新型城镇化进程中的农村土地制度改革

　　我国传统的城市化是一种土地城市化，重城市轻农村，重工业轻农业。在这种模式下，原本应属于农民、农村、农业的权益被国家、城市、工业强制性的攥取，导致我国城乡差距不断扩大。土地是是解决“三农”问题的根本，完善农村土地制度是推进新型城镇化进程的必要保障。土地制度的改革应顺应社会经济的发展，十八届三中全会指明了农地制度改革的方向，要建设城乡统一的建设用地市场，赋予农民更完整的财产权利，规范征地制度、宅基地制度等等。本文基于已有的研究成果，结合十八届三中全会对土地制度改革的要求，通过对农村土地制度变迁历程、试点地区的实践经验，分析我国土地制度改革的趋势，指出改革进程中需注意的问题。

　　一、我国农村土地制度的变迁历程

　　我国农地制度变迁主要经历了四个阶段：第一阶段是从建国初到我国土地改革以及社会主义改造完成(1949—1957年)，这一阶段我国实行的是农民土地所有制，土地的所有权与经营权都归属于农民，农民可以自由的进行土地产权的流转;第二阶段为人民公社时期(1958—1961年)，这三年我国开始进行集体劳动、经营，农民土地所有制逐渐转变为全民所有制;第三阶段为人民公社结束到改革开放之前(1962—1978年)，这一阶段确立起了“三级所有，队为基础”的土地集体所有制;第四阶段也就是改革开放至今(1978年—)，我国开始实行土地所有权归集体所有，承包经营权归农民所有的家庭联产承包责任制。

　　二、土地改革试点地区的经验与教训

　　(一)成都

　　1.主要内容

　　农村土地确权是成都市土地制度改革的核心，如何在占补平衡的原则下，扩大农村土地使用市场化是其工作的重点。主要内容有两方面：一是推进分离耕地的经营使用权与承包权，在土地确权的前提下，以市场化的形式将农民的承包地转包出去，由于农民转包的是经营使用权而不是承包权，农民在自身利益受到损失时可以收回土地，保障了承包耕地农民的基本利益;二是推动农村非农用地市场化，一方面综合整治集体建设用地，通过土地市场，将节约出来的部分农村集体建设用地置换为高价的城市建设用地指标，满足城镇化、工业化的土地需求，另一方面建设新型农村社区，让农民“转居上楼”，改变宅基地的粗放利用，实现集约利用。同时针对“转居上楼”的农村居民，成都市还出台了相应的社会保障以及公共服务政策，特别是保障农民从拆迁中获得合理的补偿收益。

　　2.经验与教训

　　成都市土地制度改革之所以能够顺利的推进并取得一定的成绩，关键在于这样几点：一是对农村家庭宅基地与承包地进行有效的确权，并承认农户拥有宅基地与承包地的财产支配权，同时建立市场化的农村宅基地与承包地流转平台，使得农户土地可以作为资产流动;二是实行土地“增减挂钩”与“占补平衡”政策;三是完善户籍制度与社会保障制度这些相关的配套制度。

　　(二)河南

　　1.主要内容

　　“人地挂钩”是河南省土地制度改革的焦点，其主要做法是通过建设新型农村社区，将原本分散居住的农民集中转移到城镇之中，将腾置出的土地通过农村集体建设用地使用权交易中心进行交易，发展城镇化、工业化。各个城镇建设用地增加的数量以该城镇吸纳农村人口的数量以及平均每人建设用地标准等因素确定。

　　2.经验与教训

　　河南省的土地改革将建设用地指标和人联系在一起，地方政府要增加城市建设用地就要吸纳一定的人口，这很好的解决了人口城镇化这一难题。这一举措一方面可以缓解城镇化、工业化用地的紧张，另一方面，农民入城有了土地的保障，为了增加城市建设用地，地方政府会想方设法的搞好基础设施、生活服务、社会保障等等方面来吸引农村人口的入住，农村人口可以更好的融入城市中，转变为市民。

　　三、我国土地制度改革的趋势与政策建议

　　从我国土地制度的历史变迁来看，我国的土地制度一直是顺应着我国社会经济不断发展变化的。在如今新型城镇化的背景下，土地制度改革就应以提高农民收入、缩小城乡差距，推动城乡一体化、社会和谐、生态可持续的发展为重点。从成都市与河南省土地改革的实践经验来看，土地确权、产权分割以及给予农民足够的社会保障是土地制度改革成功的原因，而产权不清晰、政府的行政干预、征地中农民权益受到侵害、土地监管不力是影响土地制度改革成效的因素。从上述两个方面以及十八届三中全会关于土地改革的决定看，我国土地制度未来改革的趋势就在于以下几点：

　　(一)明晰农村土地产权主体，调整产权结构

　　我国宪法规定我国农村土地归集体所有，但集体的概念并不明确，并且不管从产权经济学还是法的角度看，集体都不能成为合理的产权主体，在我国集体所有只是一种公有制形式，与国有制无本质差别。因此，我国土地产权的主体应剔除集体，只应为国家和农户。在明晰了产权主体的基础上，按照“国家终极所有，农户永久使用” 对土地产权进行分割。即国家拥有土地的最终所有权、处分权以及土地进行总体的规划、管理，而农户作为土地最好的占有者和使用者，应拥有土地实际的占有权、使用权、转让权以及农地产出收益权，在法律上明确农户与政府等产权主体在土地开发收益上的分配比例，使农民能够合理分享工业化、城市化带来的土地增值。

　　(二)完善土地流转制度

　　目前我国土地流转大多还是在农户与农户间进行流转，由于没有及时有效的信息，许多土地就闲置荒废下来，流转出去的土地也大多因是亲属间流转而无法带来收益的提高。因此，要对农村土地进行确权登记，把土地的各种产权明确的分配到组或是户或是个人，在此基础上建立起农村土地流转市场，创新土地流转方式，引入土地合作中介组织，健全土地流转服务体系，降低流转成本，提高土地利用率。同时建立健全城乡统一的社会保障体系，放开城市户籍制度也是推动土地流转必不可少的改革措施，要进行土地流转，让农民离开土地就要剥离附于土地上的社会保障功能，让进城农民可以顺利的融入城市，真正的转变为市民。

　　(三)改革征地制度，建设城乡统一的建设用地市场

　　在原有的二元土地制度下，农村土地必须通过国家的征用转为城市建设用地，政府垄断着土地的一级市场，往往造成政府低价买入高价卖出的情况，农民难以享有高额的土地增值收益，建设城乡统一的建设用地市场成为改革征地制度的关键所在。对此，十八届三中全会已提出“建设城乡统一的建设用地市场，在符合规划和用途管制的前提下允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。”此外，宪法中规定国家征收的土地只能用于公益性项目，但对公益性的界定却不清晰使得农民权益受损，因此应明确界定土地用途的公益性与非公益性范围，对于公益性用地由政府征收再统一规划，而非公益性集体所有土地则应由集体或农户直接通过市场进行转让，并要在法律上对土地产权交易程序进行规范。

　　(四)建立健全土地管理监督机制

　　由于土地制度改革涉及到多方利益主体，管理监督机制的缺失就可能会引发各利益主体间的冲突，产生不可预估的风险。

　　在土地管理方面，要将土地规划与用途管理上升到法律的层面。《城乡规划法》中指出规划的本事没有法律效力。地方人们代表大会对于地方政府所制定的有关城乡建设中土地使用问题的规划，只有审议、建议权，不需要通过其批准。这就使得地方政府在土地利用方面的权利被无限的放大，并且规划没有法律效应，约束力较小。因此，对于土地规划应通过各级人民代表大会通过，成为“准地方法”。

　　在土地监督方面，在现行完全公有制情况下，地方政府过多的行政干预会损害农民利益，扭曲土地制度改革市场化方向。但在土地部分私有后，若缺少必要的监督机制，不可避免的就会出现土地投机行为。在土地集约利用方面，若缺乏监督机制，就会造成土地复垦不到位，危及粮食安全。因此，必须从法律、机构设置等方面健全土地制度改革过程中的监督机制。

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