中国古代皇室财政制度的沿革：轨迹、规律与启

论文导读:：中国封建时代一直存在皇室财政和政府财政两大平行的财政收支系统。皇室财政是封建君主专制的产物，也是以皇权追求财权的重要手段，历代皇室财政的变迁突出体现了皇权这一最大化私权的无约束扩张。我国当前的“小金库”现象与皇室私财有着社会制度的本质区别，但同样源于一个体制缺憾，即国家机构中“私权”的存在与扩展，这种私权以国家公权力为依托，并且未受到制度的有效规避。从源头上铲除小金库滋生的土壤，需要建立制度化的财权关系、深化财税收支体制改革和完善全方位监督体系，以规范公权力的行为边界遏制部门私权的形成。
论文关键词：皇室财政，国家财政，小金库，公权私有化

　　在我国封建时代，皇帝与政府、皇帝专制与封建统治并非简单的同义语，因为尽管“皇帝是国家的唯一领袖，而实际政权则不在皇室而在政府”（钱穆，2001年）。事实上，自秦代起，下逮晚清，在帝制中国的政治体系中，始终存在着皇室和政府两个相对独立的主体，作为国家统治经济基础的财政也存在两种类似的运行模式，即“私奉养”的皇室财政系统和“公赋税”的政府财政系统。从历史沿革看，我国皇室财政与国家财政制度的关系大致经历了一个从明确分野（秦汉）到分合离聚、通融互用（隋唐宋明），再到重建制度性划分（清代）的循环过程。
　　一、历代皇室财政制度的沿革轨迹
　　（一）秦汉时期：国家财政与皇室财政明确分野，两者各有收入来源、支出用途、分置机构和属官管理。
　　秦汉时期，国家财政与皇室财政正式成为两种相对独立的收支系统。国家财政由治粟内史（汉称大司农）管理，主要收入为田赋、徭役、口赋（汉为算赋）、官田屯田和均输平准收入；主要支出为官吏俸禄、军事及各类经济社会性支出。皇室财政由少府和水衡都尉[①]管理，主要收入为山泽税[②]、关市税、口赋（汉代）、户赋和贡纳酎金[③]；主要支出为皇室日常所需及赏赐费用。两者的具体构成时有变动，如汉武帝将原属皇室的盐铁税改为专卖，归国家所有；东汉灵帝将原属国家财政的赀选卖爵收入归于皇室。总体看，两者规模相当、斐然可观，汉元帝时都内钱（大司农掌管）四十万万，水衡钱二十五万万，少府钱十八万万，（《汉书》·《王嘉传》）水衡钱和少府钱同属皇帝私产，其总额比国库的钱还多。东汉建立后，为恢复战乱后的国家经济，将皇室财政交于大司农管理，少府逐渐成为单纯的宫廷事务性机构，水衡也随之取消，皇室财政在制度上一度不复存在。
　　（二）隋唐时期：国家财政与皇室财政分合离聚毕业论文ppt，国家资财时常纳入皇室内库，公私收入不分互相干扰。
　　隋唐时期主要的政府财政机构为户部，此外司农寺、太府寺分别执掌粮谷和钱帛收支；国库有左藏、右藏和太仓，分别纳贮钱币布帛、金玉宝货和粮食。皇室管理机构为殿中省（隋为殿内省）和内侍省，皇室仓库为大盈库和琼林库，前者主贮钱帛，后者主贮宝货。唐初，天下财赋统归户部掌管，所有公私收支皆仰于左藏库。玄宗时设立大盈库，凡租庸正额纳入国库外，其它杂项收入归大盈库以供私用，但皇室日常支出仍由国家财政支付，大盈库实际是截取了部分国库收入。安史之乱后，由于京师豪将任意侵吞国库财物，为直接控制财权，皇帝将国家租赋都收贮于大盈库，由宦官负责管理，自此皇室私财与国家公财不分，天下财赋尽为人君私藏。德宗时，杨炎以基本满足皇室消费集团的私欲为前提，恢复政府财政与皇室财政的分管制度，将财政管理权重归户部，皇室收入除皇庄园囿收入外，主要依靠国库的定期按数调拨，政府对全部赋税得以进行统一管理。
　　（三）两宋时期：财政国库与皇室内库通融互用，皇室资财多用于国家非常之需，公私收入得以兼顾相补。
　　宋初的财政机构为三司使[④]，元丰改制后为户部，国库为左藏库，主要收入来自各地输送的财赋、专卖收入、铸钱司上交及内藏库拨给；支出主要是官吏俸给和军费粮饷中国期刊全文数据库。皇室管理机关为内侍省和入内内侍省，皇室仓库称内藏库，财赋来源为各路上供的部分物品、坑治收入、榷货务与市舶司收入等。此外，元丰年间设立元丰库，由尚书省直接管辖，收入来自青苗、免役宽剩钱，支出实行宰执聚议制度。宋代内藏库虽然是“天子之别库”，但并非“天子之私库”，无论从皇帝言行还是内藏库的设置与实际运行上，它主要用于军费、救灾、补贴中央与地方财政困难，此外才是皇室用度。这种制度设计与宋代“内重外轻”的政治格局相一致，在实际效果上使左藏和内藏库得以相互补充，将作为“公”的政府财政与作为“私”的皇室财政进行相对较好的兼顾。
　　（四）明代时期：封建皇权对国家财权的控制空前强化，中央财政机构职能分散，皇室财政愈益侵蚀国家收入。
　　明代中央集权的君主专制发展到顶峰，形成以皇帝为中心，以内阁和宦官为辅正的内廷行政系统，皇权对财权的控制空前强化，作为国家财政机构的户部仅相当于一个会计部门，且职能有限，财权被严重分割，工部、太仆寺以及南京户部等其他机构也具有一定的财政管理权限。明初，中央财政集政府财政与皇室财政于一体,皇室集团的消费以国家收入为依托。一直到明代中期，英宗始设太仓库，作为正式的明朝国库，集中存放户部从各地征收的粮食和银两。皇室仓库也逐渐形成，分为两种：一种是宦官管理的完全为内廷服务的里库，包括内承运库等三库；一种是宦官和户部共同管理的部分为内廷服务的内库，包括甲字库等十库。明代未设立专门的皇室管理机构，宫廷事务由内宫24个衙门分掌，皇室收入也没有专项财源，所需皆随意从太仓库支取，皇室财政对国家财政的掠夺日益加深。
　　（五）清代时期：国家财政与皇室财政重建制度性划分，皇室财政职能不断扩展，专职机构渐趋完善。
　　清代以户部（后称度支部）总司国家财政，收入主要来自田赋、盐课、关税和杂赋，户部掌管国家三库（银库、缎匹库、颜料库）。皇室财政由内务府统一管理，内务府机构庞大，所设官吏相当于外朝六部官吏总数的两倍，下有广储、会计等七司，其中广储司掌府藏及出纳，管理皇室六库（银、皮、瓷、缎、衣、茶），皇室财源包括户部常例拨款、税关盐政赢余银、皇庄地租及各地岁贡等，支出为皇帝日常消耗、赏赐与祭祀。一直到1911年，晚清政府颁布《十九信条》，规定“皇室经费之制定及增减，概依国会议决”，标志着皇室经费并入国家财政毕业论文ppt，历时千年之久的两大平行财政收支系统宣告终结。
　　二、皇室财政制度演变的规律和特点
　　（一）“家国同构”理念下的皇权对财权的不断侵占是皇室财政变迁的主线。
　　纵观整个帝制中国社会，封建君主为了加强皇权，不断追求国家权力的“内化”。在官僚制度上的表现就是屡置近官，以天子近臣驾驭外朝的方式实现对政府之权与国家之财的最大化占有。国家财政机构的演变如此[⑤]，皇室财政机构的变迁更是如此。如秦汉少府原系帝室财政总管，其机构之大、属官之多，在诸卿中居于首位，但随着少府及其属官的外朝化，皇帝逐渐对它失去信任，故置水衡都尉以分少府之权，强化对财权的控制。魏晋时期，皇帝更是将财权集中于宫廷近待机构，通过尚书直接掌控财政活动，原来的少府、大司农两大财政机构变为仅负责库藏出纳的事务性部门，国库完全成为皇帝私库。唐明各代，皇室私库不断截留国家收入，国家财政日渐虚竭、愈加依赖皇室私库的拨付，皇帝则可以财权实现“内以制外”之效。
　　（二）以支出随意和收入隐秘为表征的皇帝私权与私欲是皇室财政变迁的主因。
　　封建时代的皇帝兼管外朝和内廷，外朝的权力运行相当程度上符合公共权力的特征，在财权管理和国库支出上有相对严格的制度和公开程序，内廷的权力运行则集中体现了皇帝的私权和私欲。这种私权推动了皇室管理机构的演变，其表现之一是支出管理无约束，全由皇帝个人随意动用；二是收入及库藏不公开，具有极强的隐秘性。宋代内藏库与朝廷理财机构的关系特别体现出这一点，宋初，三司有权掌握内藏库的岁入和存储。真宗时，只允许三司使一人知道内藏库情况，其他人不得预闻，并下诏申明泄露内库财物者处斩。仁宗后，内藏库完全由宦官总领，三司（后为户部）不知其收支情况，只能从各路申报帐册中大概猜测内藏库财。明代皇室库藏分内库和里库，内库处于宦官控制下，但户部官员还有权了解情况，里库却是户部也不能过问，完全由皇帝一人知晓。
　　

　　（三）经济上侵蚀政府财源、政治上败坏国家吏治是皇室财政体制的主要影响。
　　理论上，皇室内库来源于国家财政的盈余，但在实际的历史进程中，封建君主为了充实小金库，总以各种理由加重赋税，侵蚀国家财源，致使财政部门对全国收入的掌控能力越来越弱，国家公赋收支独立的原则难以维持。如唐初将正赋之外的杂税收入归于皇室，安史之乱后则将全国租赋都收入大盈内库，国家财政不能独立。明神宗为扩充私房收入，派出矿监、税使四处搜刮肆虐，其掠夺的财富之大，使“内帑之充轫”达到“亘古所无”的程度，（孙承泽，《春明梦余录》）而矿监、税使私自截留所得又数倍于上缴之数，以致农民弃田逃亡、商家纷纷停产、地方官员将一切杂课改归内使，国家财源锐减，极大侵犯了国家正常的收支活动。皇权对财权的这种贪婪索求，还助长了贪腐之风，败坏了国家吏治。为了佐国之急用，不少皇帝都曾卖官筹款，但汉灵帝在西园设立专门交易机构、明码标价公开卖官，所得钱款都流入了自己的私库。乾隆帝将罚俸[⑥]改为议罪银，大大扩展罚银的范围，从财政亏空到奏折错字，都一罚了之，罚银所得也绕开户部归入内库。不少大臣为充实皇帝内库踊跃捐输，以此换取各种免罪特权，这样的议罪银不仅毫无惩戒作用，反而使贪污侵占合法化，为犯罪提供保护伞，吏治由此彻底败坏。
　　（四）地方财权私有化和逐利化是皇室财政体制下私权无序扩展的主要附产品。
　　封建时代的小金库并非仅由皇帝独有，如同私权并非仅存在于皇室内部，各级官吏都在封建体制下谋求本地或本部门私权，以私权索取私利。秦汉时期诸侯王、封君以及某些驻扎边防的将军设有少府（私府），负责掌管封地内的山川园池租税收入，不列入国家财政。这种私有的经济特权成为他们截留国家收入、搜刮社会财富、培植个人亲信，甚至操纵政权的手段，极大威胁了中央统治。如西汉吴王刘濞利用封地私府特权，一方面扩展铸钱、制盐和冶铁业，累积大量财富，一方面减轻赋税、招引流民、扩张自身势力毕业论文ppt，遂成与中央对抗之势，终于爆发七国之乱。明代各地官府普遍存有自己支配的小金库，即“羡余”，其来源主要是正额税外的赋敛及各种无名之征，支出主要用于行政办公、公款吃喝及贪污送礼，明代俸禄本来就薄，又有此“羡余”，贪污贿赂自然是司空见惯。
　　（五）国家储备金和政府调节金是皇室财政体制具有客观公共性的主要体现。
　　作为皇权控制财权的重要工具，皇室内藏常被封建君主用以融通公私，平衡和制约国家财政，甚至直接干预社会经济，实现皇权对国家经济社会的最大控制。在这种理念下，皇室财政客观上体现出一定的公共性，主要在两个方面。一是作为国家储备金，应对国家用度的不时之需，主要通过减少收入（取消规定的皇室收入）和增加支出（将内库私财转为国用）两种手段，用于赈济、支付军费和地方经费等中国期刊全文数据库。前者如两汉，每遇灾荒，皇帝往往下令弛禁山林，准许百姓无偿开采捕捞；后者如两宋，皇帝常以内库粮帛，弥补国家各项支出缺口。二是作为政府调节金，辅助执行政府的某些经济政策，突出事例有宋代王安石变法和清代生息银两政策。王安石变法期间，皇帝多次拨付内藏库款作为实行均输法的籴本和市易法的本钱；清代则将部分内库资财转给内务府或军政衙门作为“基金”，用于买田召佃收租、贷给商户收息或直接经营当铺，获利收入不仅补充政府开销、照顾八旗官兵生计，还成为推行某些政策的重要杠杆。
　　三、对当前小金库治理的启示：以制度革新规范公权力的行为边界
　　皇室财政是封建时代专制皇权的产物，与我国当前的小金库现象有着社会体制渊源的本质区别,但它们在资金来源、支出、经济与社会影响等方面都有诸多相似之处。（如表-1）
　　表-1 ：封建时代皇室私财与当代小金库的特点比较