中国食品安全监管体制的纵向权力配置研究分析

　　一、问题的提出及文献综述

　　在我国政府监管领域，从纵向权力配置视角，一些国内学者对各个监管领域进行了研究，例如刘洋指出分级管理具有条块结合的特征，将统一管理与分段管理相结合，在这种体制之下存在协调失衡、地方政府以权谋私的现象。郝国庆认为地方政府没有必要成为一个全能机构，事情过多过杂反而不易于管理的精细化，地方政府应当主动接受上级职能部门的指导，使部分职能适当上移，提高监管的有效性;而且地方的经济发展也离不开职能部门的相关配合，在长期的合作中逐渐形成相互信任，实现监管的协调统一。刘洋进一步指出垂直管理在环保领域具有重要的意义，地方环保部门能够保持经济上的独立性，从而尽可能地减轻地方政府的干扰。余晖认为，垂直体系建立起来之后派出机构和地方政府之间的协调难度不降反升，不能够有力的处理地方保护主义难题。他还将纵向权力配置模式基本分为四种“中央派出”、“中央一体化垂直”、“省以下一体化垂直”和“一般化对等分权”。

　　不论何种纵向权力配置模式，研究者都对它们所存在的弊端和问题加以了认真的研究，例如肖兴志、胡艳芳认为食品安全体制中的诸多漏洞导致了中国的食品安全事故频繁爆发。在现有的纵向配置原则下，中央、地方、企业三者之间的利益目标不一样，各监管机构之间存在着一种激励不相容的状态。陈鲁峰认为属地管理可以准确及时的发现存在的问题、降低行政成本、保障产品质量，但是会导致机制不够健全，因此文章从总体上支持属地管理机制，而否认垂直一体化的管理模式。孙发锋在文中对垂直管理系统的启用原因、缺陷和改进建议都进行了详细的描述，认为构架垂直管理体系的关键就是要协调好地方与中央的关系，形成良性互动，达到集合二者的优势共同管理社会公共事务。尹振东则利用契约理论建立实证模型，比较垂直管理与分级管理的优劣。研究发现，在不同情况下，两种管理方式各有所长。当考评方案容易运作且项目实施所带来的预期损失率较大时，垂直管理体制更好一些;当考评方案难以运作且项目实施所带来的预期损失率较小时，分级管理体制优于垂直管理体制。

　　此外，海外学者也十分关心中国政府监管体系中央——地方关系问题，如美国学者毛学峰曾经在一篇以工商、质监、药监、证监、保监等多个监管部门的垂直管理改革为研究对象的论文中，提到垂直管理式的“软集权”改革，在有效打击地方保护主义的同时，却带来了部门垂直保护主义的后果。谭伟强和杨大利则发现，在分权监管体制下，保障食品安全与给地方经济创造就业机会存在一定程度的矛盾。特别是对于地方政府而言，经济发展与监管之间存在某种两难的政策困境。

　　纵观以上学者对食品安全监管体制纵向权力配置研究中，可以看出学界对以上问题的主要对策集中于:加强立法，完善食品安全监管的法律制度保障;变“分段监管”为“垂直监管”，或强调地方政府监管责任，加强属地管理。而我们认为，要理解垂直管理或者地方分级管理体制，必须要在特定的环境中考虑其特定的各种影响因素，在特定的制度体系中加以评论，然而很少有学者对食品安全监管体制的演化过程进行说明，并厘清纵向权力配置机制形成的宏观制度成因。简而言之，本文的研究将聚焦于回答以下问题:中国食品安全监管体制在纵向权力配置机制上经历了怎样的改革进程和历史变化?如何从中央——地方关系的宏观角度解释这种历史变化过程及现状的存在?怎样才能更好地改进和优化中国食品安全监管体制的纵向权力配置机制?

　　二、1992年以来食品安全监管体制纵向权力配置机制的发展

　　(一)地方分级管理阶段(1992-1995 )

　　1991年6月份，当时的卫生部下发了一个重要的通知，即《关于卫生监督监测工作实行分级管理的通知》，由此开始，中国食品卫生管理开启了地方分级管理的阶段，通知主要确定了上级监管单位的职责，同时规定上级政府监管单位不准越权监管，此外要求上级监管机构要尊重当地监管机构的意见，进行监测时，应与当地的卫生行政部门协调统一，并及时将统计资料送交给当地的监管机构。此次分级管理改革意义重大，表明食品工业领域内企业基本成为独立经营的主体，完成了政企分离，政府也从原来行业管理模式中对食品企业的微观经济行为中脱离出来，而只负责对其食品卫生进行监督管理。

　　分级管理的通知明确了管理的上下级关系，但是实施起来存在多方面的困难，具体表现在造成对同一食品企业重复检测和重复发证，造成企业面临两难的尴尬境地，更为严重的是不遵照相关法律规定，没收已取得的由其他食品卫生监督部门发放的《卫生许可证》;上下级监管机构间业务指导关系不顺造成下级监管部门的消极抵抗，监管标准和频率出现巨大差异，甚至因为争夺监管权而放松监管，而一些地方领导对这些现象也起到推波助澜的作用，认为食品监管会阻碍搞活地方经济，这些地方保护现象的存在严重削弱了监管效果。

　　1995年10月份，《中华人民共和国食品卫生法》于正式颁布，明确规定了由卫生行政部门来主管食品卫生的监督工作，其他的相关部门在规定的职责范围内管理食品卫生监督工作，确立了卫生行政部门的在食品监管中的主导地位，力图避免与卫生防疫站与其他部门的冲突。然而，从历史的角度来看，此次颁布的《食品卫生法》有一个很大的缺陷:没有重申1991年通知中的分级管理体制，对于分级管理的实施细则没有制定统一的标准，导致全国各地自成体系，做法不一，纠纷不断，导致一些地方政府为了响应中央号召，将企业划分了管辖层级，按照企业的规模以及管理的难度分配给了市和县，主要由市和县两级机构进行监管。由于缺少了明文规定的硬性条件，使上下级之间出现了矛盾，两者之间出现了“争地盘”、“抢企业”的现象，但是一旦出现了重大食品安全事故，就开始推卸责任，使得事件的处理缺乏及时性和有效性，而业务上的指导关系，也仅仅停留在了报表的层面。这些分级管理体制的弊端都直接导致了食品卫生事件的频发。面对分级管理引发的一系列监管不力的问题，中央机构深刻认识到了改革的必要性，综合历史、改革环境等多方面因素考虑，分级管理体制已经不能适应当时经济发展的需要，迫切需要通过强化上一级政府监督权力来加以整顿，因此垂直管理的改革呼声日渐高涨。

　　(二)半垂直管理阶段(1998-2008年)

　　1998年11月，中共中央国务院下发了《国家工商行政管理局工商行政管理体制改革方案》，开启了食品监管垂直监管的模式，开始了省级以下的垂直管理。改革方案在机构、编制、干部、财务经费四个方面进行了规定。工商行政管理局的监管结构的改革为今后的垂直管理模式打下了基础。1999年国家质量技术监督局、2000年国家药监局也陆续开始了省级以下垂直管理的监管模式，至此半垂直监管模式下的食品安全监管团队正式形成。半垂直管理模式的含义是并非所有的监管部门都是采用垂直管理模式，而即便采用垂直管理模式的部门也是以省以下垂直管理模式为主，因此只能称之为半垂直管理模式。

　　加强权力的集中，该监管模式的实施在当时的背景下具有重要的意义:一方面，有效避免地方政府的干扰，当时中国经济快速发展的一大壁垒，就是地方保护主义，导致假冒商品充斥着市场，为了减少监管中地方政府的干扰，为市场经济提供一个良好的发展环境，垂直管理开始逐步加以推行。另一方面，可以提高整体的行政能力，随着社会复杂程度的提高，政府部门的职责越来越细化，各部门之间需要严密的职责分工，可是地方政府很久以来对中央政府高度依赖，没有足够的能力进行有效分工，需要中央政府的统筹规划与业务上的指导，这就要求建立一个垂直的管理模式，上级机构作为一个权威的指导机构对下级进行监管方面的指导。

　　2004年国务院下发的23号文《关于进一步加强食品安全工作的决定》，正式确立了“分段监管为主，品种监管为辅”的多部们分段监管体系中，进一步明确了各监管机构的相关职责，逐渐形成了多部门联合监管的格局。因此，食品安全监管从原来的卫生部一家基本独揽所有监管任务，发展到监管部门涉及农业、卫生、食品药品监管局、商务部等等，这表明中央政府采取的是一种逐渐精细化管理方式，认识到仅靠卫生部已经无法承担日益繁重的监管任务，食品链条越来越长，链条中的多种环节都需要被关注，食品的污染源从微生物到化学制剂，未知的风险因素呈现出爆炸式的增长。

　　半垂直一体化管理政策的实施确实起到了良好的效果，一个重要的标志就是重点食品安全的抽检平均合格率从1995年的83. 66%升高到了2007年的88. 3500}，当然这也不完全是半垂直管理改革的结果。但是由于各种主客观原因，半垂直管理体系仍然存在一些问题和弊端:

　　第一，权力的争夺，无法彻底摆脱地方干扰。监管范围的界定决定了中央和地方活动场所的大小，当时的法律法规没有对二者之间的权力范围作明确的规定，从而为二者权力的争夺提供了可能。再加上多数地方监管机构是从政府中分离出来的，职责范围通常与地方政府的某些历来已久的职责相重合，屡屡引发垂直管理部门与地方政府之间的纠纷。而纷争的结果较多是地方政府占优势，因为地方政府拥有更多资源去影响、干扰甚至俘获垂直监管部门，其表现莫过于对于食品安全问题隐瞒、媒体信息披露困难等。

　　第二，各自为政、职责不清，由于地方政府和地方监管机构之间不存在隶属管理，双方便呈现出不配合的态势，地方监管机构不愿意听任地方政府支持不符合实际的政策，地方政府也以对所辖事务概不负责为由对地方监管提供的意见推诱、推卸。两者之间的矛盾实际上源于利益驱动下的目标冲突，出于管理方面的迫切需要，政府机构职能逐渐走上专业化道路，但是要是使多部门齐抓共管就需要有一个高度协调的管理机制，共同去面对问题、解决问题。

　　第三，人事沟通不方便，主要是在人员的培训、考察、任用上地方监管部门和地方政府间沟通不畅。如湖南工商局干部公开表示:垂直管理以来，在人才交流上，只有上下纵向交流的空间，这使得系统内的“容量和升迁路径越走越窄”，在市以下局这种表现更加突出。市州局领导岗位是成千人盯住几个岗位，县市局几百人关注几个领导岗位。同时又因为人员轮换慢，又普遍存在人员老化与后继人才匮乏等矛盾。

　　第四，财政问题严重，利益是中央与地方关系背后隐藏的重要因素，两者之间冲突的一个根本性的原因就是利益方面的冲突，在垂直监管机构的监控下，很多有利可图的项目因为不符合质检标准而被禁止，另一方面来说，垂直监管机构和地方政府也会因为某片地区具有财政效益而去争权，使两者之间的矛盾更加激化。

　　客观分析，实行半垂直管理体制对执法队伍的建设、打破地方保护、规范行政行为的各个方面有着重要的贡献，但其存在的弊端使其无法有效阻止类似“三鹿奶粉”安全事故的爆发，究其根源则在于中央与地方监管职责分配不合理，无法形成监管合力，反而掣肘，无法解决食品安全监管意图和权责冲突，无法形成统一协调的监管模式。实际上，保障一个区域的食品安全和人民生命健康本来就是地方政府的重大职能和责任，与地方政府关系十分密切。基于这样容易落实问责机制的考虑，让地方政府重新承担食品安全监管责任似乎成为新的改革选择。

　　(三)地方分权为主的混合管理体制阶段(2008年至现今)

　　2008年10月，国务院下发了《国务院办公厅关于调整省级以下食品药品监督管理体制有关问题的通知》:第一，食品药品监督管理机构由省级以下垂直管理变更为地方政府分级管理，不仅要接受上级主管部门的指导同时也要接受同级卫生部门的监督，在双重管理体制下运行;第二，将省市县三级监管机构与同级的卫生部门进行整合，接受同级卫生部门的指导;第三，将人事管理权下放，由原来的省级行驶调整为市、县机构分别行使。

　　2009年2月，全国人大常委会通过了《食品安全法》，成为食品监管方面权威的法律文书。食品安全法在总则第四条中，明文指出建立食品安全委员会，成为更高层级的议事机构，统筹协调各方事宜，分析食品安全形势，提出重大政策建议，由此开始便形成了食品安全委员会牵头、卫生部协调、农业、质检、工商、食品安全监督管理局等分段管理的监管模式。由于食品安全委员会的成立主要是设在地方一级政府，所以也预示了食品安全监管地方政府负总责机制的出台。2011年10月14日，《国务院办公厅关于调整省级以下工商质监行政管理体制加强食品安全监管有关问题的通知》颁布，明确取消工商和质监部门省级以下垂直管理体系，改为地方政府分级管理体制，这是食品安全监管体制重新回到地方政府分级管理体制的重要标志。

　　2013年最新一轮国务院机构改革，将分散在工商总局、质检总局、商务部等部门分散的食品安全监管职能集中到新组建的国家食品药品监督管理总局、卫生计划生育委员会以及原来的农业部，同时在《国务院关于地方改革完善食品药品监督管理体制的指导意见》中，明确指出“地方各级政府要切实履行对本地区食品药品安全负总责的要求，在省级政府的统一组织领导下，切实抓好本地区的食品药品监管体制改革。要加强组织协调，强化保障措施，落实经费保障，实现社会共治，提升食品药品安全监管整体水平”，同时也提到“地方各级食品药品监督管理机构领导班子由同级地方党委管理，主要负责人的任免须事先征求上级业务主管部门的意见，业务上接受上级主管部门的指导”。在此后这一年多时间里，各省市的食药机构改革进度各有快慢，特点五花八门，还出现了将工商、质监和食药监“三合一”的监管新模式，迫使国务院再次紧急下发了《关于进一步加强食品药品监管体系建设有关事项的通知》，对地方的改革进度加以督促。但无论怎样，这样明显地预示着中国的食品安全监管纵向权力配置机制已经走向了以分级管理为主要特征的混合型管理体制。

　　需要特别指出的是，此次以分级管理为主要特征的混合管理体制，和1992年开始实行的分级管理有很大的不同。从纵向权力配置的权力本质来看，1992年实行的分级管理体制内双重领导体制基本未发挥作用，地方分权刚刚开始，地方自主权较小，其双重领导体制还是延续中央权威极重的历史惯性，而混合管理体制是以分级管理为主，尤其强调地方负总责和地方自主权，可以描述为中央地方的对等分权。

　　三、食品安全监管纵向权力配置机制变化的宏观因素:基于中央——地方关系的视角

　　我国的行政管理体制是分级和垂直相结合的管理结构，不同的历史时期有不同的特点，条块机构具有较大的灵活性，其变化调整的依据是社会政治经济形势、时代背景和中央——地方关系。当需要中央集权时，垂直管理占据主导因素。地方发展需要自主权和活力时，分级管理得到加强。中央政府和地方政府间的行政性集权和分权都是通过垂直管理的权力分配得以实现。食品安全监管体制属于政府监管的一部分，其与我国行政管理体制的发展是密切相关的。1992年至今，中央政府不仅在横向层面，也在纵向层面不断调整食品安全监管的权力配置机制，可以依次总结为从早先的地方分级管理制度，到半垂直管理，又调整为地方分级主导的混合型管理，每一次的改革都要进行大规模的制度重置，而每一次的重置背后都有巨大的力量推动或者促成改革的形成。

　　食品安全监管不是一个孤立的部分，需要在行政体制改革的大背景下建立，需要与其他部门之间配合运转，在建国前期逐步形成了单一体制的中央集权。权力逐渐上收，在中央集权的政治背景下政企不分现象普遍存在，严重阻碍了市场经济的发展。市场经济要求市场在资源配置中起基础性作用，80年代以来中央政府逐渐下放权力，使得地方政府在外汇、税收、城乡建设等等方面有了一定的自主权，中央政府积极发展地方经济，调动地方经济建设的积极性。1992年10月，中共十四大召开，把建立社会主义的市场经济作为进一步经济改革的目标，经济基础决定上层建筑，在市场经济大背景的推动下中央政府继续主动放权，发挥中央一地方两个积极性，逐渐由中央集权的垂直管理体系转变为分级管理体制。在同一时期内，中央政府推行沿海地区优先发展，大城市建立高新技术开发区，地方之间的经济差距开始拉大，分级管理体制的建立在调动地方积极性方面启到了巨大的作用，食品安全监管的地方分级管理体制的产生跟这一时期的行政体制的分权改革密不可分。

　　为了遏制地方保护主义的进一步发展，阻止通货膨胀。1994年政府开启了分税制改革的大门，进一步上收了财权。1997年7月份，亚洲经济危机在泰国蔓延开来，对亚洲经济造成了重大创伤，使中央政府更加深刻地认识到垂直管理的迫切性，也就是在各种因素的影响下，中央政府决定加强宏观调控和监督，从整体监管体制的角度统一法令标准，规范政策在地方的执行力度。从金融调控开始入手，1998年中国人民银行建立垂直管理体制，为了更好的实行垂直管理，摆脱地方对金融业务的不良干预，央行不但撤销了原省级分行，并且新设立的九家分行是跨行政区域设立的。此后证监会、银监会、保监会也开始采用这种管理模式。

　　市场监管机制也逐渐进行了垂直管理体制的改革，1999年工商管理局开始实行垂直管理体系，这一系列垂直管理改革是我国政府监管体制中极其重要的开端。垂直管理体制的建立有利于维护中央权威，保持政令通畅，最终大大提高了行政管理的效率。跨过纵向权力机制改革的开端，紧接着，2004年国家统计局直属调查队和省级以下土地部门分别实行了垂直管理体制。2006年，垂直管理体制进一步发展，全国范围内国家土地督察局的设立，标志着垂直管理体系在土地监管领域的确立;而环保监管领域，则以派驻执法监督机构为手段，形成对地方环保工作进行监督的垂直管理模式。与此同时，土地监察、环保执法和审计监察都分别派驻特派办，以特殊的垂直管理模式来监督地方。在这一轮的垂直管理改革后，以中央权威来遏制地方保护主义的效果基本达到，中央的法规政策在地方得到统一执行和落实，而食品安全监管体制的半垂直化管理改革也是在这种大的行政改革的宏观背景下产生的。

　　然而，在半垂直管理体制取得成效的同时，地方政府的职能正在转变完善，集权的垂直管理体制在运行过程中虽然表现出了克服地方保护主义，统一国家监管行为，克服公共产品的地域溢出性等优点，但也带来了行动迟缓、信息失真、效率低下、监管重合等多个监管失灵的问题。同时，还有一些声音认为，过多的垂直管理削弱了地方一级政府的行政独立性和自主性，将有可能会与现行我国宪法和地方政府之的一些规定和精神相冲突，而地方政府也对此也有不同看法，认为中央或省级政府通过垂直管理模式将管理权收走，但管理责任却没有随着管理权的上收而上收，出了问题依然要追究地方政府官员的责任，客观上造成了权责不对称的弊端，导致地方政府官员们对垂直管理体系的存在一直存有看法，再加上近些年来垂直管理部门往往成为腐败的重灾区，也引发了人们对垂直管理之后权力制约的反思。有基于此，自2003年开始的国务院政府机构改革就不再过于突出垂直管理改革，而是应当逐步将一些地方政府能够承担且更加擅长的领域职能加以下放，虽然没有对原来的垂直管理体系进行太大的调整，但在具体的运作过程中却逐步加大了地方政府所享有的职权，以便做到权责一致。

　　2008年的国务院机构改革，是根据行政管理体制改革的总体安排，从促进经济社会又好又快发展出发，突出了探索实行职能有机统一的大部门体制、加强社会管理和公共服务部门、合理配置宏观调控部门职能等内容。与此同时，食品安全作为市场监管和公共服务的重要部分，在垂直管理取得成效的同时，依然暴露出许多垂直监管体制的不足，其在2008年政府机构改革的大环境中，得到了再度加强。但是加强方向却不是垂直监管，因为中央——地方关系中中央收权在90年代的改革中已经得到加强，但依然有一些问题出现。中央已经认识到简单的收权和垂直管理并不能完全解决问题。

　　在半垂直的监管体制下，食品安全恶性事件仍然不断爆发，究其原因首先是垂直监管体制的先天不足，垂直管理体制本身并没有彻底杜绝地方政府干预，职能部门的所在地和执法监督环境在地方就导致，当地方政府的政绩目标与职能部门垂直监管相冲突矛盾时，地方政府还是可以动用丰富的资源力图影响甚至俘获监管机构;垂直监管体制的实质是职能部门统一执行中央的政令，而在经济高度发展的当今社会，经济差距、行业差异、人文地理环境、创新与发展动力都需因地制宜，垂直监管在使中央政令统一的同时，也使得监管较难兼顾经济发展的地方特性，可能导致监管政策不能灵活而有效的执行，与地方经济发展相悖，市场监督执法本身既需要严格的把握监管原则，保护全局利益，同时也需要灵活的根据地区行业的差异，制定有效的监管方式，只有因地制宜方能对本地区的行业进行有效的监管。

　　其次，分级管理改为垂直管理后，也带来一些其他问题。垂直监管部门本身的监督弱化，地方的法律、纪律检查监督机关被排除在垂直管理部门之外，使得监管执法本身的监督弱化，可能对机构本身反腐倡廉不利;职能部门过多的垂直集中管理，可能导致地方政府管理的架空，从长远角度来看对地方经济发展不利。最后，我国的税收制度决定了财税的大部分集中于中央政府，职能部门的垂直监管模式往往容易获得从上级职能部门获得财政支持，而地方各级其他职能部门往往担负职责较多，这样就造成事权与财权不统一，容易形成权责不公平不统一现象。

　　综上所述，条块分割带来了部分不同隶属职能部门间的权力摩擦和各自为政，进而由权责不清导致行政壁垒和纠纷。因此，我们可以发现，在地方保护主义得到一定遏制的情况下，垂直管理体制暴露出的问题说明，半垂直管理体制在实践中就并非一定优于分级管理体制。至此，在这样一种宏观的中央——地方关系的背景下，食品安全监管又重新回到分级管理为主要特征的混合型监管模式。

　　四、研究结论与政策建议

　　本文对自1992年以来中国食品安全监管体制的发展轨迹及现状进行了回顾分析、并结合中央与地方关系的宏观视角分析纵向权力配置变化的背景，在此基础上，本文认为要进一步优化目前的以分级管理为主导的混合型管理体制，避免中国的食品安全监管体系走向“集权—分权—再集权—再分权”的恶性循环怪圈，提高监管过程中各层级政府的协同合作，必须借鉴“监管联邦主义”(regulatory federalism)的设置理念，具体可以从以下几个方面着手加以改进:

　　第一，建议构建中央政府统领、省级政府监督和支持、市县政府灵活有效执行的协作治理结构。这既需要中央政府在全局角度统筹协调、统一政令，国务院部委加强对食品安全标准、风险评估与预警、政策指导等全局工作，也需要地方监管部门灵活有效的执行。在食品安全监管中，根据中央与地方各自的优势与长处，中央政府的职责重点应当放在食品安全标准制定、食品市场准入审批、建设食品安全预警体系等事前监管环节，而地方政府的职能重点则更多地集中在食品企业过程监管、食品上市后风险监测评估、食品安全稽查执法等事中事后监管阶段。

　　第二，建议加强分级管理中的垂直因素，地方政府对食品监管原则与目标的执行需要从纵向垂直的角度加强监督，在发挥地方政府监管灵活性的同时加强上级监管部门对下级监管部门的业务监督。此外，省级监管部门要加强对市县级监管部门的财力物力支持和人员培训，保障监管所需经费，提高监管人员素质。

　　第三，建议进一步加强中央层面对新型食品及添加剂的检测、建立国内和国际上的食品安全预警机制、制定科学详尽的最低要求的全国食品安全标准。在地方层面，规范原材料和添加剂的使用，食品安全监管需要与之相匹配的监管设备与基础设施。市县政府的财力物力很难保证隶属监管部门的经费要求和技术水平，因此要确保省级及以上政府对部分经济欠发达地区的食品安全监管职能部门提供经费保障。

　　第四，建议从中央及省对市县所属的食品安全监管部门在物力财力来给予保障，加强监管所需的设备、基础设施的投入，还要加强监管机构的独立性，从中上级职能部门所属的事权着手，加强对业务的审查监督，也需要建立完善的检查监督机制，改变以往一放就乱的状况，将行政放权与权力的监督管理相结合，杜绝非正常的利益关系。此外，在完善纵向权力配置的同时，还需要加强人大监督、社会舆论监督，促进行业自律等，以便从多个方面完善食品安全监管机制。

　　总而言之，本文认为食品安全监管需要引入“联邦主义思维”，构建“监管联邦主义”的监管模式，该模式的提法，原本源自作为联邦制国家和监管型国家的典范代表—美国，即强调联邦、州和地方政府在食品安全监管中根据食品安全风险的特征以及自身的优势，科学清晰地分配食品安全监管权力，承担食品安全监管责任，构建食品监管合作网络，进而实现食品安全的多层级政府的协同监管。监管联邦主义的核心是监管权力在不同层次政府组织中的分配，在强调地方分权的基础上，使得中央和地方政府在一个有限范围内是独立的但又是相互合作的，且其内容已经远远超出了单纯的食品安全监管范畴，包括环境、职业健康、社会保障等多方面的内容。监管联邦主义未必就一定只能在联邦制国家中适用，单一制国家同样也可以借鉴监管联邦主义中的思路和理念，将各级政府之间各自独享和共享的监管权责进行清晰划分。未来的监管联邦主义在中国食品监管领域中可能的发展是地方分权要同适度的中央集权相结合，通过二者有机搭配为经济发展提供良好的制度环境，在此基础上，强调监管机构管理层的权威、监管过程的透明高效以及监管权力配置过程中的冲突协调，最终形成监管合力，从而实现多层级政府协同高效监管。

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