国家“十二五”环境保护规划体系与重点任务

　　环境保护规划体系是指包含环境保护规划的分类体系、内容体系、法规体系、方法体系、能力保障体系、实施评估体系等在内的总称。经过20多年的发展，我国环境保护规划体系逐步完善，我国环境保护规划的地位和作用也日益提升，为环境质量改善做出了重要贡献。特别是“十一五”环保规划实施以来，主要污染物排放总量持续下降，局部地区环境质量有了较大改善。做好“十二五”环保规划，必须站在新的历史起点上，不断完善环境保护规划体系，以提高环境民生质量和水平为出发点，加快推进环境保护历史性转变，优化经济社会发展，为生态文明建设做出更大贡献。

 

　　“十二五”环境保护面临的挑战

 

　　环境保护“十一五”规划实施成效面对国内外环境的复杂变化和重大风险挑战，“十一五”我国环保规划总体实施顺利，主要污染物排放基本得到控制，环境质量不断改善，群众环境意识明显增强。与2005年相比，2010年化学需氧量和二氧化硫排放量分别下降12.45%和14.29%，双双超额完成“十一五”减排任务。全国脱硫机组装机容量已经达到5.78亿千瓦，占全部火电机组的比例从2005年的12%提高到82.6%。城市污水处理能力达到1.25亿立方米，城市污水处理率由2005年的52%提高到75%以上。2010年全国地表水国控监测断面中，I〜m类水质断面比例为51.9%，劣V类水质断面比例为20.8%，分别比2005年提高14.4个百分点、下降6.6个百分点;全国城市环境空气中二氧化硫、可吸入颗粒物的年均浓度分别下降26.3%和12%。

 

　　回首“十一五”环保规划的实施，主要取得了以下经验。一是以生态文明建设为指导，探索中国特色环境保护新道路，推进环境保护历史性转变。二是以污染物减排两项约束性指标为抓手，推动了经济结构调整，促进了环境质量改善，带动了全面工作。三是环境保护部代表国务院跟地方政府签订责任书，严格落实了地方政府环境目标责任制。四是以大工程带动大治理，污水处理厂和电厂脱硫设施等工程建设取得了突破性进展。五是以脱硫电价为标志的环境经济政策得以落实，规划保障措施有所加强。

 

　　国家环境保护规划实施存在的问题

 

　　虽然“十一五”环境保护规划实施基本顺利，但仍存在一些关键性问题，阻碍了规划的顺利实施。一是经济增长的资源环境压力较大。受我国发展阶段等因素制约，经济社会发展方式短期内难以根本改变，对环境规划实施压力不容忽视，污染减排的主要任务是在抵消新增量并还历史欠债，经济与环境综合决策机制仍然需要在不同层面强化，经济与环境发展目标之间的协调程度需要提高，经济政策制定过程中的环境配套政策应对不足、前瞻不足。二是规划治理的投入仍然不能满足需求。中央投入有所加强，但是仍然没有达到相关要求。地方配套资金不足，工程项目的运营与维护投入不足，规划工程的环保效果仍有待提升。一些环境保护重点工程，配套性和系统性明显不足，未从环境效应本身进行考量。能力建设滞后，环境监测能力严重滞后，数据质量控制需要加强，规划实施问责考核的基础需要完善。地区之间、城乡之间环境基本服务和政策实施差异明显分化、加大，各地提供的环境公共服务的范围与程度参差不齐。三是规划实施的机制制度缺乏。规划实施过度依赖于中央政府的具体行政措施。法律、体制与政策框架建设不足，公众监督约束机制缺乏，规划实施评估工作刚刚起步,规划项目动态调整机制没有完全建立，经济社会发展、资源能源与规划实施的关联衔接不足，非考核性的规划任务措施落实不好，被动应对规划实施成分较多。

 

　　“十二五”环境保护面临挑战

 

　　“十二五”时期是我国全面建设小康社会的关键时期，是深化改革开放、加快经济发展方式转变的攻坚时期。综合国力显著增强、经济结构不断调整为环境保护奠定了重要基础;加快推进历史性转变、探索环保新道路为环境保护开辟了新途径;统筹人与自然和谐发展、大力推进资源节约型和环境友好型社会建设，提高生态文明水平为环境保护提供了新的历史机遇。

 

　　然而，这一时期，我国仍将正处于工业化、城镇化和现代化的快速发展时期，发展中不平衡、不协调、不可持续问题依然突出，环境问题日趋复杂，环境压力不断加大。一是经济结构调整和粗放型经济增长方式的根本转变还需要较长时间，优化经济发展的压力进一步加大。二是经济总量增加和人口规模扩大,GDP平均增速将在8%〜9%左右，主要污染物新增排放量还将增加，污染持续减排的压力进一步加大。“十二五”期间，我国主要污染物减排指标由2项增加到4项，增加了氨氮和氮氧化物，减排领域由工业和城镇扩展到交通和农村。要实现主要污染物较“十一五”末减排8%〜10%的目标，既要消化污染增量，又要削减污染存量。经测算，化学需氧量、二氧化硫、氨氮、氮氧化物排放量分别削减601万吨、654万吨、69万吨、794万吨，占2010年排放基数的24%、29%、26%、35%。三是当前的污染减排与环境质量改善不同步，环境质量改善的压力进一步加间、城乡之间环境基本服务和政策实施差异明显分化、加大，各地提供的环境公共服务的范围与程度参差不齐。三是规划实施的机制制度缺乏。规划实施过度依赖于中央政府的具体行政措施。法律、体制与政策框架建设不足，公众监督约束机制缺乏，规划实施评估工作刚刚起步,规划项目动态调整机制没有完全建立，经济社会发展、资源能源与规划实施的关联衔接不足，非考核性的规划任务措施落实不好，被动应对规划实施成分较多。

 

　　“十二五”环境保护面临挑战

 

　　“十二五”时期是我国全面建设小康社会的关键时期，是深化改革开放、加快经济发展方式转变的攻坚时期。综合国力显著增强、经济结构不断调整为环境保护奠定了重要基础;加快推进历史性转变、探索环保新道路为环境保护开辟了新途径;统筹人与自然和谐发展、大力推进资源节约型和环境友好型社会建设，提高生态文明水平为环境保护提供了新的历史机遇。

 

　　然而，这一时期，我国仍将正处于工业化、城镇化和现代化的快速发展时期，发展中不平衡、不协调、不可持续问题依然突出，环境问题日趋复杂，环境压力不断加大。一是经济结构调整和粗放型经济增长方式的根本转变还需要较长时间，优化经济发展的压力进一步加大。二是经济总量增加和人口规模扩大,GDP平均增速将在8%〜9%左右，主要污染物新增排放量还将增加，污染持续减排的压力进一步加大。“十二五”期间，我国主要污染物减排指标由2项增加到4项，增加了氨氮和氮氧化物，减排领域由工业和城镇扩展到交通和农村。要实现主要污染物较“十一五”末减排8%〜10%的目标，既要消化污染增量，又要削减污染存量。经测算，化学需氧量、二氧化硫、氨氮、氮氧化物排放量分别削减601万吨、654万吨、69万吨、794万吨，占2010年排放基数的24%、29%、26%、35%。三是当前的污染减排与环境质量改善不同步，环境质量改善的压力进一步加

 

　　大。全国1/5的地表水国控断面水质为劣V类，全国17.2%的城市空气质量未达到现行的国家空气质量二级标准。四是工业化仍处于重化工业阶段,安全生产事故频发，环境安全隐患突出，防范环境风险的压力进一步加大。五是重金属、持久性有机污染物等许多新的环境问题不断出现，解决新环境问题的难度进一步加大。六是环境问题已成为影响国际政治经济关系的重要因素，应对国际环境挑战的压力进一步加大。

 

　　面向民生的“十二五”环境保护规划体系“十二五”环境保护规划体系在分类体系上，国家“十二五”环境保护规划体系基本覆盖了全环保领域。在内容体系上，国家“十二五”环境保护规划体系以“削减排放总量一改善环境质量一防范环境风险一环境公共服务”四大战略任务内容统御全局。主要体现在5个方面：一是以总量控制为主线，编制基础条件具备、保障措施可行、全面可达的“十二五”总量控制规划。二是以改善民生为出发点，统筹考虑重点流域规划、近岸海域规划、饮用水源地和地下水污染防治规划，兼顾重点区域、重点城市群规划，在各专项规划中体现削减总量、改善质量与防范风险的集成。三是以防范环境风险为方向，编制实施重金属污染综合防治、主要行业持久性有机污染物污染防治、化学品环境风险防控、危险废物污染防治、核与辐射等规划，确保环境安全。四是编制生态保护、农村环境整治、土壤和国际履约等规划，力争重点领域有所突破。五是体现环境基本公共服务发展要求，强化人才保障、科技支撑，完善国家环境保护法规政策和标准体系，谋划环境经济体制改革，促进环境监测事业发展，全面提升国家环境监管和应急能力，体现规划对环境保护工作的先导性和引领作用。

 

　　国家环境保护“十二五”规划的基本特点国家环境保护“十二五”规划的基本特点主要体现在以下5个方面：

 

　　第一，“十二五”环保规划紧扣科学发展的主题和加快经济发展方式转变的主线，着力体现提高生态文明水平、推进历史性转变、让江河湖泊休养生息、环境保护是重大民生问题、探索中国环保新道路等重大战略思想，努力加快“两型”社会建设。“十二五”规划突出总量控制的倒逼机制，努力促进经济结构战略性调整，促进发展方式转变。选择危害群众健康的突出环境问题作为重点，着力推进基本公共服务均等化，力求将改善和保障民生落到实处。规划将休养生息作为水环境管理的指导思想，建立总量控制一质量控制的双重体系，削减污染负荷，力求改善水环境质量。大力推动联防联控，努力改善重点区域大气环境质量。总体而言，规划规划综合考虑了我国经济社会发展和环境保护的特定历史阶段、环境保护和管理工作基础、经济技术可行性等因素，体现了积极探索代价小、效益好、排放低、可持续环境保护新道路的基本思想。

 

　　第二，“十二五”环保规划继续深化总量控制制度，推动环保工作再上新台阶。“十一五”以来，以化学需氧量、二氧化硫总量控制为突破口，带动我国环境保护工作取得了重大进展。“十二五”时期，规划将继续以主要污染物总量控制为硬抓手，推动环保工作再上新台阶。同时，从全面改善环境质量的角度出发，并考虑到全国环境管理的基础条件以及污染物对环境质量影响的贡献程度等因素，规划进一步深化了总量控制制度。一是在继续深化二氧化硫、化学需氧量总量控制的基础上，将氮氧化物和氨氮两项污染物增加到主要污染物总量控制指标中，并将上述四种主要污染物作为国家“十二五”约束性指标。二是鼓励各地根据当地环境质量状况和污染特征，增设地方特征性污染物总量控制因子，由各地组织实施。三是进一步突出总量控制对经济发展方式的“倒逼机制”以促进经济结构战略性调整和发展方式的转变，力求以尽可能小的资源环境代价支撑更大规模的经济活动。

 

　　第三/‘十二五”环保规划突出民生环境问题，将提高环境民生质量和水平摆在了更加突出的位置，环境保护直接关系人民生活质量，关系群众身体健康，关系社会和谐稳定。规划编制坚持环保惠民，从公众对环境的基本需求出发，将喝上干净水、呼吸清洁空气、吃上放心食物等关系民生的环境问题摆上更加突出的战略位置。规划对严格保护饮用水，深化重点流域水污染防治，抓好其他流域水污染防治，加大颗粒物污染控制力度，推进区域大气污染联防联控，加强土壤污染防治等工作做了全面的安排部署。

 

　　第四，“十二五”环保规划围绕重点领域，突出环境风险防范。我国已进入了突发性环境事件的多发期，跨界污染、重金属及有毒有害物质污染事件频发，社会危害和影响明显加大。积极防范环境风险，妥善应对突发环境事件已成为保障国家环境安全的紧迫任务。规划提出将防范风险作为与总量削减、改善质量、均衡发展并重的一项重大规划任务，通过强化环境风险管理基础，加强核与辐射、重金属、危险废物、持久性有机污染物、危险化学品等风险控制，建立全防全控的保障体系，维护环境安全。

 

　　第五，“十二五”环保规划提出大力加快环境基本公共服务体系建设，保障均衡发展。建立健全基本公共服务体系是保障社会公平正义的重大任务，是加快转变经济发展方式的持久动力，是提高政府服务型管理能力的重要基础。规划提出将环境监管、环境基础设施、环境监测与评估、环境应急、环境信息公开等纳入环境基本公共服务，通过建立环境基本公共服务体系，促进环境基本公共服务均等化，切实维护人民群众环境权益,增进人民福祉，保障公民基本权益和社会公平。

 

　　环境保护“十二五”规划目标与任务

 

　　环境保护“十二五”规划总体目标和指标

 

　　“十二五”环保规划目标指标是根据“十一五”规划指标完成情况、现有环境质量以及未来经济社会发展和人民群众对环境保护的要求来确定的，坚持了精简性和约束性原则，并突出了指标的区域和行业等差别。在污染物总量减排指标方面,除了化学需氧量、二氧化硫排放总量两项约束性指标外，增加了氨氮和氮氧化物排放总量两项指标，并在削减幅度方面适当提高。在环境质量指标方面，沿用了“十一五”的地表水环境质量指标和重点城市空气环境质量指标，但作了进一步改进。同时坚持了民生优先，增加了反映防范环境风险和体现环境公共服务水平的指标。应该说,“十二五”环保规划目标指标在追求绩效与健康方面下了较大功夫。

 

　　我国“十二五”环保规划的基本目标是：坚持以人为本，将喝上干净的水、呼吸清洁的空气、吃上放心的食物等民生问题摆上更加突出的战略位置，逐步实现环境基本公共服务体系均等化，切实维护人民群众环境权益，增进人民福祉。到2015年，主要污染物排放总量显著减少;城乡饮用水水源地环境安全得到有效保障，水质大幅提高;重金属污染得到有效控制，持久性有机污染物、危险化学品、危险废物等污染防治成效明显;城镇环境基础设施建设和运行水平得到提升;生态环境恶化趋势得到扭转;核与辐射安全监管能力明显增强，核与辐射安全水平进一步提高;环境监管体系得到健全。到2020年，主要污染物排放量得到有效控制，生态环境质量明显改善，实现全面建设小康社会的环境目标。

 

　　国家“十二五”时期环境保护主要指标确定为：(1)主要污染物排放总量显著减少。全国化学需氧量、二氧化硫排放总量比2010年分别减少8%,全国氨氮、氮氧化物排放总量比2010年分别减少10%。(2)环境质量明显改善。地表水国控断面劣V类水质的比例小于15%,七大水系国控断面好于瓜类的比例大于60%。地级以上城市空气质量年均浓度值达到二级标准以上的城市比例为80%。

 

　　国家环境保护“十二五”规划重点任务

 

　　总体考虑就是，要以促进经济发展方式转变和保障人民群众健康为出发点，来谋划“十二五”环境保护的重点任务。

 

　　继续深入推进主要污染物减排。以污染减排为硬抓手，以环境资源承载能力谋发展，强化污染减排的传导倒逼机制，淘汰落后产能，不断优化产业结构;加快研发推广高效绿色适用技术,积极培育节能环保、新能源等战略性新兴产业，大力发展绿色经济;推进绿色采购、绿色贸易，促进绿色消费，努力形成资源节约、环境友好的产业结构、生产方式和消费模式，最终要通过污染物减排促进经济社会发展方式的根本转变。在“十二五”期间，污染减排计划应该实施六个方面的转变：一是从单纯注重污染物排放总量减排向总量减排与环境质量改善相结合的方向转变。二是从重点行业向全面削减，特别是向锅炉、造纸、化工等等这些行业转变。三是从注重落实工程减排能力向注重减排工程质量和减排实际效果转变。“十一五”期间我们上了很多脱硫装置，其中有不少部分可能在“十二五”会受到置疑，需要继续运转才可发挥效果。四是从单一污染物控制向多种污染物协同控制转变，水方面、大气方面以及温室气体控制方面都要切实做到。五是手段方面要更多地使用经济政策。六是要实施全过程的减排战略，“十一五”期间大部分减排是通过安装末端治理设施达到减排效果，但是根据国际经验，如美国的二氧化硫减排，大部分是通过能源效率提高和能源结构调整，欧盟情况也是这样，日本的情况也是这样。所以在“十二五”期间应该更多地侧重于这方面，比如节约资源能源，实行煤炭消费总量控制等。

 

　　切实解决关系群众健康的突出环境问题。

 

　　“十二五”期间，要坚持以人为本，民生优先，围绕呼吸清洁的空气、喝上干净的水、吃上放心的食品等重点，着力解决群众饮水安全、水体黑臭、细颗粒物超标、土壤污染等突出环境问题，提高生态环境质量，维护人体健康和环境权益，增进人民福祉。一是坚持江河湖泊休养生息，力争重点流域水质明显好转，保障群众饮用水安全。二是实施多种污染物综合控制，改善重点区域和城市大气环境，保障空气质量安全。三是加强生态监管和生物多样性保护，维护国家生态安全。四是大力提高监管水平，保障核与辐射环境安全。五是健全土壤环境管理制度，综合防治土壤污染，保障农产品环境安全。六是治旧控新综合防治，遏制重金属污染事件高发态势，降低危险废物和化学品环境风险，保障群众生命健康安全。

 

　　不断提升环境基本公共服务质量和水平。我国总体上已进入以城带乡、以工促农、以东带西的新阶段，“十二五”应把环境监测与评估服务、环境监管服务、污水及垃圾等环境治理服务、环境应急服务、环境信息知情服务等纳入环境基本公共服务范围。坚持分区分类指导，加快实施生态补偿，积极推进益贫型环境保护政策，加大对边疆少数民族地区的环境保护资金、人才、项目、政策等的扶持力度，努力推进区域间环境公共服务均等化;坚持城乡统筹，保障城乡均衡发展，努力实现城乡环境基础设施共建共享;系统提升环境监测、执法监察、科技、人才等基础保障能力，提高环境监管和执行力，逐步实现城乡之间、区域之间享有基本均等的环境公共服务。

 

　　实施国家环境保护规划的主要措施

 

　　“十二五”时期应大力推进环境管理体制改革和政策创新，推动建立与生态文明建设相适应的环境保护长效机制。一是健全环境与发展综合决策机制。进一步完善环境保护法律、法规、规划、区划和标准体系，充分发挥环境影响评价在国家宏观调控中的作用，优化产业结构和布局，完善环保目标责任和政绩考核制度。二是坚持大部制改革方向，深化环境管理体制改革，健全机构设置，努力解决环境保护职能在各部门分散、交叉和责权利不统一的问题。三是加强区域环境保护合作，建立完善区域环境合作机制、协调机制和信息共享机制，推行环境同治，实施区域环境保护一体化。四是加强环境经济政策创新，加快推进环境税费、生态补偿、排污权交易、环境投融资、绿色保险、绿色信贷、绿色证券、环境贸易和“以奖促治、以奖代补、以补促提”等环境经济政策的实施。五是完善环境宣传教育体系，加大环境信息公开力度，动员全社会积极参与环境保护。六是积极开展国际环境合作，坚持“共同但有区别的责任”原则，转变合作观念，创新合作模式，加强环境合作交流，树立我国在全球环境事务中积极负责的形象。

 

　　我国环保规划已基本形成了一个多层面、覆盖全环保领域的体系，环保规划已成为我国环保工作的重要组成部分和手段。从历史的角度看，“十一五”环境保护规划是一个实施效果最好的规划。当前的发展阶段决定了，“十二五”环境保护依然面临严峻的挑战和压力，“十二五”环境保护必须以民生为根本，着力构建“控制总量、改善质量、防范风险”三大支撑体系，为2020年全面建设小康社会奠定更良好的环境基础。

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