中小学校长负责制的政策分析

[摘 要] 现行的中小学校长负责制，是在对多种学校领导体系进行了认真的分析总结和反复的对比研究后所得出的一种必然选择。从政策分析视角看，校长负责制在政策制订和实施过程中，存在政策失真现象，必须从教育政策的角度进一步完善和改进现行校长负责制。

　　[关键词] 校长负责制；政策失真；政策建议

　　现行的中小学校长负责制是在20世纪80年代中期开始试点，并在90年代逐步推广，最后在《中华人民共和国教育法》中加以明确规定。它是基于数十年来学校领导体制变革的经验教训基础之上的一种必然选择。实践表明，它也是比较适合我国国情的，同时又是需要不断完善的一种学校领导体制。可以说，它是基于现实国情做出的一种政策选择。正如有学者指出的那样，“在大多数情况下，政策不过是人们在比较、鉴别、协调、平衡的基础上进行价值选择的结果”，然而，由于社会环境的复杂性及一些不确定因素的存在，使校长负责制在实施过程中付出了较高的代价，以至于有学者尖锐指出：“现行校长负责制在一定程度上成了我国中小学深化改革和追求卓越的阻碍，对现行校长负责制的重构和再造不可避免”。本文拟从政策分析的角度试图对现行中小学校长负责制重新进行审视，并提出完善与改造校长负责制的一些政策建议。

　　一、校长负责制政策的失真

　　从政策分析视野看，现行校长负责制在实施过程中确实出现了政策执行及其结果与政策既定目标、政策内容不相符合的社会现象，即“政策失真”现象，这种失真主要表现在如下几个方面：
　　校长负责制政策残缺。所谓“政策残缺”是指，一个完整的政策在执行时，只挑选其中对自己有利的部分贯彻执行，对自己不利的部分则抛之脑后，置之不理，使政策的内容残缺下全。比如，在执行校长负责制时，仅仅强调校长是学校的法人代表，对学校全面负责，拥有决策权、指挥权、人事权。财经权，却忘记了贯彻落实“支部保证监督，教工民主管理”等。这是由于部分校长从自身利益出发，片面执行政策，导致校长权力无限扩大，出现家长作风，蔑视教师的民主权利等不良现象。
　　校长负责制政策表面化。所谓“政策表面化”是指，政策在执行中，只是被宣传一通，做表面文章，而未被转化为可操作的具体措施，政策并未真正落到实处，成了空架子。譬如，民主监督是校长负责制的一个有机的组成部分，虽然我们当前一再强调要重视党支部和教职工代表大会的监督作用，但由于法律法规并没有规定监督的范围、内容、程序与方式，没有任何的实施细则，致使党支部和教职工代表大会的监督形同虚设，始终不能到位。
　　校长负责制政策扩大化。所谓“政策扩大化”是指，政策在执行过程中附加了不恰当的内容，盲目扩大政策的外延，使政策的调控对象、范围、力度、目标超越原定政策要求。比如校长负责制在执行过程中只是片面扩大校长的权力，把校长与教师关系看作私营老板与雇工的关系，导致校长随便解聘教师，任意处罚教师，按照自己的意志制订学校的规章制度，使校长高高凌驾于教师之上，学校管理缺少民主气氛。
　　校长负责制政策为何失真？笔笔者认为，从大的方面来看，主要有两个方面的原因，一方面是它本身所具有的缺陷。校长负责制政策本身的缺陷主要表现在：一是缺少配套的规范制度或法律制度。比如实行校长负责制，校长的待遇怎么规定?校长怎样产生校长的任职期限怎么定?校长与党支部、教代会、校务委员会是什么关系?等等一系列的问题无规可循，无法可依。结果导致在实施过程中，随各地经济环境的不同而不同，随领导者素质的变化而变化，缺少规范性、统一性，严重偏离政策既定的目标。二是政策目标笼统，表述不具体。巴德克曾指出：在执行过程中，政策目标会遭到某种程度的改变，是因为政策内涵出现意义不清的情境，需要重新界定，或是因为政策在形成之时共识的基础不够坚定，需要在执行之时加以调整。因此，为避免或减少这种缺陷引起的失真，政策制订者在制订政策时，应更加具体明确地界定政策目标、标准。例如《中共中央关于教育体制改革的决定》中提到的“有条件的学校要设立由校长主持的，人数不多的，有威信的校务委员会，作为审议机构”。其中的“条件”指什么?“人数不多”，大中小学有无区别?大体上是多少？“有威信”是什么含义?等等表述不够具体准确，结果导致由于各个学校的不同理解，而各自为政，在实施过程中缺乏统一规范，致使政策在执行过程可能与政策目标完全背道而驰。
　　另一方面是由于校长负责制政策执行者自身的素质差异。有的教育行政部门人员和校长缺少创新精神和决断的魄力；缺少民主作风，独裁专横，不能接纳别人的意见；缺少全局的观念，不能立足全局，着眼整体，缺少高度的原则性等等，诸如此类的问题也会导致校长负责制政策失真现象的出现。例如实践中，校长的学校管理权往往受到上级教育行政机关和地方政府的干涉和限制，却又无可奈何。由于对校长的日常工作限制过多，致使相当一部分校长不思进取，不愿改革，一切听从上级部门安排，只对上负责，而不对学校师生员工负责。此外，有的教师缺乏法制意识，不敢利用法律武器维护自己的合法权利，任凭校长在学校中滥用权力，这也在某种程度上导致校长负责制政策的实施偏离既定的路线，无法达到既定的目标。

　　二、完善与改造校长负责制的政策建议

　　(一)明确校长自主权
　　明确校长自主权包括上级对校长自主权的下放和控制两个方面。一方面，上级教育行政部门要进一步下放权力，给校长松绑。教育行政部门只通过规划、协调、监督、指导，服务等方式进行宏观管理。给校长下放的权力应包括机构设置权、人事管理权、经费权、教育教学管理权和校产管理权五个方面，教育行政部门对这些方面的权力下放还须进一步到位、比如进—步下放教改权，使校长能按自己的思路、自己的教育思想进行真正特色化办学；再比如适当下放招生权，促进学校之间的竞争等。另一方面，教育行政部门对于已下放了的权力要有控制。放权不等于放任，要能放能收。党支部、教代会和决策委员会的制约只是系统内的制约，教育行政部门还要从系统外进行制约，一方面通过政策法规(尤其是教育方面的政策法规)，另一方面通过上级教育行政部门的行政监督和督导进行制约。不过，值得重视的

是，在制度安排上，当前完善校长自主权的重点是放权，而不是强调学校的“法人制度”。因为，学校从“法人制度”那里得不到办学自主权，只有政府把手中的权力下故给学校，学校才会真正享有自主权。
　　(二)明确校长的权力及其违法行使极力应承担的责任
　　“任何一项政策说到底都是关于权利的分配或再分配，不管是在地区间、民族间或阶层间，政策实施的结果总是反映了不同人、不同集团、不同社会力量的利益”。现行的校长负责制下，校长拥有大量的自主权，权力比较集中，一些校长滋生了家长制作风，按个人好恶行事，形成了“顺我者昌，逆我者亡”的做法，滥用权力，为所欲为，甚至于腐败。因此强化监督和制约机制刻不容缓。
　　从作为广义政策的法律来看，首先，在法律上明确地规定校长权力具体范围及其行使权力的方式和程序。其次，明确违法行使权力应该承担的法律责任。再次，建立有效的司法介入机制和完善的司法救济途径。因为在司法救济方面，我国行政和民事诉讼都很难正常受理学校一般权力滥用问题的相关诉讼。虽然在教育法和教师法等法律中规定了申诉制度、听证制度等，但受理机关的公正性和权威性尚不足以保障公民和其他利益关系群体监督校长权力、参与学校管理。
　　(三)设立决策委员会
　　现行校长负责制下，校长拥有最终决策权，校长个人作为决策主体有很大局限性，难免决策有误，如果是重大决策的失捷将给学校带来重大损失。克服这些局限性除了发挥党支部、民主机构的制约作用外，在规模较大的学校，还应该专门设立一个决策委员会。其成员应具有广泛的代表性，包括校长、有关专家、党支部书记，工会主席、教职工代表、家长代表、学生代表。有条件地区还可以赋予决策委员会一定的权力，比如对校长的选聘、监督评价权，学校的预决算、重大事项审议权等等。设立决策委员会，一方面可以使校长权力置于社会力量的监督之下，更重要的是，各个社会主要利益群体参与中小学教育管理是维护中小学教育“公平正义”不可缺少的力量。
　　(四)完善校长任用和培训制度
　　现行的有关校长的任用、培训等制度主要是1991年教育部颁布的《全国中小学校长任职条件和岗位要求》，1992年教育部颁布的《关于加强全国中小学校长队伍建设的意见》， 1997年教育部颁布的《实行全国中小学校长持证上岗制度的规定》和1999年教育部颁布的《中小学校长培训规定》。我们认为，根据新的形势，完善校长任用和培训制度重点是加强中小学校长职业化建设。在政策制订上，要明确中小学校长职业化的主旨是“提高校长的专业化程度，改善校长的知识结构，增进校长办学管理的领导能力。”目的在于“把校长职业化纳入校长负责制中予以建设有助于进一步改进和完善校长负责制”。
　　(五)加强中小学校长负责制的内外部监督
　　在内部监督与制约方面，应明确党支部保证监督职能和教职工代表大会的监督职能。赋予党支部以明确的权力。这些权力包括，对学校行政工作的评议权和批评权，向上级党委和教育行政部门反映学校工作的汇报权，对校长及其他行政管理人员任免的建议权。将教职工代表大会的监督的范围，事项、程序与方式等进一步细化，避免其监督的落空。
　　在制度设计上，纵观我国几十年来的中小学校长负责制的监督，我们重视的住往是系统内的监督，而对校长负责制外部监督相对忽视，没有形成一套规范的制度，这很可能会导致外部监督的失序，从而达不到应有的监督效果，有的甚至会损害学校的形象，不利于教育的健康发展。诚如一位学者指出的那样：“在外部制度环境上，传媒的介入、司法救济途径的畅通、中介组织的广泛参与等等外部制度因素，都可能极大带动我国校长负责制的完善”。
　　总之，从政策学视野看，任何一项政策在制订与实施过程中，都没有最好，而只能是更好。任何一项政策只有在多次与反复的博弈中才能逐渐臻完善与成熟。就这个意义而言，我们对现行的中小学校长负责制的完善与改造，宜采取一种“渐进式”的策略。某些“激进式”的提法或建议，如学校领导体制的决策、执行、监督“三权分立”形式，重构和再造“第二代校长负责制”等等，虽颇有新意，却可能疏于空泛。现行的中小学校长负责制的弊端与政策疏漏，并没有超出人们的认识与控制能力范围，我们完全可以借助于政策调整与技术改进，使校长负责制生机盎然，在教育体制改革中发挥它应用的作用。
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