我国地方政府公共管理的属性与治理模式研究

　　较长一段时间以来， 我国地方政府在提供公共产品、进行分级宏观经济调控方面一直发挥着重要作用，其面向社会公众提供公共管理的价值属性也得到了充分的体现。 在这种对地方资源进行有效配置的模式之中，不但要考虑到不同地区之间的经济发展差异，还要规范其决策管理行为，最大限度的减少偏差， 并借助社会力量对其公共管理行为进行监督，以保证其政治程序与制度规定的一致性、可行性和高效性。 作为国家、中央政府的延伸与代表，地方政府在地方政治中的核心主体地位不断增强，改革与创新正在成为其实施公共管理的重要议题。 而随着社会物质和精神文明的不断进步，社会公众对地方政府公共管理的模式和效率提出了更高的要求，只有主动增强地方政府的核心能力、优化其治理模式，才能更好的为社会提供公共产品和服务。 基于此，文章首先对地方政府公共管理的属性进行了阐述，然后分析了地方政府在公共管理中的作用与缺陷，最后以协作管理为语境框架，给出了地方政府公共管理的治理模式。 在本文的论述中，协作管理属于管理学和社会学的双重范畴，协作公共管理与传统的地方政府公共管理的治理模式也就形成了显著的差异，后者以官僚制单中心治理为主，前者则具有独特的结构类型、协作机制与实践模式，以其为基础对我国当前地方政府公共管理模式进行改革和治理， 具有十分重要的现实作用。

　　一、 地方政府公共管理的属性解析

　　1.地方政府公共管理的工具理性

　　作为法兰克福学派批判理论中的重要概念， 工具理性(Instrumental Reason)最 直接 、最重要的渊源为马克斯·韦伯的“合理性”(rationality)理论，指的是借助实践确认工具的用途，并借助工具为谋取利益。 同时，工具理性以工具崇拜或者技术主义为生存目标，要通过精确计算达到最有效的目的[2-4]。 因此，工具理性更加重视效率和效益，对工具本身的价值、道德或者审美则较少关注。 在地方政府公共管理的场域中，工具理性主要表现为地方政府为了提升公共事业的服务水平，对各种公共事业管理方式、方法进行综合运用的经验与能力。 由于在这一过程中，地方政府将公共事业视为“工具”进行“组装”和“调配”，其目的在于寻求推进公共事业发展的最佳手段和最高效率，因此，其功利性的色彩十分浓厚;而在形式上，地方政府公共管理的工具理性又表现为物质形态的工具理性与精神形态的工具理性，两种形态的有机结合与合作，最终达到了地方政府进行公共事业管理的目标。

　　2.地方政府公共管理的价值理性

　　工具理性反映了地方政府在推进其公共事业管理的过程中，进行创造、选择时所表现出来的自觉能动性。 而作为地方政府公共管理另一个重要属性的“价值理性”则是人们对自身实践活动的价值和意义进行的主动把握，其中将工具理性所“忽视”的人类社会的伦理政治、道德理想以及对人性的终极关怀进行了集中全面的体现。 价值理性主张通过美好的、精神层面的方法完成对真理的探求，其目的在于实现人类社会的可持续发展，促进人与人之间、人与社会之间、人与自然生态之间的和谐与进步。 其主要功效便是能够回答地方政府进行公共事业管理的初衷和使命，并号召地方政府尊重人民的利益、符合人民的意愿、满足人民的需要，以美、善的价值观对其事业进行引导[5]。 从这个角度讲，地方政府的公共管理也表现出了“非自我利益”的理性(即价值理性)。 在这一理性框架中， 地方政府将公共事业管理活动看做是有价值的、有意义的活动，能够自觉的参与其中，为社会公众谋取福利。

　　从本质上讲，地方政府进行公共事业管理的属性是复合的和多元的， 工具理性和价值理性之间是辩证统一的关系，前者是后者的基础， 是人类获得进步和发展的原始动力，后者是前者的精神支撑，并能在一定程度上提高人类实践工具的价值，最终实现人类社会的持久进步。

　　二、 地方政府在公共管理中的协作机制与缺位的表现

　　地方政府公共管理具有价值理性和工具理性，这两种属性对于公共管理的效率和效果起着十分重要的作用。 而实际上，无论是哪一种属性，在实践的过程中都不但孤立的，需要在彼此的辩证之中或者协调和统一。 在当前时期，我国地方政府公共管理的治理模式正在不断的优化，协作机制正在发挥越来越重要的积极作用。 但是，需要进行重新审视的是，地方政府公共管理还在某些层面存在缺位的现象，严重影响了社会秩序和政府的行政效率。

　　1.地方政府公共管理的协作机制

　　在当前时期，我国的社会主义市场经济正在建设和完善之中，地方政府在促进社会经济不断向前发展同时，还要对自身的权力进行平衡，不偏不倚。 既要与中央部门进行协作，协调中央和地方利益，还要对行政干预和经济社会的发展进行权衡，不断的通过有效的手段规范市场和社会秩序，最大限度的为社会公众提供优质的公共服务[6]。 总体而言，地方政府公共管理协作机制主要体现在以下方面：(1) 规范社会秩序，向全社会提供优质的公共服务。 地方政府是国家公权力的执行者，在公共管理实践中具有强势地位。 因此，作为公共服务的提供者， 地方政府就承担起了维护社会秩序的义务，并通过对自身权力的运用， 为当地群众提供良好的社会环境，改善群众的生活水平;(2)积极转变政府职能，最大限度的解决历史遗留问题。 在过去的一段时间，我国政治体制和企业体制改革对经济社会产生了较大的影响，地方政府也适时的转变了“身份特征”，变之前的“微观调控”为现在的“宏观指导”。 这种对于自身权利和社会发展的协调在一定程度上解决了一些历史遗留问题，促进了企业和社会的发展。

　　2.地方政府在公共管理协作机制的缺位

　　地方政府在实施其公共管理职能时，其目的在于有效协调社会各方面的利益， 并在与各种社会力量的协作之中，实现社会资源非配的合理化、社会发展公平正义化、政府行为高效和规范化[7]。 但是，不可否认的是，在当前情况下，一些地方政府公共管理行为有待改进，其协作机制往往处于缺位的状态之中，在一定程度上影响了经济社会的发展进步。 主要表现在：(1)在国家实行了分税制之后，地方政府在区域经济社会发展中的地位和作用得到了显著的加强，不但要全面的维护社会公平与正义，还要通过多种渠道、借助多种力量，推动区域经济的发展和进步。 但是，在实际操作过程中，一些地方政府公共管理却出现了主观上的偏颇，在执行中央政策与捍卫地方利益的过程中，并未协调好中央政策与地方利益两者之间的关系，在扩大地方利益的同时，将使国家利益受到损害;(2)在部分地方政府的公共管理实践中，官本位、政府本位的思想还依然严重，而这种思想的存在严重的影响到了公共管理的效率和效果， 甚至在不同部门需要进行政策协调、信息沟通时，也是难以将团队协作的观念深入其中，不同部门为了自身的利益彼此孤立，给公共产品和服务的提供设置了无形的压力;(3)部分地方政府具有自利化的倾向，这些政府在公共管理实践中，对自身的角色定位不准，偏离了公共服务提供者的居中地位和公益位置，尤其是在一些社会公众重大关切的问题上， 一些地方政府不当使用自身权利，为自身谋求私利，与民争利，这与党和政府要始终为人民群众谋取切身利益的初衷截然相悖。

　　三、 协作管理语境下公共管理的治理模式解析

　　为了竞争的需要和平衡社会各方的利益，当前社会组织在优化其行为时， 大多有意无意的选择了协作管理的理念，并在实践中加以丰富和发展。 可以说，地方政府在对现代管理模式的借鉴方面是相对滞后的，甚至会对其产生排斥和抵触，致使公共管理的效率和效果迟迟得不到有效的提升。 因此，文章认为，有必要将协作管理的理念和方法注入到地方政府的公共管理之中，完善地方政府的治理模式，优化治理效果。 具体而言，主要有以下几个方面的问题需要解决。

　　1.形成对协作公共管理的正确理解

　　在管理学和社会学的范畴内，协作和协作管理是具有广泛含义的词汇，无论是人际关系管理还是跨组织的协作管理以及以互联网络为背景的管理，都能够将“协作”引入其中，通过分工与合作的方式，最大限度的降低管理和组织运行的成本，提高资源配置的效率。 在协作管理语境下，地方政府的协作公共管理是作为一种独特的制度形式存在的，它与市场自发性的协作不同，使一种有意识的管理，其基本特征为纵向与横向活动的综合(融合)。 比如，在斯蒂芬·戈德史密斯与威廉·D·埃格斯等学者看来， 地方政府的协作公共管理为网络化的治理结构[8]。 因此对地方政府公共管理的协作性应该形成正确的认识，即提供公共服务、进行公共管理的地方政府应为公私联合的“第三方政府”，这一政府能够向社会公众提供整体服务，并能够借助先进技术和外部环境的力量最大限度的满足社会公众的多样化和个性化诉求。

　　2.地方政府公共管理协作机制的构建

　　对地方政府公共管理而言，其协作机制的构建是一项复杂的系统工程，而在实施的过程中也要做出大量的适当的规则、规定以及标准体系。 和传统的官僚体制中等级制度不同的是，协作公共管理并不需要严格的命令管理，也不需要将其建立在一个中心权威之上，更不能为此设定一个单一的组织目标并为之“奋斗”。 在这种新的公共管理机制构建的过程中，要以参与者的相互依存、集体决策和整体行动为前提和重要内容，其首要要对其中的参与者、资源等进行确定，对所必须的运行环境进行创设[9]。 然后 ，通过不同部门之间的协作，使得任何一个参与者都能够树立和维护其权威，并在和他人分享资源的同时，共同向社会公众提供公共服务。 当然，在这一模式中，比较成功的经验告诉我们，协作机制的构建要辅以建立协同工作的协议与规则，这种协议往往能够有效促进了地方政府协作行动的制度化和公共管理的区域化，提升公共管理的效率和效果。

　　3.地方政府公共管理的治理模式与实践

　　在实施地方政府公共管理协作化之时，除了要确定参与主体、使不同主体间进行通力合作外，更为重要的是要对协作性公共管理模式进行综合治理和实践，而无论是治理的效果认定还是实践的对象选择，都与公民参与直接相关，甚至可以说， 公民参与是公共管理协作化不可或缺的重要环节。为此，需要在实践中注重公民参与的重要作用，不断的赋予公民参与以新的意义和内涵。 这是因为，对于地方政府公共管理机制的构建，将公民置于对抗性的境地是无法增加公民参与的协作性能量的， 而采取参与和协作的办法就正好相反，能够使治理的功效得到逐步的增强。 当然，这一途径的最终实现还要依赖于对公民参与的深刻把握，它们是：确定公民社会中的真正参与者; 明确参与者的参与动机和参与目的;通过何种方式在何时、何地进行参与等。 从这个角度讲，在地方政府公共管理中，要敞开途径，使公民能够真正的、自由的参与其中，实现真正意义上以公民为中心的公共管理的协作治理。

　　结束语

　　社会是作为一个复杂巨系统参在的，在其运行的过程中需要相互关联、相互制约的多种要素参与其中，并不断的发挥作用。 而要想实现社会的和谐进步，就需要对该系统中的组成要素进行全面的协调和有序的配置。 地方政府是现代社会的一个简单缩影，其公共管理的效率和效果不但会影响到区域经济社会的发展和进步，还会对整个社会的进程产生重要的影响。 从这个角度讲，优化和重置地方政府的公共管理职能、对其中的职能要素进行全面的整合和协同，具有十分重要的现实意义。 文章以此为视角，选择了协作管理这一语境框架，对地方政府公共管理的属性和治理模式进行了系统的分析和论证，得出了一些结论。 当然，这些结论是有局限性的，这是因为地方政府公共管理的方法、方法，效率、效果都在不断的变化之中，尤其在“中国梦”和国家对政府机制进行改革双重推动下，地方政府正在积极的、主动的转变其工作方法，社会公众对于社会发展和区域社会建设的作用正在为地方政府决策者所重视， 而这正是建设高效的地方政府、构建良好公共管理机制的前提所在

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