲学和社会科学中的一个引人注目的课题。

　　

　　一、公共管理所实现的变革

　　

　　20世纪70年代末和80年代初，西方国家兴起了一场公共行政的改革运动，并且迅速地在全球蔓延开来，直到今天，这场改革运动一直在进行中，它使政府的存在形式和政府与社会的关系发生了深刻的变革。现在看来，这场行政改革运动所造成的变革可以概括为以下几点。

　　

　　第一，打破了行政管理主体的一体性。长期以来，行政主体的一体性被看作是一个默认的不可移易的原则，正是由于行政主体的一体性，才会出现公共产品供给上的垄断；也正是由于政府具有惟一性和垄断性，才造成了这样一种历史现象：以往一切发生在政府中的改革都无非是政府的改组和重建。然而，新的全球性行政改革运动与以往不同，它所导致的是一个革命性的结果，即打破了政府的行政主体

　　

　　一体性、政府存在的惟一性和公共产品供给的垄断性。因为，它在社会之中培育出担负公共管理职能的非政府组织，许多原先由政府承担的行政管理职能转由这些公共管理组织承担，在这个过程中，政府则更多地承担起公共政策供给的职能。从哲学的意义上讲，人类社会治理领域中的以往历史都属于对象性分化的历史，是治理对象和内容的分化，行政主体则由于管理体制和组织的技术化程度的提高而变得一体化程度越来越强，这场行政改革运动改变了历史的方向，把行政管理的对象性分化转化为主体性分化，开启了“政府公共政策化”和“公共管理社会化”的进程。这时，政府虽然还是专门的公共管理机构，但却不是惟一的机构，在政府之外，也有一些准自治的、半自治的和自治的机构承担公共管理的职能；政府则可以部分地甚至完全地从日常公共管理中解脱出来，专心致力于公共政策的制定及监督执行

　　

　　第二，把行政管理的主体中心主义转变成公共管理的客体中心主义。以往的行政管理都是以管理主体为中心的，管理客体处于边缘性的和受支配的地位，因为，行政管理无非是一个权力支配过程，权力的运行体制和运行机制决定了它必须有一个权力中心，而相对于受权力支配的人来说，掌握权力的人则属于权力支配体系的中心。所以说，这是一个主体中心主义的模式。在这种主体中心主义的权力体制和运行机制中，拥有权力和掌握权力的人以自我为中心，被管理者和被统治者作为“我”的对象是从属于“我”和为了“我”而存在的，“我”从事管理或统治的活动，无非是为了自我的存在和发展。在行政改革过程中出现的公共管理则不同，它关注政府实施的各种计划、项目的有效性，表现出了一种目标导向的趋势，目标是中心，行政权力和行政行为是从属于这一中心的，是服务于目标的。而这个目标的具体表现就是“顾客”的满意。公共管理成长的迹象表明，它把需要服务的公众视为公共机构的顾客，通过调查，倾听顾客的意见，建立明确的服务标准，向顾客做出承诺以及赋予顾客选择“卖主”的权利，以实现改善公共服务质量的目的。这样一来,就必然会把“顾客”放在公共管理的中心，即以公共管理的客体为中心而不是以其主体为中心。

　　

　　第三，把权力中心主义转化为服务中心主义。无论是农业社会的统治行政还是工业社会的管理行政，都是以集权形式出现的权力中心主义。在统治行政中，集权是不言而喻的，无论是在统治还是在管理的意义上，都必须仰赖集权。在管理行政赖以产生的社会中，集权往往受到批评，但管理行政体系依然是一个集权体系，属于权力中心主义的范畴㊁以往的行政管理都是建立在集权的主线上的，尽管近代以来行政权在整个政治制度中就其所受制约而言有着民主和参与的内涵，但就行政权自身而言，一直表现为一种集权，权力在官僚制体系的金字塔中被自下而上地集中起来，上层发号施令，下级依令而行。管理行政体系的运作，也就是公共权力的运行，权力是中心，行政行为在多大程度上具有有效性，取决于支持这种行为的权力的大小。公共管理使人们把视线从关注权力和权力的运行转向关注管理的效果上来。因为，政府不再是惟一的公共管理组织和部门，政府也不再是惟一执掌公共权力的组织和部门，它对公共权力的垄断将随之而成为历史，公共权力随着公共管理的社会化而社会化，众多的非政府公共管理组织都成为公共权力的执掌者。公共权力的社会化，或者说公共权力在公共管理体系中的非中心化，实际上也就是管理的服务化，即把公共管理变成一种为公众服务的活动。所以，服务是公共管理的主题，公共管理的体系不再是以权力为中心，而是以服务为中心。

　　

　　第四，把效率中心主义转化为成本中心主义。在工业化的过程生成的管理行政是突出效率的行政管理，以效率为中心。特别是在20世纪中，效率的问题成了衡量行政体系是否健全的尺度，在我们对机构臃肿、冗员充斥、慵懒闲散、推诿扯皮以及各种各样的官僚主义问题作出批评时，实际上是出于效率意识的要求。正是对效率的追求，促使管理行政不断地探索行政管理科学化的路径。所以，行政效率是管理行政追求的基本目标。然而，在管理行政对效率的追求中，却忽视了成本的问题，效率意识排斥了成本意识。以至于经常性地出现不自觉地加大行政成本的投人而使整个社会蒙受超额负担的情况，即政府在社会的发展中不仅不能起到促进作用，反而成了一个沉重的累赘。公共管理所实现的变革在于，它不是单向度地考虑政府行为的效率.而是把这种效率的提升放在行政成本的降低的双向思考之中，诸如实行预算开支总量控制、公共部门与私营部门公开竞标、绩效合同制和效率评审制等等，都反映了行政成本意识先行的思路。

　　

　　第五，把个体利益中心主义转化为公共利益中心主义，从而有可能有效地杜绝行政权力的腐败。腐败的问题之所以永远无法根治，是因为腐败从来都是个体利益中心主义在公共行政过程中所导致的必然结果。因为，每个人都以个体利益为中心，在公共行政的领域中就必然会存在着个体利益对公共利益的侵蚀=人类迄今为止的行政管理历史一直受到腐败问题的纠缠。近代社会为了抑制腐败，发明了权力制约体制，用权力制约权力，但是，在行政管理的过程中，个体利益中心化是一个必然过程，而权力制约是一种人为的设计，在人为设计出来的权力制约与个体利益中心化的客观进程之间，要建立起一个永久性的平衡机制是不可能的，所以必须不断地进行调整。而且，对于行政权力的运行来说，权力制约本来就是处于边缘态的，是因为有了行政权力运行的客观性和必要性，才有了权力的制约，权力制约任何时候都是依附于权力的运行的，它不能进入权力结构的中心，所以，行政管理中的权力与权力制约机制由于永远解决不了中心与边缘的问题，因而，也就永远为腐畋的滋生留下空间。公共管理由于服务定位而导致了特权的消失和特权意识的弱化，使行政行为更加贴近其公共性和使运用公共权力谋取私利丧失制度化的基础；由于禀承颐客至上的理念而改变了原先行政体系的主体中心主义，公共管理活动必须把公众的满意度作为追求的目标和评价标准，以公众的意志为中心，以公共利益为中心；由于实行公共服务的公开竞标，将增加行政行为的透明度，使不透明地行使公共权力的机会最小化。这些革命性的变化，都会使腐败得到有效的抑制：

　　

　　二、公共管理的治理模式是德治

　　

　　经过几年的探索和讨论，我们现在已经倾向于把公共管理看作为一种新型的社会治理模式，是建立在服务精神和服务原则基础上的服务型社会治理模式，它的治理体系具有明显的“德治”特征。就人类的社会治理而言，是一个从“权治”到“法治”再到“德治”的历史演进过程，“权治”是农业社会的基本治理模式，从属于统治型的社会治理；"法治”是工业社会的基本治理模式，从属于管理型的社会治理；到了后工业社会，以公共管理为形式的服务型社会治理属于“德治”的社会治理=也就是说,权治、法治和德治代表了三种不同的社会治理行为模式：在统治型社会治理模式中，以权治为主，法治和德治只是辅助手段；在管理型社会治理模式中，是以法治为主，在法制的规范下，也有着权治的内容，而德治是受到排斥的；服务型社会治理是德治的治理体系，它把法治与德治统一起来。当然，在公共管理之中,也会包含权治的内容，但权治是受到严格限制的，仅仅存在于一些特定的领域，是作为一种极其边缘化的治理手段而存在的。

　　

　　现代社会是法治的社会，几乎社会生活的一切领域，都是根据法治的精神来进行建构的。社会秩序的获得、生产与生活的正常化、交换与交往的可持续性等等，都来源于法治，法治就是我们生活于其中的这个社会的基本特征。从人类社会治理模式的发展来看，法治是一种较高形态的社会治理模式，与那种以权力为基础的权治相比，法治在社会秩序的获得方面更为有效。因为，法治的社会秩序是一种较为稳定的秩序，它不是把社会矛盾积累起来，而是把各种各样的社会矛盾和冲突化解为具体的和日常的矛盾和冲突，法治甚至基于人类社会矛盾的客观必然性而把矛盾冲突法制化，设定了许许多多法律允许的矛盾冲突途径，通过合法化的矛盾冲突途径来暴露社会矛盾和化解社会矛盾，以避免任何社会矛盾被积聚而成为导致大规模冲突的因素。

　　

　　但是，法律是由人制定的，人创造的任何事物都不具有自然的完满性，虽然人可以在社会发展的进程中不断地修订法律和完善法制，但它永远都不可能达到完全周延的地步，法律及其制度总会留下控制和规范能力不及的“死角'再则，法治的普遍性与个人的具体性之间并不必然是统一和重合的，在很大程度上，法治仅仅规定了个人行为的起点，作为个人的行为规范的法律规定只是一个社会一般的水平线，个人行为在这个水平线的上下，有着上下波动的巨大空间2就个人而言，他的行为必须接受法律的规范，而事实上接受法律规范的仅仅是他全部行为中的一个极小的部分。因此，在治理的意义上法治具有不充分性，那些低于法律规范水平线的行为，总会表现出极大的腐浊作用，破坏着法治的有效性。进一步说，法治的普遍性和法律的不周延性决定了法律表述上的不明确性，在许多情况下，法律的适用问题总是建立在二次解释和多次解释的前提下的。经过解释的法律，尽管是根据法的精神作出的，也必然会反映解释者的认识能力、理解能力和道德素养r法律解释本身就是违背法的精神的行为，是对法的科学性、准确性和神圣性的否定。由此看来，法律及其制度是存在着局限性的，这种局限性决定了它在社会治理活动中并不是充分的手段：也就是说,法治并不属于充分的、万能的社会治理：

　　

　　法治可以被理解成社会治理的一种特定秩序，而且，这种秩序并不是一种僵化了的秩序。法治决不是要把一切被纳人治理体系中的人变成纯粹的守法机器，它在要求人们遵守法律的同时理性地对待法律，而不是把他们训练成惟法是从的奴隶。法律在对权利、义务的规定中所包含的更深层的意蕴是:鼓励人们对权利的尊重，对责任的承当。这也就是人作为人的良知和正义感，因而，是对道德生活的追求。这样一来，法治的目标就应当是德治了，法治是通向德治的桥梁，在人类社会较为高级的治理方式中，它们之间是有机统一的，任何试图把法治与德治区分开来的做法，都是错误的。公共管理在社会治理的意义上，就是法治与德治的统一。

　　

　　人类社会治理方式的演进是社会治理活动的目标定位实现根本性变迁的历史过程。统治型社会治理在秩序的追求上是统治定位，统治是最根本、最实质性的治理目标。由于统治具有压迫的性质，所以时时处处都需要以强化权力的强制性来为统治提供保障。管理型社会治理方式在追求秩序的同时也表现出对效率的推崇，而且是寄希望于效率能够为秩序提供支持。所以，在它的管理定位中包含着把一切科学化、技术化手段纳人到社会治理活动中来的要求和动力。公共管理是一种服务定位的社会治理方式，它把统治型和管理型社会治理活动中的对象性限制转化成社会治理主体的自我限制。也就是说，公共管理这种社会治理活动在根本性质上不同于以往的社会治理活动，它不是殚精竭虑地控制治理对象，而是通过治理主体的自我约束、自我限制来保证提供优质高效的服务。所以，公共管理必然会选择德治作为自己的社会治理标记。

　　

　　人类的社会治理模式发展到公共管理的阶段，将是一个多元混合模式，在公共管理中，以往的德治与法治的不相容性将会得到彻底解决，公共管理应当是德治与法治相统一的社会治理模式。因为，当公共管理这种新型社会治理模式超越了管理型社会治理模式的时候，实质上是超越了管理型社会治理模式中的社会关系格局，它的客观结构不是以权力关系为中心，它的行为体系也不是以权力为中心来展开，它是一个权力关系、法律关系和伦理关系同构的体系，公共管理的行为体系也同时具有权治、法治和德治三重属性，不再需要制造对权力或法律之间的某一个方面的神话来保证社会治理活动的顺利开展。

　　

　　公共管理属于德治与法治相统一的模式。其中，权力也还存在，并在一些领域一定程度上包含着权治的内容。但在总体上，公共管理属于德治的社会治理模式，它主要是德治与法治的统一。也就是说，在统治型社会治理模式中，法治是服务于权治的；在管理型社会治理模式中，权治是服务于法治的。从根本上说，统治型社会治理模式中的权治倾向于否定法治，尽管在一些特定的时期内也发展出法律工具，也有着法治的内容，但法律工具和法治如果能够满足权治的要求，就会成为被选择的工具，如果与权治相冲突，就会立即受到取缔。管理型社会治理模式中的法治并不完全否定权治，却对权治作出严格的限制，限制权治的领域、规模和发挥作用的途径。只有在公共管理所代表的服务型社会治理模式中，德治与法治才获得了统一的基础。

　　

　　对于公共管理这种社会治理模式而言，自把法治与德治统一起来的那一刻起，法律和道德就不再是工具，而是一种社会活动和社会生活的模式，也是社会生活的基本内容，甚至可以看作是人的本质。人生活在这种历史条件下，法律和道德就是他的存在的本质。他过着这样的生活：在自己的行动中体现法律和道德，并用这些行动去实现法律和道德；他在接受那种体现着、凝聚着法律和道德的管理的时候，其实是在实现着自我治理；他在公共管理和公共服务中既是主体又是客体,他在接受管理和服务的时候，是为了这种社会治理模式的完善，他在促进这种治理模式完善的过程中，获得了提供管理和服务的机会。

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