国家重点生态功能区生态环境保护面临的主要问

　　生态保护与恢复科学决策亟待加强国家重点生态功能区主要分布在我国中西部地区，这些地区自然与人文条件千差万别，在生态保护与恢复过程中，要因地制宜，宜林则林，宜草则草。然而，在生态保护与修复工作中常出现片面强调某种生态恢复措施的情况，违背了基本的生态规律[1]。这首先与决策的科学基础不能满足需要有关。重点生态功能区生态系统类型复杂多样，退化程度也千差万别，目前对退化生态系统修复还没有形成针对不同区域、不同类型、不同退化程度的生态修复基本理论方法与技术体系，生态恢复规划与实施也缺少可靠的决策基础，因此造成的决策偏差也不足为奇。

 

　　生态保护与修复的错误、失误也与决策机制密切相关。目前我国生态建设规划多由林业、农业、国土、环保等多个部门负责，部门间条块分割问题突出。出于对行业部门利益的考虑，难免出现更关注与本行业相关的生态治理与恢复措施，林业部门强调种树，农业部门强调种草。另夕卜，生态建设计划的制订与出台往往较为仓促，相关措施未经过深入的科学论证，因此，规划的科学性也就无法保证。

 

　　部分地区生态环境破坏依然严重

 

　　尽管近些年重点生态功能区生态环境总体向好的方向发展，但是部分地区生态破坏仍然存在，并表现出边治理边破坏的特征。过去10年国家实施了退耕还林还草等重大生态保护工程，然而随着大量耕地的退耕，在防风固沙区以及水土保持区的砂质草原以及部分坡地上又出现了新的耕地开垦[2]。另外，由于城镇、交通以及工矿用地大量增加，也造成了大量的草地与林地的减少。目前虽然林地与草地面积统计的绝对数量没有明显减少，甚至还有所增加，但局部生态破坏仍然在持续。生态环境持续性破坏固然与当地老百姓片面追求经济效益以及各级政府生态环境监管缺失有关，但主要原因还是区域经济的可持续发展问题没有真正得到解决。

 

　　生态环境监测与监管困难重重

 

　　首先，国家重点功能区位置偏远，交通不便，开展实地调查工作十分困难。其次，国家重点功能区基础设施缺乏，目前大部分县市基本上不具备环境监测的基本能力。国家重点生态功能区进行绩效考核所需的环境监测数据，都来源于省市级监测站或第三方机构，地方根本无法承担环境监测的基本工作。另外，生态环境监测与监管需要大量的人力物力财力支持，国家重点生态功能区经济贫困，地方财政根本无力承担。除了人力物力等限制因素以外，体制管理上也存在巨大制约。目前大型矿产资源开发，县级政府缺少对其监管的权力，也就无法对其进行约束。

 

　　绩效考核手段不完善

 

　　从2011年开始，财政部联合环境保护部开始对国家财政转移支付资金使用进行绩效评估，并对生态环境明显好转的部分县市增加转移支付额度，而对生态环境恶化的部分县市财政转移支付进行扣减，开创了财政资金环境绩效的先河，有效地促进了重点生态功能区环境保护工作。然而，目前绩效考核手段还主要限于生态补偿资金拨付额度的控制，还没有对地方各级政府的绩效评估有明显影响，因此地方各级政府仍然更重视经济发展所带来的政绩。如果污染企业带来的收益远大于国家财政转移支付额度，扣减财政转移支付的惩罚效果对地方政府的约束能力就会大打折扣。

 

　　生态保护与经济发展的矛盾依然突出

 

　　重点生态功能区作为限制开发区，修复生态和保护环境为其首要任务，主要目标是提供生态产品。过去十年，我国在重点生态功能区内进行了退耕还林还草、天然林保护、京津风沙源治理工程、国家生态公益林工程、“三北”防护林体系建设四期、野生动植物及自然保护区建设工程等系列生态建设工程，对不符合区域发展目标的高污染项目进行限批，并关停了部分高消耗、高污染等企业。国家对参与这些生态保护工程的地区给予了财政补助，并从2008年起以转移支付的形式对生态功能区给予生态补偿。

 

　　然而目前生态保护工程给予的补贴数额偏低，且缺乏连续性。同时，为了维持生态保护成果，地方政府还需要拿出财政资金对生态保护后续工作进行支持。与由于实施生态保护工程带来的地方财政收入减少、后续需增加的地方投入以及丧失的经济发展机会相比，国家给予的补贴与财政转移支付数量偏少。

 

　　国家重点生态功能区是我国贫困人口集中分布区，大部分县市都位于我国14个集中连片特困区范围内，公共服务水平和生活条件都亟待提高。现在区域功能定位为生态保护，而国家财政资金又无法确保公共服务水平和人民生活条件的改善与提高。如果不从根本上解决区域经济发展问题，重点生态功能区的生态保护工作很难持续。

 

　　国家重点生态功能区生态环境保护工作建议

 

　　制定切实可行的措施解决区域经济发展

 

　　第_，加强省际间的横向生态补偿。目前国家重点生态功能区生态环境保护资金主要来源于国家纵向转移支付，不管是一般性转移支付还是专项转移支付，都是由中央统_通过专项转移支付的形式下拨给地方，无法有效地反映省际间由生态效益或成本外溢形成的横向生态补偿关系，因此需要建立以生态补偿为导向的省际间横向转移支付制度，由受益省份向国家重点功能区省份进行补偿[3]。从我国横向转移支付的现有实践情况看，若突破地方行政辖区限制开展跨省生态补偿，只能由中央政府相关职能部门牵头或组织进行，具体方式可以采取对口支援等形式。

 

　　第二，发展绿色可持续性产业。依据各生态区资源稟赋的差异，积极发展生态农业、生态林业、生态旅游业;积极开发生态标记产品，加强对有机、绿色、无公害等产品的认证和培育，提高产品的附加值，从而从自身产业发展中得到一定的经济发展机会。应充分重视生态旅游，将其作为生态服务价值实现的一种重要产业和途径，在一些地区可将其作为支柱产业。

 

　　第三，积极调动市场力量。积极探索清洁水供应、水电开发、土地租赁、碳汇交易、信用额度交易等多种形式的市场补偿机制，鼓励企业、个人以及民间团体积极参与到国家重点生态功能区生态补偿工作中来。对于参与到国家重点功能区生态环境保护建设的企业，可以在某些产业和项目上实施税收减免或优惠政策，提高企业参与的积极性。

 

　　第四，生态移民。对于生态环境极度脆弱、基本不适合人类生存的地方，可采取生态移民措施，将分散的居民转移出来，使其集中居住于新的村镇，通过向外输出人口来缓解环境压力，保护脆弱生态环境。从全国重点生态功能区情况看，当地相当一部分青壮年都在城市打工，农村主要为留守的老人、妇女和儿童[4]，对当地生态环境的压力已大为减少。在目前城市化发展背景下，可以考虑实施生态移民，将这些地区居民迁入到基础设施、生产生活条件、市场、产业培训等方面条件优越的地区，从而保证国家重点生态功能区生态保护与恢复的可持续性。

 

　　加强生态保护与修复理论技术方法研究

 

　　第一，加强重点生态功能区生态系统演变机制研究。重点生态功能区自然条件与人文环境千差万别，造就了多姿多彩的各类生态系统。目前生态系统保护与发展的相关理论多基于少量定点实验基础完成，当少量典型的生态系统研究结果被简单地推广到整个重点生态功能区时，失误的决策将不可避免。从某种程度上来说，决策失误是相关科学储备不足的产物。因此，首先需要建立较为详细的重点功能区生态系统区划与规划方案;然后基于不同生态区研究自然生态系统结构和服务功能时空变化的生态学机制，认知全球变化和强烈人类活动影响背景下的自然生态系统的动态演化过程、空间格局形成和变化机制，从而掌握生态系统及其结构和服务功能的时间变化动力学机制和空间格局形成的生物地理学机制®，为生态保护与修复的关键生态系统类型与分布区域的识别划分以及人为因素定向调控生态系统的技术原理提供基本依据。

 

　　第二，研发现代信息技术支撑下的生态环境监测技术。国家生态功能区经济贫困，地方政府很难在短时间内投入大量人力物力财力进行生态环境监测与管理，因此迫切需要依靠先进的空间信息技术，辅以少量的地面调查，来实现国家重点生态功能区的生态环境监测。近期可考虑从以下几方面重点突破：_是基于国产高空间分辨率卫星遥感数据，以自动解译为主、人工辅助为辅的快速获取生态系统类型及其变化技术;二是突破以高分遥感数据和背景地理数据为主、以地面调查数据为辅，基于空间分析技术的生态系统植物群落优势物种和关键物种、退化标志物种以及外来物种的空间定位技术;三是突破在地面调查数据支持下，以高时间分辨率遥感数据为主要信息源的我国陆地生态系统植被盖度、植被净第_性生产力以及碳储量的遥感反演技术;四是突破以高分遥感数据和背景地理数据为主、地面调查数据为辅，基于空间分析方法的生态环境要素空间分布的快速调查技术。

 

　　第三，加强生态环境保护与修复基础理论向应用技术转化。由于基础理论研究侧重科学性有严格的基本假设与适用条件，在科学研究中为保证科学方法的严谨与可靠，基本假设与适用条件都比较严格，在实际工作中很难将科学家的科学成果直接用于生态环境保护规划与管理，需要在保证科学性的前提下对相关科学研究方法进行简化，以加强其在实践中的可操性。短期内可以重点考虑基于不同生态区生态系统及其结构和服务功能时空变化的生物地理学机制，建立重点生态功能区生态红线划定技术规范、生态恢复规划技术规范、差异化生态环境质量评估技术规范、国家生态补偿标准制定指南等相关规范指南，以确保重点生态功能区生态保护与恢复的科学决策。

 

　　第四，加强生态恢复与可持续农业技术的实验与示范推广。依据生态系统退化特征及其恢复机理，建立不同生态区人为因素定向调控生态系统的技术方法，在黄土高原、青藏高原、荒漠及荒漠化地区、农牧交错带、岩溶地区、南方红黄壤区等国家重点生态功能区典型区，进行生态恢复模式试验研究，开展增汇林业和资源高效利用的生态农业发展模式研究，建立水资源、土地资源、气候资源和生物资源高效利用技术体系，并开展相关技术的试验与示范工作。

 

　　加强支撑生态环境保护的基础设施建设

 

　　第一，建立国家重点生态功能区生态环境立体监测网络体系。在目前农业、林业、环保以及中国科学院相关现有的定位监测站、固定调查样地的基础上，基于空间抽样策略布设半固定样地，建立国家重点生态功能区‘‘机一星一地”一体化的生态环境监测网络体系。依据国家重点生态功能区生态系统区域分异，确定不同生态区生态系统的地面调查及航空和航天遥感的监测内容体系，建立定位监测站、固定调查样地、半固定调查样地及不同类型调查样地的地面指标体系，明确国家一省一市一县四级各级环境监测部门的责任与权力，形成业务化运行的国家重点功能区生态环境监测网络体系。

 

　　第二，建立国家重点生态功能区基础数据库。针对国家重点生态功能区复杂多样的生态系统类型和强烈的人类活动干扰，充分利用现有的国际国内技术规范与标准及数据库最新技术，建立国家重点生态功能区包括遥感监测数据、地面监测数据、背景地理信息数据以及分析应用产生的相关数据的数据规范标准。集成国家重点生态功能区包括实时观测、台站监测、多源遥感，以及基础地理林、背景地理信息、人文经济等基础数据。以大型数据库和地理信息系统软件为基础，实现上述分散、海量、多源、异构数据的高效存储与管理。

 

　　第三，建立数据集成与应用分析平台。建立能够综合集成数据统计分析模型、生态环境质量综合评估模型以及环境管理决策支持模型等专业模型，并与数据库系统紧密耦合的集数据与分析模型一体化的国家、省、县、乡四级用户的国家重点生态功能区生态环境立体监测与分析应用平台，支撑生态环境立体监测与评估的集成与管理以及分析应用的业务化运行。

 

　　利用现代信息技术实现生态环境保护工作有效监管

 

　　第_，生态破坏识别与违法监管。基于高空间分辨率遥感数据获得的生态系统类型变化数据，可以快速识别生态系统破坏的范围与性质，并在国家重点生态功能区数据库与应用分析平台支持下，确认违反生态规划、未进行环境影响评价或未按环境影响评价要求进行的等违法开发项目，并及时由环境执法部门做出快速处理。

 

　　第二，生物多样性丧失与生态退化管理。基于国家重点生态功能区地面监测网络的调查数据，尤其是针对生物多样性重点保护地区，对生物多样性变化、重要物种变化以及外来物种入侵等状况进行定期评估。建立基于高时间分辨率遥感数据为主的生态系统植被盖度、植被净第_性生产力以及碳储量数据，结合地面调查所获得的土地退化指示物种的监测数据，定期评估我国生态系统的退化状况。

 

　　第三，生态环境例行监测评估与重大生态工程绩效考核。基于能够综合考虑生态系统类型和生物物种变化，并能充分考虑生态系统生态过程趋势性变化尤其是人类活动影响下的生态环境质量变化综合评估模型，进行生态环境质量变化定期监测与评估，并实现对重大生态工程的绩效考核。

 

　　做好环境保护工作的机构与制度保证

 

　　第一，改变生态环境保护多头管理的混乱现状。长期以来，我国公共管理领域采取条块结合的管理体制，生态功能保护区工作主要是由国家环境保护部负责，会同林业、农业、海洋等相关部门协调管理。尽管生态功能保护区设立了相应的管理委员会，但行政权属上仍由各级地方政府共同治理。这种多重管理体制致使国家重点生态功能区管理权责不明，管理部门分散，交叉管理，职能混乱、效率低下，迫切需要厘清各级政府各部门的权利与责任，确保国家重点生态功能区生态环境保护工作平稳有序高效地进行。

 

　　第二，加强各行业相关人员的合作。国家生态功能区环境保护工作具有涉及面广、政策性强、周期长等特点，要建立以各级环保部门为主导的多部门定期协调制度，统筹考虑国家生态功能保护区的建设工作。实际工作中不但要重视各级行政部门的作用，同时也要重视高校、科研机构以及其他杜会力量，动员全杜会力量参与到国家重点生态功能区的工作中来。

 

　　第三，建立生态环境绩效考核与环境审计责任追究制度。将国家重点生态功能区的生态改善、生态保护状况等指标体系纳入到政府行政绩效考核范畴，并加强政府部门相关领导离任时的生态环境审计，对任内导致的重大生态环境问题实行责任追究，从根本上引起各级政府对环境保护工作的重视。

 

　　参考文献

 

　　[1]曹军胜，朱清科，薛智德.黄土高原地区土地植被承载力与植被生态恢复建设[J].西北林学院学报，2008,23(01):39-43.

 

　　[2]王娟，李宝林，余万里.近30年内蒙古自治区植被变化趋势及影响因素分析[J].干旱区资源与环境，2012,26(02):132-138.

 

　　[3]杨晓萌.中国生态补偿与横向转移支付制度的建立[J].财政研究，2013，(02):19-23.

 

　　[4]王永莉.生态功能区建设中四川生态脆弱地区的发展机制研究[J].西南民族大学学报(人文社科版)，2009,(06):179-182.

 

　　[5]于贵瑞，于秀波.中国生态系统研究网络与自然生态系统保护[J].中国科学院院刊，2013，28(02):275-283.

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