工商行政管理职能转变的内容和实质研究

　　市场经济想要健康良性的发展，离不开主管市场的政府部门对市场秩序的监督和管理。由于近年来工商行政管理部门适应主管市场监督管理和行政执法的需要，扩大监管对象，拓展监管领域转变监管方式，提高监管层次，为维护市场秩序，完善市场体系作出了重要贡献。但是从总体看，市场秩序尚未根本好转，工商行政管理职能转变也未完全到位。因此，有必要以经济体制转变为大背景，分析工商行政管理职能转变的主要内容，阐明其实质，认清工商行政管理职能转变的方向，在总结以往改革成果的基础上，加快工商行政管理制度创新的步伐，尽早建立与市场经济发展相适应的市场监管新体制。

　　一工商行政管理职能转变的内容和实质

　　我国自50年代初建立工商行政管理体制到70年代末，一直以非公有制经济为监管对象，主要负责城镇集贸市场的管理，通过限制甚至禁止产品和生产资料的自由流通，保证国民经济按计划运营。现在工商行政管理虽然名称依旧，但管理的目标、对象、领域和方式都己经发生了很大变化，这些变化主要集中在以下四个方面。

　　首先在监管对象上，工商行政管理己由主要监管个体经济，转变为对所有市场经营主体的监管。传统工商行政管理主要以个体经济和私营经济为监管对象，这是在“左”的思想指导下，教条式地理解马克思主义，盲目排斥非公有制经济，脱离本国实际片面追求“一大二公”的产物。当时认为非公有制经济与社会主义经济格格不入，它们每日每时产生大量的资本主义。因此，政府职能部门必须利用行政手段，抑制甚至取消非公有制经济。这一任务历史地落在工商行政管理机构肩上。因此，直到现在，提到工商行政管理，不少人仍然把它等同于政府对个体和私营经济的专项限制性管理。

　　其次在监管目标上，工商行政管理已由维护计划秩序，转向维护市场秩序。传统工商行政管理以维护国民经济计划秩序为目标，通过限制甚至取消市场自由交易，保证经济活动按国家指令性计划运行。这是否定社会主义经济是商品经济，把计划和市场看成是经济制度本质区别的产物。因此，当时认为，维护计划秩序就是维护社会主义。

　　再次，在监管领域上，工商行政管理己由主要监管集贸市场(业内人士称其为“小市场转向监管全国统一大市场。在传统体制下，几乎所有产品和生产要素都由国家计划分配，集贸市场是计划外保留的一小块自由市场。工商行政管理当时主要在集贸市场负责对市场秩序的管理。经过多年的改革，现在市场的范围己大大扩大。无论是作为交换关系，还是作为资源配置方式，其范围都是覆盖全国的，包括各类商品市场和要素市场。工商行政管理机关作为政府主管市场监督管理和行政执法部门，监管的领域自然也由集贸市场拓展为全国统一大市场，即我国境内所有市场活动都必须依法接受工商行政管理机构的监管。当然，各行业归口管理部门在本行业范围内，也负有对市场管理的职责，但这属于行业内对市场的专项监管。

　　最后，在监管功能上由主要实施对非公有制经济和市场的限制，转向依法保护各类市场主体的合法权益，促进市场发展。在传统理论和政策的支配下，工商行政管理以对立和排斥的态度，对市场和非公有制经济实施限制性监管。当时工商行政管理部门履行的，是国家政权对市场和非公有制经济的抑制和打击功能。现在随着经济体制的转变，市场成了社会经济活动的枢纽，经济发展离不开市场。工商行政管理主管市场监督管理，履行的是国家政权对市场秩序的保障功能。通过维护市场秩序，保护市场主体的合法权益，促进市场经济健康发展。可见，当代工商行政管理机关实施的市场监管，实质是一种服务性监管、保护性监管。虽然工商行政管理机关须依法查处市场违法违规行为，但目的是维护市场正常秩序，促进市场发展，保护广大消费者和经营者的合法权益。由传统的抑制和打击性监管，转变为现在的服务和保护性监管，表明政府对市场态度的根本转变，也说明市场监管主体与客体的关系前后发生了质的变化。

　　总之，随着我国经济体制改革、所有制结构的调整和资源配置方式的转变，当代工商行政管理与传统工商行政管理在监管对象、监管目标、监管领域和监管方式等方面发生了显著变化。一个以维护市场秩序为目标，依法规范各类经营主体的市场行为，确保市场健康运行的工商行政管理新体制正在建立。

　　二以制度创新促进职能全面到位

　　同我国经济体制渐进式转变相仿，工商行政管理职能的全方位转变，也是一个不断深化的渐进过程。为推动管理职能转变到位，近年来工商行政管理机关积极推进三大建设，即法制建设、机构制度建设和队伍建设，耳又得了1定成效但獅也讲，受观念观和体制等多种因素制约，上述四个方面的转变并未完全到位;从管理的实际结果看，市场秩序从整体上讲也不尽人意。我们认为，要建立真正与市场经济发展相适应的市场监管新体制，必须进一步解放思想，更新观念，明晰体制改革的大方向，从大局出发摆脱部门利益的制约，在以下四方面加快制度创新步伐，促进职能转变全面到位。

　　第一，要配合工商行政管理监管对象的转变，放弃按不同所有制性质监管市场的做法。如上所述，这是发展多种所有制经济方针，确保各类市场主体公平竞争的需要。现在《个人独资企业法》、《合法企业法》和(〈公司法》这三种市场主体法规己出台。在企业登记管理方面，以此统一规范市场主体资格，取消对个体私营经济专项监管的条件己逐步成熟。事实上随着企业产权的多元化，继续以往的按所有制性质分类监管企业己难以操作。工商行政管理机关只有从对个体工商户的专项管理和收费中解脱出来，才能集中力量提高监管层次，实现由监管“小市场”向监管全国统一大市场的转变。

　　推进这项改革的关键是进一步解放思想，以“三个有利于”为标准，看待非公有制经济的发展，真正把它们作为社会主义市场经济的重要组成部分。当然，取消按不同所有制性质监管市场的做法，并不等于政府放弃对个体私营经济的引导、监督和管理。可以考虑从工商行政管理机关中分离出个体私营经济管理机构，把它与原乡镇企业管理局合并，统一组建小企业管理局或小企业发展局，根据城乡一体化原则，负责对工商个体户与小型企业的管理及政策性扶持工作。目前世界各国大多设有专门指导、扶持小型企业的行政管理机构。如美国有直属联邦政府的小企业管理局(SBA)，该机构在各州设有100多个分支机构;日本各级政府中也有中小企业厅(局、科)我国在政府机构改革中，如能剥离工商行政管理机构中管理个体经济的组织，组建统一的小企业管理局，不仅有利于精简工商行政管理机构，加快其职能转变，集中精力搞好市场监管，而且有利于广大城乡个体户和小型企业得到政府的专门指导和帮助。

　　第二，要配合工商行政管理监管目标的转变，尽快建立和健全市场秩序评价指标体系。如上所述，当代工商行政管理的目标己转向建立和维护良好的市场秩序，因此，市场秩序好坏理应成为检验工商行政管理业绩的一项主要标准。可是长期以来市场秩序评价指标体系一直难产，查办案件数量和罚没款总额成为评价市场监管业绩的主要标准，这种做法很值得探讨。

　　应当承认，在一定条件下这些“战果”可以反映工商行政管理成果。有案不办，对市场违法违规行为见怪不怪，是行政执法机关失职的表现。但是，如果主要凭这些“战果”反映工商行政管理的业绩，那不等于说，市场违法违规行为越多(即罚没款越多)工商行政管理的成绩就越大吗?显然，这与工商行政管理的目标直接相矛盾。结论应该相反，即案件越少，罚没款总额越小，说明市场秩序越好，工商行政管理的成绩越大。现在开展“百城万店无假货”活动，就是要达到这一目的。

　　第三，要配合监管领域的拓展，改组政府管理市场的机构。在计划经济条件下，所有产品的价格都由国家规定，政府设立专门的价格管理机构是必要的。现在实行市场经济，产品的价格主要由市场供求和竞争确定，虽然少数商品的价格仍由政府规定，但是单独设立价格管理机构己无必要。价格是市场交易的核心，工商行政管理机构对市场的管理，无疑包含对交易价格的管理。因此，随着价格形成机制的转换，把价格管理纳入市场管理范围，由工商行政管理机构统一负责是必要的。事实上部分县级政府己把这两个部门合二为一，只是对外仍挂两块牌子而己。

　　第四，要配合监管方式的转变，实现由硬性管理为主向柔性管理为主转变。硬性管理在工商行政管理中主要表现为:强调严把市场准入关，注册资本要求高，经营范围限制严，执法中重经济处罚，轻法规宣传和德性教育。柔性管理则表现为:注册前允许一段时间的试经营，简化注册程序，鼓励进入，放宽经营范围，执法中注重法规宣传和商业道德教育，尽可能防患于未然，把违法违规行为消灭在萌芽之中。实现硬性管理为主向柔性管理为主的转变，是发挥当代工商行政管理服务和保护功能的要求。市场经济本质上是一种企业自主的经济，企业经营自由、自主，是市场兴旺发达的必要条件。事实告诉我们，市场准入条件过严，不仅増加了企业的经营成本和国家的管理成本而且容易导致弄虚作假。执法中对违法违规行为的处罚是必要的，但处罚不是目的。

　　广泛持久地开展法规宣传和商业道德教育，应成为工商行政管理人员维护市场秩序最主要的手段。为此我们主张，除大案要案必须严办外，市场日常监管在法律法规允许范围内，能宽则宽。要广泛开展行业自律和企业自律活动，营造监管主体与客体齐心协力维护市场秩序的新格局。实行这项改革的关键是工商行政管理部门要放下唯我独尊的架子，重视发挥广大企业的积极性和主动性，确立主要依靠市场主体维护市场秩序的观念。

　　综上所述，适应我国经济体制转变的需要，工商行政管理在其监管对象、监管目标、监管领域和监管方式等方面发生了一系列变化。要使这些转变完全到位，必须加快制度创新步伐，改变按所有制性质监管市场的做法，尽快建立科学的市场秩序评价指标体系，统一组建市场监管机构，实现由硬性管理为主向柔性管理为主的转变。近年来工商行政管理部门实行的“办管分离”、“收支两条线”和省以下垂直领导等项改革，为加快转变工商行政管理职能创造了有利条件。今后只要进一步解放思想，推进上述改革，就能尽快建立真正与市场经济发展相适应的工商行政管理新体制。