“十一五”环境保护投资评估

　　环境保护是我国的一项基本国策，环境保护投资是执行环境保护基本国策和实施可持续发展战略的重要保证。随着各级政府、企业及杜会公众对环境保护工作的重视，环境保护投融资政策正在不断完善，政府、企业环境保护投资力度进一步加大，多元化的环境保护投融资体系正在逐步建立。本文所称环境保护投资(简称环保投资，下同)，即环境污染治理投资，由工业污染源治理投资、建设项目“三同时”环保投资、城市环境基础设施建设投资三部分组成,投资渠道主要分为政府投资、金融机构和杜会化专业公司投入、企业投资等来源。

 

　　1环保投融资政策

 

　　“十一五”期间，环保专项资金、预算内基本建设资金、环境转移支付政策以及排污收费政策已成为政府环保投资的重要渠道及资金保障。继2004年设立中央环境保护专项资金之后“211环境保护”科目于2007年开始实施“十一五”期间主要污染物减排专项资金“三河三湖”及松花江流域水污染防治专项资金、城镇污水处理设施配套管网以奖代补资金、衣村环境保护专项资金、重金属污染防治专项资金等中央财政环境保护专项资金相继设立。税收优惠、排污收费、绿色信贷以及脱硫电价等价格政策在促进企业环保投资方面发挥了重要的作用。绿色证券政策以及发行企业债券等杜会化融资手段逐步建立。

 

　　2投资规模

 

　　按照《国家环境保护“十一五”规划》确定的目标及任务需求,规划提出了实现“十一五”环境保护目标需要环保投资约为15300亿元，约占同期国内生产总值的1.35%。“十一五”期间，我国环保投资总额为2.16万亿，相对1.53万亿的投资需求而言，实际投资超出投资需求6320亿元，超出比例为41.3%。

 

　　1981年至今，环保投资总量呈持续递增趋势，从“十五”开始递增趋势较明显，环保投资占GDP的比重出现波动,但总体亦呈递增趋势(见图1)。“十一五”期间，环保投资总量达21620亿元，较“十五”增长157.4%;环保投资占GDP的比重达1.44%,较“十五”增长0.26个百分点。从“十五”和“十一五”的情况来看，五年计划第一年环保投资增长率较低;五年计划的最后一年环保投资增长率快速提升，呈现先慢后快的现象(见图2)。

 

　　3环保投资构成

 

　　“十一五”期间，工业污染源污染治理实际投资2415.1亿元，占实际环保投资总额的11.2%,较投资需求(2500亿元)减少3.4%;建设项目“三同时”实际投资7885亿元，占实际环保投资总额的36.5%,较投资需求(4400亿元)增加79.2%;环境基础设施建设实际投资11319.9亿元，占实际环保投资总额的52.3%,较投资需求(8400亿元)增加34.8%。

 

　　1991年至今,工业污染源治理投资先是持续递增，自1996年开始出现波动，自2008年开始呈下降趋势;建设项目“三同时”环保投资基本呈持续稳步递增趋势,2009年出现下降;城市环境基础设施建设投资呈持续快速递增趋势。

 

　　5投资来源

 

　　“十一五”期间，城市环境基础设施建设投资的资金来源按照城市市政公共设施建设固定资产投资的资金来源比例计算，估算政府投资包括中央财政拨款和地方财政拨款，为3511.43亿元;企业投资包括国内贷款、债券、利用外资、自筹资金以及其他资金，为7808.47亿元。工业污染源治理投资的资金来源中，政府投资包括排污费补助和政府其他补助，为119.84亿元;企业投资包括企业自筹与银行贷款，为2298.45亿元。

 

　　“十一五”期间，政府事权的实际环保投资包括工业污染源治理投资中的政府投资以及城市环境基础设施建设投资中的政府投资，估算总计为3631.27亿元，占实际环保投资总额的16.8%;企业及其他投资包括工业污染源治理投资中的企业投资、城市环境基础设施建设投资中的企业投资以及建设项目“三同时”环保投资，估算总计为17991.92亿元，占实际环保投资总额的83.2%。

 

　　6重点工程项目投资

 

　　按照《国务院关于落实科学发展观加强环境保护若干工作的决定》，“十一五”期间将实施十项环境保护重点工程。十大工程共需要投资5834亿元，占“十一五”投资总需求的38%。其中环境监管能力建设总投资约为149亿元;城镇污水处理工程投资约为3320亿元;重点流域水污染防治工程投资约为953亿元;燃煤电厂及钢铁行业烧结机烟气脱硫工程投资约为335亿元;危险废物和医疗废物处置投资约150亿元;核与辐射安全工程投资约16亿元;铬渣污染综合整治投资约28亿元;重点生态功能保护区和自然保护区建设工程投资约为100亿元;衣村小康环保行动工程投资约为50亿元;城市垃圾处理工程投资约为733亿元。

 

　　实际投资情况表明“十一五”期间，环境监管能力建设工程实际投资较投资需求增加106.9%,城镇污水处理工程实际投资较投资需求增加13.4%,重点流域水污染防治工程实际投资较投资需求增加45.8%,重点生态功能保护区和自然保护区建设工程实际投资较投资需求增加15%,衣村小康环保行动工程实际投资较投资需求增加140%,城市垃圾处理工程实际投资较投资需求减少23.5%。

 

　　7评估结论

 

　　(1)环保投融资渠道进一步拓宽，多元化环保投融资体系逐步建立。政府环保投资对引导企业、杜会环保资金投入起到了重要的作用，鼓励和引导企业、杜会环保资金投入的财税和价格政策逐步完善，杜会化融资手段逐步建立。

 

　　(2)环保投资总量与经济发展水平具有相关性，环保投资随经济增长的内生增长机制尚未建立。从总量数据来看，环保投资和GDP、固定资产投资以及财政收入关联性很强且呈正相关1。相对而言，环保投资和财政收入的关联性最强。从增长率变化来看，环保投资与经济发展各项指标相关性较弱，多是受水涨船高的因素影响，缺乏环保投资随经济增长而快速增长的内生增长机制2。

 

　　(3)实际环保投资超过投资需求，重点项目实施顺利。落实环保投资是实现环境保护目标的重要保障=“十—五”期间，我国环保投资总额为2.16万亿元，相对1.53万亿元的投资需求而言，实际投资超出投资需求6320亿元，超出比例为41.3%。环境监管能力建设、城镇污水处理、重点流域水污染防治、重要生态功能区和自然保护区建设、衣村小康环保行动等重点工程项目投资亦超过预期，重点工程项目实施顺利，保障了国家环境保护“十一五”规划确定的主要目标和重点任务的全面完成。

 

　　(4)中央政府与地方政府投资额度大致相当，政府投资占环保投资总额的1/5左右。政府投资是环保投资的重要来源，对引导企业、杜会环保投入具有重要的作用。中央政府投资重点用于解决重点领域、重点区域的重大环境问题，实施重点工程,对实现环境保护目标，保障环境安全起到了重要的作用。“十一五”期间，政府事权的实际环保投资估算总计为3631.27亿元，占环保投资总额的17%左右，其中中央政府投资1566亿元，地方政府投资2065.27亿元，两者比例为1:1.3。

 

　　(5)城市环境基础设施投资占环保投资总额一半以上，其中园林绿化投资是重点“十一五”期间，城市环境基础设施建设投资占环保投资总额的比重为52.36%,达一半以上。城市环境基础设施建设投资中，园林绿化投资是重点，占比达42.6%。“十一五”期间园林绿化投资较“十五”期间增长222.1%。其中2010年园林绿化投资为2297亿元，占城市环境基础设施投资的54.4%,是2009年的2.51倍。投资增幅较大的主要原因是由于广东省园林绿化投资大幅增长，其投资占全国园林绿化投资的比例为43%左右。

 

　　(6)无关投资拉大环保投资总额，真正用于环境保护的资金占GDP的比例仅为0.82%。由于城市环境基础设施建设投资涵盖燃气、集中供热以及园林绿化等主要目的非环境保护的领域，从而会带来投资虚化问题3。若以排水和市容环卫作为城市环境基础设施投资“十一五”环保投资总量为1.43万亿元，占GDP的比例为0.96%,是传统口径环保投资的66.3%。若仅考虑环境基础设施建设中污水及垃圾处理投资，计算结果表明“十一五”期间，环保投资总量达1.22万亿元，占GDP的比重仅为0.82%,基于新口径的环保投资总量仅为传统统计口径的56.6%。

 

　　(7)水、气污染治理依然是环保投资的重点，占环保投资总量的一半以上“十一五”期间，国家提出了化学需氧量、二氧化硫两项约束性指标，污染减排成为各地区环境保护的重点工作。从各要素投资情况分柝“十一五”期间，废水治理实际投资5849.96亿元，占实际环保投资总额的27.1%;废气污染治理实际投资5295.12亿元，占实际环保投资总额的24.5%;固体废物治理实际投资1664.43亿元，占实际环保投资总额的7.7%;噪声污染治理实际投资290.1亿元，占实际环保投资总额的1.3%。水、气污染治理依然是环保投资的重点。在工业污染源治理投资中，“十一五”期间废水治理投资为820.6亿元，废气治理投资为1195亿元，废气治理投资超过了废水治理投资，废气与废水治理投资之和占工业污染源治理投资的比例达83%以上。

 

　　(8)五年周期特征明显，呈现先慢后快的态势。从“十五”和“十一五”的情况来看，五年计划第一年环保投资增长率较低;五年计划的最后一年环保投资增长率明显提高“十五”计划的第一年，即2001年环保投资增长率仅为4.3%,而2005年环保投资增长率达25%。“十一五”期间，2006年环保投资增长率仅为7.45%,而2010年环保投资增长率高达47%。环保投资年度分布上呈现先慢后快的态势。

 

　　(9)东部地区投资规模较大，西部地区增长较快。“十一五”期间，东、中、西部环保投资分别为11775.6亿元、3957.1亿元和3734.6亿元，占全国工业污染源污染治理投资的比例分别为60.5%、0.3%和19.2%,东部地区投资规模较大，中部与西部基本持平;东、中、西部环保投资增长率平均值分别为28.36%、28.16%以及46.49%。东部与中部地区增速基本持平，西部地区增速明显较快。

 

　　(10)环保投资以规模型为主，需向效益型投资转变。基于效应分解模型4分析表明，2010年与2005年相比，COD去除量增加57.1%,规模效应贡献率为108.24%,结构效应贡献率为-17.18%,技术效应贡献率为-33.98%,主要受环保投资总量增长较快的影响。技术效应影响次之且表现为负数;环保投资结构影响不大，亦表现为负值。可见，单纯依靠大量投入资金来提高污染物去除量是一种粗放的污染治理模式,污染治理效率相对较低。应大力推进清洁生产等前端减排技术,提升产业技术水平和污染治理技术水平，提高单位环保投资的污染物去除量,提高环保投资效益。

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