内容摘要:本文建立在产权理论和制度分析的研究基础上,运用委托代理理论,对上海市公共体育场馆的国有资产管理、运行机制等方面进行分析,以求建立具有中国特色和上海特色的完善、可行的公共体育场馆国有资产管理模式。
关键词:公共体育场馆国有资产管理体制创新
问题提出
公共体育场馆是指由各级人民政府投资或筹集社会资金兴建的,由国家委托各级体育行政部门管理的,供人民群众进行健身锻炼以及运动训练、体育竞赛的体育活动场所。
上海市按照中央提出的建设“一个龙头、三个中心的要求”,将城市发展目标定位为现代化国际大都市,而完善的体育设施无疑成为一个城市现代化的标志之一。作为全民健身的主阵地、体育产业重要载体的公共体育场馆,目前,上海市体育场馆的管理与利用与人们的需求和产业发展的要求不相适应。随着上海市事业单位体制改革的不断深入,公共体育场馆也面临着转变职能、深化改革的挑战。因此,为克服上海市公共体育场馆运行中的缺陷、提高国有资产的运行效率、规范公共体育场馆的管理、盘活公共体育场馆这部分体育国有资产,有必要对上海市公共体育场馆的国有资产管理进行分析,以对我国其他地区的实践有所启示。
上海市公共体育场馆国有资产管理体制创新的必要性
随着体育产业的快速发展和广大市民全民健身意识的增强,上海市体育场馆得到了迅猛的发展,尤其是随着体育社会化和产业化进程的加快,民营体育场馆增长的速度更加惊人。据第五次全国场地普查的资料,在全上海的14426个体育场地中,体育系统所属380个场地,占到总数的2.63%,民营体育场馆占到70.21%。与民营体育场馆相比,公共体育场馆也取得了巨大的发展,但场馆改革的进程仍显滞后,市场的独立性和活力与民营体育场馆存在一定的差距。
究其原因,主要是上海市公共体育场馆体制和机制基本上还是沿用计划经济的模式,不能适应市场经济发展的需要。虽然在改革的进程中,个别公共体育场馆逐渐脱离事业单位编制,企业化和市场化程度不断增加,例如上海东亚体育文化有限公司、卢湾天育实业公司(卢湾区体育中心),虹口足球场暨鲁迅公园联合发展公司等,这些场馆体育市场化、产业化进程发展较快,已逐渐摆脱事业单位的属性。但是大多数公共体育场馆的管理模式和管理机制依然带有浓厚的计划体制的色彩,没有摆脱体育局下属事业单位的性质。公共体育场馆在产权关系上的模糊和委托代理上的问题,是发展中的体制性障碍,这些问题限制了公共体育场馆的生机和活力,导致公共体育场馆运营效率低下,也同时激发了公共体育场馆管理创新的动力。
根据调查,73.17%的公共体育场馆认为有必要在国有资产管理体制方面进行改革,占到被调查公共体育场馆的大多数(见图1),这说明作为随着市场经济的发展,公共体育场馆面临着越来越多的竞争和挑战,现有的国有资产管理体制已暴露出缺陷,有必要进行深层次的改革与创新。建立符合体育产业规律、促进上海市公共体育场馆进一步发展、创新的国有资产管理模式,能够改变旧有束缚公共体育场馆的机制,创造有利于体育场馆产业健康运行的局面。
据本文调查,公共体育场馆认为实施国有资产管理体制的改革可以产生积极的效果。其中,有29家(占70.73%)公共体育场馆意识到改革有利于加强彼此间的合作;有28家(占68.29%)场馆认为改革有利于主管部门加强对公共体育场馆的宏观调控;有27家(占65.85%)公共体育场馆认为改革有利于公共体育场馆资源的共享;有25家(占60.97%)公共体育场馆选择了“有利于做大、做强公共体育场馆产业”;有20家(占48.78%)公共体育场馆认为体制改革有利于建立场馆之间的有序竞争;有15家(占36.58%)场馆认为国有资产管理体制的改革有利于产生改革联动效应,推动公共体育场馆产业融投资体制的改革,如表1、图2所示。
上海市公共体育场馆国有资产管理体制创新的理论依据
(一)现代产权理论
我国现有国有资产管理体制改革的三种模式
1988年以后,经过我国国有资产管理体制的改革实践,国有资产管理模式大体上可以归纳为三种具有代表性的模式:“深圳-上海”模式、“一体两翼”模式、“98”模式。
“深圳-上海”模式。这种模式在我国国有资产管理体制改革实践中最早提出,它的主要架构包括国有资产管理委员会、国有资产经营公司和国有资产控股、参股企业三个层次,这就是通常所指的“三层次管理模式”。
在第一个层次上,国资委的设立,实现了政府代理国有资产所有权职能的机构与社会
经济管理职能的机构分离;在第二个层次,国有资产经营公司的设立,实现了国有资产的运营职能与国有资产的监管职能的分离。在第二个层次与第三个层次之间,既实现了企业出资者所有权与法人财产权相分离的现代企业制度的产权规范,又在政企分开的基础上建立了合理的国有资产出资人制度和产权代表制度,解决了在第三个层次中,国有资产出资人“缺位”的问题。
“一体两翼”模式。这种模式的主要内容是以财政部门为主体,国有资产管理局和税务局作为其“两翼”,归口财政部门管理。
“98”模式。这种模式是将国有资产的出资者所有权分别交与不同的政府部门,不同部门分别行使国有资产的产权变更、投资、监管、改制、人员选择等职能。
公共体育场馆国有资产管理体制创新策略
建立“政府主管部门(或国资办)——中间层公司——公共体育场馆”的三层次管理模式,在明晰公共体育场馆产权和功能定位的前提下,建立政府主管部门和公共体育场馆的委托代理关系。既有对公共体育场馆的监管,防止“逆向选择”和“道德风险”等委托代理问题的产生,保证公共体育场馆的公益型职能的实现,同时也赋予公共体育场馆更多的自主性,增加对场馆的激励,使公共体育场馆在市场的竞争中更具有活力。
在三层次的第一个层次——政府主管部门,建议在体育局设立公共体育场馆国有资产的专门管理部门,负责监督和监管公共体育场馆国有资产的保值增值,但是设立这一机构,并非在原有的结构中新增一个行政管理层次,而是通过法律契约的形式界定其宏观调控、监督监管的职责。此策略的关键是中间层公司的设立,中间层公司的设立可以采用三种类型。一是按照公共体育场馆的意愿,自由组合,自我重组,跨地域、跨项目组建中间层公司。二是按照场馆项目的特点、规模的大小、产业的相关构建中间层公司,做到资源的共享,资源配置的最优。三是政府牵头,将公共体育场馆在经营发展过程中自然形成的、业已存在的集团公司,经改造和经政府认定为中间层公司,赋予该中间层公司对集团内的公共体育场馆行使国有权权能,将原本不属于该集团的其他一些公共体育场馆划归这个中间层公司管理。
鉴于公共体育场馆发展的历史原因及规模大小,“三层次管理模式”的建立应分阶段、分层次进行。考虑到公共体育场馆地域性强的特点,中间层公司就可以采取分区、分类等方式逐步建立,先选择规模较大、企业化程度较高、经济效益较好的公共体育场馆为龙头,组建公共体育场馆产业集团,整合各场馆的资源,做到信息沟通顺畅,资源配置合理,以便发挥不同场馆的项目优势和区域优势。
参考文献:
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3.陈明.政府在体育服务业市场中的角色[j].
体育文化导刊,2009.5
在现代西方经济学中,产权经济学是新制度经济学的一个分支,属于自由主义学派。产权理论主要以产权和交易费用为概念基础,研究产权及其结构与安排对资源配置和效率的影响。现代产权理论认为,产权是一种社会强制而实现的对某种经济物品的多种用途进行选择的权利。一个完整的产权包括使用权、收益权和转让权,其中每一种权利又可以细分。20世纪80年代以来,改革开放给经济带来巨大的发展,随着
经济体制改革的不断推进和深化,西方现代产权理论在我国掀起了一股“产权热”。事实上,现代产权理论对我国国有企业的改革起到了有益的启示。十四届三中全会以来,建立现代企业制度成为国有企业改革发展的方向,这标志着国有企业的改革由以承包制为核心的经营体制调整阶段转为以明晰产权为主要内容的制度创新阶段。
产权经济学认为,要减少交易费用、降低社会成本、提高社会经济运行效率,一套科学完整的产权制度是必不可少的。在法律上完善的产权制度有以下要求:对产权的界定要明晰化,产权的独立性,产权权能分解化以及产权主体多元化。以产权理论为基础,分析上海市公共体育场馆的产权制度,本文认为上海市公共体育场馆的产权制度存在着明显缺陷,不符合现代产权理论对产权制度的要求。
具体来说,上海市公共体育场馆产权的界定实质上是模糊的;缺少产权的独立性;公共体育场馆产权主体单一,产权权能未能得到有效分解;公共体育场馆产权流通不畅,未能实现产权在市场的流通和优化。
(二)委托代理理论
委托代理理论是现代契约理论最重要的发展。委托代理理论认为,企业所有权与经营权的分离仅是委托代理关系的外在表现,而企业所有者人力资本驾驭企业物质资本的局限性才是企业所有者让渡经营权,从而委托代理关系得以确立的内在原因。这就说明,委托代理关系以追求分工和规模为目的,企业的所有者因委托代理关系的确立而获得一定的效果。委托代理理论把企业看作是企业委托人和代理人围绕风险分配而做出的一种契约安排。虽然通过该种契约关系对于委托人和代理人都能带来相应的分工和规模效果,但是由于契约双方目标各不相同,相关信息在双方之间的分布也是不对称的,代理人有可能在追求自身利益最大化的过程中损害委托人的利益,这就是委托代理问题。
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