简析公共应急管理中的横向府际关系

　　一、引言:由昆山“8·2”爆炸事故中的区域协作说起

　　2014年8月2日，江苏省昆山市中荣金属制品有限公司抛光车间发生粉尘爆炸特别重大事故，造成75人死亡，185人受伤。事故发生后，其他城市纷纷伸出援手，援助措施包括接治伤员、提供血液、派遣专家等，支援城市既包括江苏省内的南京、南通、无锡、镇江、徐州等，也包括省外的上海、北京、广州等。看起来，这似乎是一个颇为成功的区域应急协作案例。但通过对众多媒体报道的分析可以发现，其他城市对昆山的紧急驰援实际上是在江苏省委和省政府、国家卫生与计生委等上级机关的协调、指令下实施的，而不是说这些城市与昆山市之间依靠某种自主性的协作机制发挥了作用。那么，在我国的公共应急管理中，这种本应通过横向协作来解决的政府间关系，为什么往往需要凭借上下级政府间的纵向协调才能奏效呢?这就需要对我国公共应急体系中横向府际关系的现状和问题加以剖析和反思。

　　府际关系即政府间关系，指的是中央政府与各级地方政府之间纵横交错的网络关系。众所周知，政府是突发事件应对的第一责任主体，也是整个公共应急组织体系的枢纽。但政府本身又是一个十分复杂的系统，存在不同的层级和部门。而公共危机的突发性、共振性和非常规性等特点要求政府系统内部具备多向度、交织性的联系，这就需要在常态下以纵向的自上而下垂直控制、横向的“行政区行政”为特征的政府组织体系有所变革。我国历来重视纵向府际关系而忽视横向府际关系，原因在于，我国政府体系具有中央集权特点，不同的政府部门、同一级别的不同政府以及不存在隶属关系的政府之间往往只能做到对上级负责，府际和部门之间的横向联系相对欠缺。州因此，在公共应急管理中的府际协调中也以纵向的强制性协调为主，横向的自主性协调要薄弱得多。强制性协调向自主性协调的转变刚刚开始，而远未完成。学术界对公共应急管理中横向府际关系的研究侧重于政府部门间的关系，相关成果十分丰富并达成了基本共识，即强调打破部门分割并强化政府自身对应急管理事务的综合协调，并倾向于设立一个综合性的应急管理机构训，本文对此无意重复。但是，对于互不隶属的多个地方政府间的关系，既有的研究还不够全面、深入，本文对此着重探讨。

　　二、政府应急管理权责的横向配置

　　长期以来，我国的立法对地方政府权责的安排都以一个基本假设为前提。那就是认为同一层级的地方政府面临的行政管理任务基本上是相同的，所以应当赋予其相同的行政权力和职责。由此，法律对同一层级政府的权责做出的都是基本统一的规定，常见的表述包括“地方各级人民政府……”、“某某级人民政府……”、“某某级以上人民政府……”等。这种立法模式有着先天不足。同级地方政府固然具有相同的宪法、法律地位，应当拥有基本相同的行政管理职权，但同级的多个行政区在地域和人日规模、自然环境、资源享赋、社会经济发展程度等方面都可能存在差别，这种差别有时甚至颇为悬殊。因此，在某些法律规定或实践操作中，偶尔会根据上述因素做出微调。例如，在设区的市(地级市)这一层级，便规定了“较大的市”与其他设区的市进行区别，赋予“较大的市”更多的权力如地方立法权。在实践中，还存在“副省级市”、“计划单列市”一类的概念，在中央政府实施管理时将这些城市进行特殊对待，即赋予其部分省级政府的地位和权限。只不过，这些微小的差别化安排远远不能体现同级的多个行政区之间存在的种种差别。在实践中，谋求突破法律限制以扩大同级地方政府权责差别化程度的冲动一直存在。近年来，很多省份提出的“强县扩权”即赋予部分县政府以地级市政府的职权，“强镇扩权”即赋予部分镇政府以县级政府的职权，都是这种努力的典型表现。

　　在公共应急领域，同级地方政府所面临的情况差别更加突出。一方面，不同区域面临的公共风险在类型、数量、规模等方面均存在差异，这种差异又必然对地方政府的应急能力提出不同要求。对于某种本地区常见的突发事件，层级较低的政府便具备应对能力;而对于本地区罕见或偶发的事件，即使事件级别不高，往往只有高层级的政府才能够应对。同样的突发事件发生在不同区域，其危害后果也可能有所不同。例如，道路坍塌在农村地区或小城镇可以被当作一般突发事件处理，而同样的事情发生在大城市中，对城市运行的影响和对人身财产安全的威胁就要大得多，很可能需要作为更高级别的事件来处置。另一方面，地方政府的资源享赋以及由此决定的应急管理能力也是至关重要的影响因素。这一点主要是由各地的经济发展水平所决定的，经济发达、财力雄厚、智力资源丰富的地区更有能力建立起完善的应急管理系统，其公共危机管理水平自然相对较高，反之亦然。相同类型、相同级别的突发事件，如果发生在某一发达省份，可能县级政府便可应对;如果发生在欠发达地区，则往往需要提高做出响应的政府层级。

　　总之，如果我们能够以安全环境和应急能力两个变量作为主要依据，对同级行政区在突发事件应对中的职责做出差别化的设计，无疑要比现行立法“一刀切”的模式更加合理、科学。问题在于，这样的制度安排在法律上是否具备可行性?是否会破坏法律的统一性和稳定性?是否会在技术层面上导致法律规定变得下分繁琐?在笔者看来，立法技术上的灵活性足以提供这种同级政府之间差别化的职权配置方案。一个可供考虑的方案是:在突发事件应对的相关立法中，首先对各级政府的应急管理权责做出原则性的规定，同时规定例外，允许某些区域的地方政府全部或部分按照其上一级或下一级政府的标准承担应急职责、行使应急权力。至于具体的区域分类标准和权责调整方案，对于省级和设区的市政府可以授权国务院确定和调整，对于县级政府可以授权省级政府确定和调整。当然，顺利实现这种立法方案的前提是已经建立起一套科学、系统、可操作的突发事件风险评估和政府应急能力评估系统。应当说，多年来的应急管理实践已经使中央政府和省级政府具备了这样的评估操作能力。例如，2008年颁布的《北京市实施<中华人民共和国突发事件应对法>办法》在规定分级响应制度时，就充分考虑了主城区和郊区县的差别，对于相同级别的突发事件，在主城区将负责应对的政府层级加以提升。有学者甚至进一步提出，应当将北京市划分为城市核心区、城市发展区、城市边远区三类区域，因地制宜地进一步细化地方政府的应急管理权责。

　　三、突发事件应对中的区域协作

　　区域协作问题因跨区域突发事件引起，跨区域突发事件有两类:一是事件规模较大，其发生区域涉及了多个行政区，如大规模地震、洪水、台风、传染病等;二是事件在一个区域发生之后对其他区域产生了直接影响，如水污染、危化品爆炸事故、大规模交通事故等。对于跨区域突发事件，按照《突发事件应对法》第七条的规定，“由有关行政区域共同的上一级人民政府负责，或者由各有关行政区域的上一级人民政府共同负责。”实践中对于跨小区域的突发事件较易操作，因为突发事件的事发地毕竟同属一个层级不太高的行政区，此时由事发地的共同上一级政府(如地级市政府)负责应对即可。而对于跨大区域的突发事件，实践中很难按照法律的规定来实施。因为，由多个地方政府共同负责应对同一突发事件，从根本上是违背应急管理中的统一指挥原则的，很容易出现沟通不畅、协作不灵等情况，乃至发生尖锐摩擦。如果改为由其共同上一级政府统一负责，在事件级别不高的情况下也是不现实的。一则负责应对的政府层级太高必将影响决策效率，二则高层级的政府在职权上未必与事件的性质和等级相匹配。例如，对于一次发生在北京郊县并蔓延到邻近河北某县的森林火灾，首先不可能由中央政府负责应对，而如果由北京市政府与河北省政府共同负责，就容易出现协调问题。在跨区域突发事件的应对实践中，地方政府间的协调问题历来下分突出。例如，在2008年初的南方大雪灾中，冰雪覆盖了贯通我国南方数省的多条高速公路，但对于是否采取封路措施各省却各行其是，“你关我放、你放我关”，导致了事态的扩大蔓延。州在2008年发生的云南阳宗海砷污染事件中，云南省政府为了彻底解决阳宗海治理中两市三县的协调难题，最后竟然只能通过调整行政区划将阳宗海统归昆明市管辖了事;

　　有学者认为，跨区域突发事件之所以难以治理，根源在于传统行政区行政模式存在诸多缺陷，据此提出要设立区域性的公共管理机构，该机构介于上层政府宏观管理与下层政府的微观管理之间，其合法性权力来源于政府的让渡和上交。但这种思路并不切合实际，因为在现实条件下，这种跨区域的管理机构对公共危机的治理不可能拥有实质性权力，只是人为地增加了一个虚置的管理层级而已。某些国家如澳大利亚的地方政府虽然设置跨区域的应急管理机构，但主要是出于节省资金等考虑而合并设置;某些国家如美国的区域应急协调机构则是由联邦政府设置，代表联邦政府行使职权的;至于著名的全美应急管理联合会，其性质是一个洲际应急协议的推动和管理机构，并不是一个应对跨区域危机的实体性机构。尽管学术界很早就提出了适用于跨区域治理的组织间网络理论，但是，跨区域组织的建立和运行在我国目前还缺乏法律制度作为基本支撑，这就决定了它暂时还不可能成为我们应对跨区域公共危机的主要途径。在当前较为务实的做法是进一步明确跨区域事件的应对主体，辅之以建立具有网络化特征但是非形式化的区域协作机制。具体来说，相关制度安排应当包括如下几个层次:

　　首先，跨区域的突发事件应尽量确定一个地方政府承担主要应对职责。在纵向上，仍应以事件性质和级别为依据来确定，如果事件级别较高，应由多个事发区域的共同上一级政府应对;如果事件级别较低，则仍按属地管理原则由事发地政府—如县级政府承担主要应对职责。在横向上，可以遵循这样的原则:不同区域的事态能够区分主次的，由主要发生地政府负主要责任;不能区分主次的，由首发地政府负主要责任;不能区分主次也不能判别首发地的，由首先启动应急处置做出响应的政府负主要责任。确定了负主责的政府之后，其他相关区域的地方政府承担的主要是配合与协助义务，这一点就要通过政府间的协作机制来解决。

　　其次，对事件负主要应对责任的地方政府在区域协作中应当被赋予统一指挥权。突发事件的处置只能有一个指挥主体，在多个地方政府协作的情况下仍然如此。跨区域突发事件往往需要实行联合指挥，但联合指挥并不意味着是由多个指挥机构共同指挥，而是意味着指挥体系中的各个组织可以由多个地方政府或其部门的人员组成，最终目的还是要形成一个统一的指挥机构以便协同工作、统筹资源。在这种情况下，要解决的是依托哪个地方政府的应急指挥体系来实施联合指挥的问题，这当然只能是对事件承担主要应对职责的地方政府。对此需要明确两点:(1)这种应急指挥权只是临时性的，因为负有主要应对职责的政府是在单个事件中个别确定的，完全可能根据历次事件的不同而有所变动。(2)其他地方政府在事件应对过程中应当服从负主责地方政府的统一指挥，但原则上其应急处置范围仍在自己的辖区内，即只处置突发事件在本辖区内的部分，如果需要向邻近区域提供援助，应当由受援地政府提出请求。

　　再次，应当建立区域协作机制作为必要补充，并通过一系列配套机制来保障其实施。不同地方政府间的应急协作主要是通过签订、履行政府间协议来实现的，这种做法在美、日等国下分普遍，在我国部分地方也已得到尝试，如《粤港应急管理合作协议》(2008)，《泛珠三角区域内地9省(区)应急管理合作协议》(2009)，《江苏安徽山东河南应急管理工作合作协议》(2010)，《江西省与湖北省应急管理合作协议》(2011)，《黄河金三角地区应急管理合作协议》(2011)，《东北四省区应急管理合作协议》(2011) ，《京津冀应急管理工作合作协议》(2014)等。这种区域治理中的合作本来应当是一种增量过程，上一次良好合作会成为下一次更深层次合作的“存量”，有利于促进内在渐进性合作意识的增长，最终为达成区域公共管理的共识提供一个绩优的路径;但实践表明，跨区域公共危机合作应对的效果并不稳定。例如，有的地方政府负责人变动之后，新的负责人拒绝继续执行前任签订的区域应急协议。更为严重的是，这种毁约行为可能事先并不通知其他缔约方，而是在公共危机发生后临时决定另搞一套，导致其他地方政府措手不及，对事件处置造成严重恶劣影响。出现这种情况的原因在于:第一，政府间协议在现行的法律体系之下并无强制约束力，地方政府基于自身短期利益而违反协议的做法不会导致法律责任。而在美国，任何希望加入《洲际应急管理互助协议》的州首先必须由该州立法机关批准通过并经州长签署，之后(就自动成为该州法律，该州政府和公民必须遵守和履行该协议;”第二，地方政府间协议的执行缺乏共同的组织网络。第三，区域合作协议本身的内容粗糙也是影响执行效果的重要原因。尽管如此，笔者认为，在政府间协议的法律效力尚不明确，设立跨区域正式机构又缺乏现实可行性的情况下，仍然可以通过其他措施来促进合作协议的有效实施，包括:(1)将协议公开，从而增加违约行为可能导致的社会压力。(2)将区域合作协议的相关内容编入地方政府的应急预案以间接地增强协议的法律约束力。应急预案具有一定法律效力，“多方参与制订的预案实际上就是各方对未来应急行动的共识及承诺”，地方政府若因不及时启动应急预案而造成消极后果是需要承担法律责任的。因此，应急主体在制定标准化预案的基础上加强预案的衔接，并通过定期或不定期的演练加以落实和改进，是提升区域协调能力的有效途径之一。2013年国务院办公厅出台的《突发事件应急预案管理办法》也“鼓励相邻、相近的地方人民政府及其有关部门联合制定应对区域性、流域性突发事件的联合应急预案。”(3)将合作协议的实施常态化，即在突发事件的事前管理中就引入合作框架，如共同制定应急规划、共同编制应急预案、建立信息共享机制、共同开展应急演练、共同开展风险评估等，这一方面有利于强化协作机制的制度惯性，使区域合作成为相关政府应急管理工作中的常态，另一方面也能够增强协作机制的运行实效，保证这些机制在公共危机发生后能够真正运转。

　　四、事后恢复重建中的对日支援

　　在大规模突发事件特别是重大自然灾害发生后，我国经常通过区域间的对日支援来保障、加快受灾地区的恢复和重建，这一机制也是横向府际关系的重要方面。对日援助体现了社会主义国家“集中力量办大事”、“全国一盘棋”等制度优越性，也确实极大地提升了受灾地区的恢复重建效率和水平。尽管对日支援机制的效果和优势显而易见，却存在着明显的正当性问题。对日支援有三个突出特点:一是强制性，“对日援助灾区重建模式由中央政府统一规划，根据援助地和被援助地的差异和比较优势、资源分布享赋以及经济互补性，来确定对日单位。援助地政府既不能选择是否参加援助，也不能选择援助哪一个地区。二是无偿性，即受援地政府并不需要为获得援助而付出对价。这可以被看作是中央政府强大的资源整合能力的一部分，通常也被认为是我国公共危机管理体制的优势之一。三是单向性，在支援地政府向受援地提供支援之后，当支援地发生突发事件时，受援地并不需要反过来向其提供援助。问题在于，支援地政府为受援地提供的各种资源最终都来源于其财政收入，而这些资金又主要是由支援地的居民纳税形成的。因此，对日支援实际上就是将支援地纳税人的钱无偿地转移给受援地使用，而这种横向的资金转移并不在原有的财政预算框架之内，额外加大了支援地政府的财政负担。在支援地民众没有通过民主程序表示同意的情况下，由上级政府强制性地做出这种安排，在合法性和正当性上都是存在问题的。当然，笔者无意否认对日支援的各种优点和重要意义，但认为对这一制度应当加以改革。新的制度应当包括如下要点:

　　首先，对日支援主要应通过双向、互惠、自愿的方式进行。在遭受大规模突发事件打击从而造成巨大损失的情况下，任何地方政府的财力都可能无法自行满足恢复重建的需要，从而需要其他区域的援助。换言之，地方政府对区域援助的潜在需求是普遍存在的。但是，援助应当建立在自愿的基础上，通过政府间的援助协议来实现，而在内容上应该是双向、互惠的。相比全国范围内的统一规划，互助式的资源安排不仅可以实现救灾的自主性和灵活性，提高救助速度，还有助于将灾难管理嵌入到各地方政府的日常工作当中，使灾难意识和对灾难的认知得到普及和强化。同时，这种互助机制还可以形成风险池效应，减少地方政府之间的应急准备资源，降低储备成本。因此，各区域根据自身所处的灾害环境决定相互间的协作关系，可以作为全国性应急管理模式的有效补充。区域互助协议主要应约定如下内容:(1)援助条件，即约定当参加缔约的一个区域发生何种类型的突发事件、产生何种程度的损害时，其他缔约的区域有义务提供援助;(2)援助标准，即约定其他区域对受援地的援助应当达到何种标准，并可约定限额;(3)援助方式，包括资金、实物、技术、投资等。由于参与缔约的地方政府均无法确切预知本区域在约定期间之内是否发生相应的突发事件，也就无法判断可能接受他人援助或是为他人提供援助，因此这种协议本质上是一种对赌式的保险机制。不过，由于各区域发生突发事件的基本概率可以被估算，这种协议大体上还是对等、公平的。有学者提出对地方政府之间的互助互济行为实行记分制，以此建立跨地区应急响应和联动的激励机制，这本质上也是一种双向、互惠的援助机制。实际上，在汉地震对日援建的中后期，部分支援地和受援地政府之间签订了长期的对日合作协议，就体现了支援地政府希望以有偿替代无偿、以双向互惠替代单向受益、以市场规则替代政治安排的内在冲动。

　　其次，对日支援协议应当经过民主程序确定。按照新公共管理的“委托一代理”理论，地方政府不仅是中央政府的代理人，也是地方公众利益的代理人。在我国分权化的财政体制之下，地方政府拥有独立财权，对地方公共资金的横向转移支付应当由地方自主决定。但是，适合做出这一决定的主体并不是地方政府。原因在于，地方政府官员之间存在着职业前途上的“晋升锦标赛”，上级政府将职务晋升作为对多个下级政府官员的激励与治理手段，使官员的政治业绩与行为同个人的政治生涯密切联系，促使下级官员不遗余力地完成指定任务。正是在这一机制的驱动下，汉地震中实施对日支援的很多省市都超额、超前完成了援建任务。因此，地方政府缔结区域互助协议的行为必须受到民意机关的控制，具体而言就是要获得具有预算批准权的同级人大或其常委会的同意，即通过民主程序获得正当性与合法性。2011年6月8日，国务院在汉地震后紧急出台的《汉地震灾后恢复重建条例》第63条规定:“非地震灾区的县级以上地方人民政府及其有关部门应当按照国务院和当地人民政府的安排，采取对日支援等多种形式支持地震灾区恢复重建。”这一规定似乎为对日支援方案的确定与实施提供了形式上的合法依据，实际上却与我国《预算法》第13条规定的地方政府预算制度相抵触，架空了地方人大及其常委会对本级政府预算的决定权和监督权。

　　再次，上级政府的职责主要是为协议式互助机制的不足提供必要补充。由地方政府自愿缔结协议来建立区域援助机制可能导致苦乐不均，有两类地区在寻找合作伙伴时将遇到困难:一是经济落后、财力薄弱的地区，没有能力为其他区域提供援助;二是灾害频繁、安全形势严峻的地区，其触发援助机制的几率过高且往往损失巨大。其他地区如果与之缔结援助协议，最终付出的代价和获得的同报将十分不成比例，因此很少有其他区域愿意成为其合作伙伴。如此一来，这些区域只能在彼此问寻求合作，但由于其先天上的不足，最终的互助效果较之其他区域之间必将落差巨大。在日本，协议式的灾害区域援助机制推行已久，这一矛盾也下分突出，对欠发达地区的灾害恢复重建形成了严重制约。笔者认为，弥补这种不足恰恰是中央政府、上级政府应当扮演的主要角色，但其方式仍然不应当是强令地方政府、下级政府实施无偿的对日支援，而主要应当依靠中央政府、上级政府的纵向财政转移支付来实现。

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