新公共管理理论对我国高校管理工作的发展影响

　　新公共管理理论是西方政府治理变革领域兴起的重要理论，它强调用企业家的精神来重塑政府，促进以市场为导向的政府变革，从而克服传统政府官僚体制的弊端，无疑对我国高校管理工作创新具有重要的启示意义并提供借鉴。高校管理工作应注重服务意识、提高工作效率、提高责任意识和构建科学的评价机制。
 

　　一般说来，高校的主要使命有三项，即人才培养、科学研究和社会服务①，与此相对应，高校的人才培养工作、科学研究工作和社会服务工作就构成了高校运行体系的基本组成部分。然而，在高校运行过程中一个必不可少的工作即高校管理工作。从一定意义上来说，若一所高校中缺失了高校管理的工作，那么高校就无法正常运行，进而高校的人才培养工作、科学研究工作和社会服务工作的正常开展就会受到很大的影响和制约，其三大使命也就很难实现。换言之，高校管理工作是高校人才培养、科学研究和社会服务工作的坚实的后勤保障，其基本定位应该是为高校的人才培养、科学研究和社会服务工作的开展提供保障。高校管理工作的水平往往反映一个高校的面貌和“软实力”，高校要发展进步自然要求管理工作的科学化和水平的提高。然而由于受到教育管理体制等因素的影响，我国高校管理长期以来存在着较为严重的行政化倾向，官僚主义作风在一定程度上存在，效率低下、责任心不强、服务意识缺乏等都成为制约我国高校管理水平提高的主要障碍，从而削弱了其对高校人才培养等工作的支撑与保障作用。西方政府治理领域兴起的新公共管理理论，强调用企业家的精神来重塑政府，促进以市场为导向的政府变革，从而克服传统政府官僚体制的弊端，无疑对我国高校管理工作创新具有重要的启示意义并提供借鉴。
 

　　一、高校管理工作要注重服务意识

 

　　虽然在E·S·萨瓦那看来，“‘政府’这个词的词根来自希腊文，意思是‘操舵’。政府的职责是掌舵而不是划桨。直接提供服务就是划桨，可政府并不擅长划桨”，奥斯本和盖布勒也认为应该建立一个“起催化作用的政府”，这种政府是“掌舵而不是划桨”[1]P1。但是，这并不是意味着他们主张政府不应该为民众提供服务，而是主张政府不应该事无巨细地渗透到政治与社会生活中的每一个角落，包揽一切，这无疑容易导致公权力的扩张而损害私权利。显然，在他们看来，政府不需要提供具体的服务，但是政府却应该具有服务精神，并且政府应该提供的是一种宏观的服务环境。而提供宏观服务环境只有通过政策的供给。奥斯本和盖布勒认为这种掌舵的政府其实是一种企业化的政府，并且“这种企业化的政府开始转向把一种政策制定(掌舵)同服务提供(划桨)分开的体制”[1]P9。这种体制无疑具有优越性，正如德鲁克早就指出的那样：“成功的组织是把高层管理和具体操作分开，这样就可以使‘高层管理者集中精力进行决策和指导’”，“而实际的操作应由另外的员工来做，这样‘各有其使命的目标，各有其行动的范围和自主的权限’。否则的话，主管们便会被具体操作任务分散精力，基本的指导性决策编无法做出”[1]P9。
 
        这样，自然很难提供优质服务的宏观环境保证。唐纳德·凯特尔指出，新公共管理其实要关注的核心问题至少包括“政府怎样才能利用市场机制为公民(现在常常被称为‘顾客’)提供更多的服务选择——或者至少鼓励人们更加关注为顾客更好地服务”，以及“政府怎样才能下放职权以便为一线的服务管理人员提供更强的服务诱因”和“政府怎样才能将其作为服务购买者的角色(承包方)与其再实际提供服务中的角色分离开”等[2]P9。高校管理工作首先要对自身进行一个准确的定位，与其说高校管理工作是一种管理工作，不如说是一种服务工作：服务学生、服务教师、服务社会、服务自身，从而更好地服务于高校的人才培养、科学研究和社会服务工作和使命。有了这种服务的基本定位，就意味着要变革传统的工作体制、机制和工作方式，摈弃作为“管理者”的角色、意识和相应的工作方式和机制，以适应作为“服务者”的工作需要。当然，如同新公共管理理论所强调的那样，高校管理工作人员作为服务者并不意味着要事无巨细地帮助学生和教师做所有的事务性工作，而是通过创造良好的服务环境，让学生和教师能够在这种良好的氛围中愉快地学习和工作。
 

　　二、高校管理工作应提高工作效率
 

　　在登哈特看来，新公共管理理论的重要理论依据是公共选择理论。他指出：“公共选择(及其孪生物——代理理论)不仅提供了一个很好的政府模型，对某些人而言，甚至可以说提供了一个使人非相信不可的政府模型，而且它们还充当了一种可以在实践上知道缩小政府规模和降低政府成本的智力路线图”。而且，“从公共选择最简单的形式来看，公共选择是从市场和顾客的观点来看待政府的。进而，公共选择理论对理性选择的信奉就意味着一种对价值观的选择，通常包含着一种对销量和生产率的承诺。于是，正如胡德所指出的那样，新公共管理很自然就明显地将强调的重心放在了诸如效率、消除浪费或者使用资源和明确的目标相称这样的价值上”[2]P14。新公共管理理论的第二个理论依据即管理主义，管理主义的基本信念仍然是提高工作效率。登哈特指出：“克里斯托弗·波特曾将‘管理主义’描绘成一种信念，这种信念认为，通向社会进步的道路是提高生产率，增减这种生产率的途径是管理人员接受的旨在提高效率和生产率的训练。”[2]P15从具体的实践来看，登哈特认为，“新公共管理(英国版本)源于一个基本的经济学论点，即：政府具有垄断性、高昂的交易成本，以及信息不对称等缺陷，而这些缺陷在很大程度上导致了政府的无效率。通过市场竞争和类似市场的刺激，这些改革者们认为他们能够缩小政府的规模，能够削减政府的成本并且能够改进政府的绩效”，从而也提高政府的效率[2]P11。
       
        我们在第一部分指出，新公共管理理论主张政府应该是“掌舵”的，而不是提供具体的“服务”的。其实该理论在很大程度上是为了使政府从纷繁的具体事务性工作中解放出来，从而专注于宏观的决策，进而提高政府的效率。对于高校管理工作来说，我们自然要避免为了服务学生和教师从而陷入具体的事务性工作中进而不能自拔带来的效率低下，更要避免因官僚主义作风而产生低效率及给师生带来的不便和伤害。当然官僚制曾经在管理的科学化、专业化，避免主观主义和随意性，从而维护公平和稳定上起到了不可替代的作用，但是官僚制在运行过程存在一个不可克服的缺陷，即过分依赖官僚制而带来的灵活性不足和效率低下。马克斯·韦伯曾经对官僚制作了经典的概括，他指出官僚制“存在着固定的、通过规则即法律和行政规则普遍安排有序的、机关的权限的原则”，同时“存在着职务等级和和审级的原则，也就是说，有一个机构的上下级安排固定有序的体系，上级监督下级”，“现代职务的执行是建立在文件(案卷)之上”，以及“官员职务的执行，是根据一般的、或者或少固定的、或多或少详尽说明的、可以学会的规则进行”等[3]P278-281。可见，官僚制的主要缺陷是呆板、对规则而非对人负责，因而往往在具体事务的处理过程中容易灵活性不足，不利于更好地为公众服务。高校管理工作其实在一定意义上来说，就是建立在官僚制的基础上的，它自然也会带来效率低下，不利于更好地服务师生，会给师生的工作与学习带来极大不便，导致师生与高校管理人员普遍的矛盾和对立。此外，在中国官僚制中，还有特殊的表现，那就是长期以来官本位思想，使得部分高校管理工作人员没有把自己准确定位为师生的服务者，而是一种高高在上的“官”和管理者，颐指气使，傲慢自负，经常和师生发生冲突，影响了整个管理工作队伍的形象，进而使管理工作无法正常有序开展。这就要求高校管理工作人员必须摈弃官僚主义作风，努力提高工作效率，从而真正地为师生提供高质量的服务。
 

　　三、高校管理工作要提高责任意识
 

　　高校管理工作无论是增强服务理念，还是努力提高工作效率，都离不开高校管理工作人员的责任意识。有了责任意识，高校管理工作人员往往就会不断改善服务质量，提高工作效率。而新公共管理理论特别强调了政府要对公众负责，这种逻辑是十分清晰的，即一个企业家政府首要追求的是利润或利益，而利润和利益显然来源于顾客。那么，企业家政府要想获得利润就必须对顾客负责，使产品和服务能够很好地符合顾客的需要，更必须与顾客沟通，及时回应顾客的诉求，进而不断地改进产品和服务。这样，企业家政府在主观上追求利润的同时，在客观上实现了对顾客的负责。登哈特指出，许多公共管理者“开始尝试根据经济学的假设和观点来努力地提高生产率并且找到了一些可供选择的服务供给机制。他们已经将关注的焦点集中在对顾客的责任和高绩效上，进而对官僚机构进行改组，重新规定组织使命，精简机构程序，以及分散决策权。在许多情况下，政府和政府机构都已经成功地将先前的供给只能民营化，使高层的行政官员对可测量的绩效目标负责，建立测量生产率和效益的新程序，并且重新设计部门体系以重新强化责任意识”[2]P9。登哈特总结说：“在某种意义上，新公共管理的拥护者所倡导的责任观模仿了老公共行政的责任观，因为它依然依靠的是客观的测量和外在的控制。不过，它还是有一些重要的差异。”这种差异主要表现为，“第一，在新公共管理中，其假定是传统的官僚机构效率低，因为它测量和控制的不是结果而是投入”。而第二点是“公众被重新视为由各自都以一种服务于其自身利益的方式行事的个体顾客组成的一个市场。这样一来，公共机构主要就不是直接或间接地堆公民或公共利益或共同体利益负责。更确切地说，它们倒是对它们的‘顾客’负责。于是，政府的责任就是为其顾客提供选择并且通过所提供的服务和功能来对顾客所表达的个人偏好作出回应。责任就是满足直接顾客对政府服务的偏好”[2]P94-95。但高校管理工作却与新公共管理不同，表现为：高校管理工作人员服务于师生，不是追求师生可能给他们带来的某种“利润”或“利益”，而是以全心全意为师生服务作为最高的价值标准的。高校管理工作人员是否会对师生负责，往往充满了不确定性，这取决于他们自身的觉悟和品质。如果他们热爱本职工作，对师生怀有深厚感情，那么他们往往会对师生负责，从而很好地为师生服务，否则就会漠视师生的利益。我曾了解到某高校的财务部门使一教师一次报销来回跑四五趟，工作人员每次都指出其中缺少的某项手续，却不完全指出，这样既浪费了教师的时间和精力，又导致职能部门与教师关系的紧张与对立。这样的例子不胜枚举，都反映了高校管理工作人员的责任心不足。
 

　　四、高校管理工作应建立科学评价机制
 

　　根据上文的论述，不难看出，建立一套科学有效的评价机制对高效管理工作人员产生动力和塑造他们的行为模式与取向，从而提高高校管理工作人员的服务意识、工作效率和责任心无疑是重要的。新公共管理理论所关注的核心问题便是“政府怎样才能将其最关注的焦点放在产出和结果上，而不是放在过程或结构上?政府怎样才能用自下而上的结果驱动型系统来取代自上而下的规则驱动型系统”[2]P10。显然，新公共管理理论已经对如何建立一种科学的评价机制进行了思考，它首先主张评价的对象应该是客观的、外在的具体指标，而不是一些模糊不清的判断，同时，评价的过程是自下而上的，即来源于顾客的评价，而不是自上而下的体系内的评价。这种评价机制对构建高校管理工作人员的评价机制无疑具有启发意义。但是，首先要指出的是，高校管理工作的评价不能完全照搬新公共管理理论所主张的机制，这是因为高校管理工作的性质和内容是无法通过具体的、可测量或者容易量化的东西来进行考评的。比如我们显然不能以平均一天接待和服务多少个师生作为对高校管理工作人员的评价指标。而新公共管理理论的评价机制的第二方面无疑具有借鉴意义，即把评价的方式和重心放在自下而上的评价上——通过高校管理工作所直接服务的对象的师生进行自下而上的评价。如果能够切实有效地采用这种自下而上的评价方式，就会使高校管理工作人员极大地增强服务意识，努力提高工作效率和责任心，从而最大限度地争取获得师生的满意。这种逻辑在于，如果高校管理工作者全部的发展和利益的获取，比如获得晋升或奖金，都取决于这个评价的结果，而这个评价结果又是由他们所服务的对象师生所决定的，那么，很难想象他们不会努力去“讨好”师生，通过不断改进自己的工作，为师生好好服务，从而获得师生的满意、赞同和评价。这个“讨好”的过程，就是高校管理工作人员不断根据师生的需求提高工作水平的过程，也是对师生高度负责的过程。当前，在高校中这种自下而上的评价方式已经在从事教学工作的教师中广泛采用，并成为驱动教师改进教学方法，提高教学水平的强大的外在动力。但是这种方法没能够在对高校管理工作者的评价中得到广泛采用，高校管理工作人员的晋升等并不取决于其所服务的对象的评价，而是取决于其领导，只要能够“讨好”领导，获得领导的高度认同，往往就能够获得晋升和发展。反之，即使与师生打成一片，也很难获得晋升和发展。这就要求我们改变目前高校管理工作人员的绩效评价方式，从注重自上而下的评价转向其与自下而上的评价结合。只有让服务对象参与到对高校管理工作的评价中来，才能给高校管理工作人员提供强大的外在驱动力，真正改善工作面貌，最终促进高校的人才培养、科学研究和社会服务的发展。
 

　　参考文献：

　　[1][美]戴维·奥斯本，特德·盖布勒著.周敦仁等译.改革政府[M].上海：上海译文出版社，2006.

　　[2][美]珍妮特·V·登哈特，罗伯特·B·登哈特著.丁煌译.新公共服务：服务，而不是掌舵[M].北京：中国人民大学出版社，2010.

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