服务型政府的价值取向与行为规范

　　【摘要】农民工问题的解决关系到社会的稳定和经济的持续稳定增长,因此,服务型政府在解决返乡农民工问题中应该坚持以人为本和社会公平的价值取向,并从财政、信息、技术、政策等方面为返乡农民工的再就业或创业提供支持和服务。
　　【关键词】服务型政府 农民工再就业 价值取向 行为规范
　　
　　自改革开放以来,政府把农民置于市场的作用之下,使农民作为市场的主体独自承担市场风险,而缺乏对农民的引导、必要的沟通与思想教育,在这种情况下,农民失去了计划经济体制下政府惯有的干预与保护,显得不知所措。金融危机背景下农民工大量返乡是市场作用失灵的体现。因此,服务型政府的作用必须是弥补市场在资源配置方面的不足,建立一种市场与政府相互补充与协调的双轨制运行机制,进一步明确服务型政府的价值取向与行为规范。
　　
　　1 服务型政府在促进返乡农民工再就业中面临的问题
　　“服务型政府”是我国地方政府和学术界首先提出并在某些地方实行,而后被中央采纳的一个概念。2004年,温家宝总理在中央党校举办的省部级主要领导干部“树立和落实科学发展观”专题研究班结业式上发表了《提高认识,统一思想,牢固树立和认真落实科学发展观》的讲话,第一次提出要“努力建设服务型政府”。服务型政府就是在公民本位、社会本位理念指导下,在整个社会民主秩序的框架下,通过法定程序,按照公民意志组建起来的以为公民为宗旨并承担服务责任的政府。从经济层面上来讲,政府的存在是为了纠正“市场失灵”。
　　在市场经济体制下,农村大量剩余劳动力涌入城市,根据国家统计局农民工统计监测调查,截至2008年12月31日,全国农民工总量为22542万人。其中本乡镇以外就业的外出农民工数量为14041万人,占农民工总量的62.3%;而政府对此现象一直缺乏关注和引导,2008年金融危机爆发,农民工大量失业返乡,这对农村的治理和发展来说既是机遇又是挑战,但又对政府使用和管理农村人力资源提出了更高的要求,同时也给城市管理带来了很大的挑战。
　　针对此危机,政府为促进返乡农民工再就业采取了一系列的政策和措施,到目前为止,这些政府行为都存在着相应的问题。
　　1.1 培训缺乏针对性与效用性
　　全国大部分地方政府在2008年的返乡农民工大潮后都进行了相关的针对农民工的技术培训,比如说水电工、焊工。另外,部分地方对于返乡农民工当中愿意读中专的年轻人给予一部分补贴,以鼓励他们再次接受教育。这个措施有利于提高返乡农民工的素质。但农民工所受的文化程度不同,兴趣爱好不同,之前就业岗位性质不同都导致培训难以因材施教,缺乏针对性。另外缺乏健全的培训和效用评估机制,如培训费用的预算与使用缺乏公开性,降低了培训的效用性。
　　1.2 对乡镇企业的创办与补助缺乏相应的监督约束机制
　　乡镇企业的发展对农村经济起重大作用。改革开放以来,各大乡镇都积极鼓励乡镇企业的发展。金融危机以来,部分地方政府对于吸纳返乡农民工的乡镇企业采取了财政补贴的办法,积极吸引投资者。地方有乡镇企业的,则采取财政补贴或减免税收的办法鼓励乡镇企业吸纳当地农民工。
　　但有些地方政府为了追求其绩效目标和自身经济利益缺乏对乡镇企业应有的监督与约束,纵容其侵犯农民工的权益和损害当地人们的利益。使政府的实际目标偏离了理论目标,导致官与民争利和藏富于官的现象。
　　1.3 对农民工创业项目缺乏专业的服务与指导
　　我国采取了一系列措施鼓励返乡农民工回乡创业,如:对返乡农民工的创业给与一定的资金补助、为其免息或低息贷款、降低税收等。农民工在外打工时学到了很多管理和其它技能,也积累了一定的资金和经验。对于这些创业条件成熟的农民工给与小额贷款和降低税收的支持,并在其创业之前对其进行创业方面的知识培训。在浏阳市,申请创业的农民工向创业富民办交创业申请,经过审查、面谈合格后予以批准,并按照其项目给与不同数目的小额贷款的支持。
　　但由于政府缺乏对农民工创业项目的专业培训与指导,以及农村社会保障机制的不健全,导致农民工虽有创业热情但缺乏创业行动。另外政府缺乏对各金融机构风险防范机制和风险补偿机制建立和健全的帮助与支持,降低了其对农民提供贷款的积极性和可靠性。
　　因此,服务型政府应建立一种市场与政府相互补充与协调的双轨制运行机制。市场是一双无形的手,它必然导致很多人忽视它的信号,特别是农民工,他们没有受过很高的文化教育,难以辨别与他们的利益紧密相关的市场信息,也难以承受市场所带来的风险,所以服务型政府应该弥补市场机制的不足,为返乡农民工再就业和创业提供农民工所需要的信息服务、资金、知识、政策等帮助与支持,促进政府自身利益与农民工的利益更好的结合。
　　
　　2 服务型政府在解决返乡农民工再就业中的价值取向
　　所谓价值取向,是指某一价值主体(可以包括个人、社会、群体、阶级、政党、民族、国家乃至整个人类社会)根据一定的价值观念或价值标准所作出的行为抉择的目标指向,它是在价值主体经由价值评价对现实存在的可供选择的价值目标取优舍劣、取大弃小的基础上的意向行为。在解决返乡农民工再就业问题中,必须转变传统政府的管理方式和价值取向,加快服务型政府建设。现行官僚体制下基层政府和村干部只是因循守旧地实施管理,忽略社会发展和变化所带来的问题,不能充分的适应社会发展的需要和解决社会出现的新问题。
　　服务型政府在解决返乡农民工问题中应该坚持以人为本和社会公平价值取向。
　　以人为本的价值取向要求政府应该充分认识到农民工在国民经济发展中的重要作用,为农民工提供服务的时要充分考虑到农民工的实际情况和需要,为返乡农民工在再就业和创业提供各种支持和帮助。政府提供服务要满足人的发展,考虑到农民工再就业后的发展潜力,为其继续教育提供各种途径。
　　社会公平的价值取向要求政府公平地提供公共产品和公共服务,以缩小区域差距和城乡差距及贫富差距。政府在提供公共服务的时候要以促进社会公平为价值取向,农民工在社会中处于弱势群体地位,不能公平地享受基本公共服务,如子女教育在城市中受到限制。因此,政府要进行改革,理顺中央与地方的关系,为地方自主创新地履行其职能提供相应的财权和事权,并为地方行政绩效设立一个科学的评估体系,把社会公平的理念体现在基层服务中。
　　
　　3 服务型政府在解决返乡农民工再就业中的行为规范
　　基于上述价值取向,为促进返乡农民工再就业和创业,政府应当充分了解返乡农民工的特点和需求,正确地认识到农民工对社会经济发展的重要作用和重要地位,正确地认识到合理地解决返乡农民工再就业和创业问题对于社会其它矛盾如贫富差距过大、城乡差距过大、留守儿童等问题解决的作用,把政府自身利益与农民工的利益相结合。
　　3.1 构建基层服务体系,为农民工就业与创业提供良好的环境
　　农民工就业与创业在很大程度上具有一定的盲目性,这是由于农民工所受的教育水平所决定的,因此政府要构建一个适合农民工和农民需要的服务模式,必然要求转变现行基层政府人员的工作模式实现政府创新,即不断采用新的方法和技术,以提高政府工作或服务的效率,实现政府的工作目标。
　　这种模式的构建要求政府首先要了解返乡农民工和再就业农民工的现状及需要,对农民工的各方面的情况进行登记管理。
　　第二是要健全基层人才引进机制,随着社会的发展与变化,基层的管理工作也越来越复杂,传统的管理手段和方法已经不能合理地解决复杂的社会问题,另外,社会问题的复杂化、多样化、变化性、相关性使得基层管理需要高素质的人才。最近几年来的选调生和大学生村官工程对基层的发展起到了一定的作用,但是由于引进机制和管理机制的不完善,使得基层人才引进目标没有完全实现。

　　第三是要建立基层服务体系的领导与群众相结合的考评制度,基层政府与人们群众直接接触,其工作绩效和工作方式直接关系到人们群众的切身利益,因此,建立领导与群众结合的考评制度有利于实现政府的自身利益与农民工的利益相结合,使政府紧密联系群众。
　　第四是农民工籍贯所在地的政府工作人员和农民工就业地的政府工作人员要相互建立信息交流与合作机制,缓解两地政府的管理压力。
　　3.2 健全社会保障体系,为农民工的再就业与创业解除后顾之忧
　　中国的经济发展现状是城乡二元制结构,城市与农村发展的差距表面上是经济发展的硬件上的差距,实质上是各种管理机制等软件上的差距,如社会保障机制和医疗保障体系。目前我国在农村建立了农村合作医疗,但缺乏对返乡农民工需求与农民工现状的考虑。由于缺乏必要的社会保障机制,农民工必须准备大量的资金以供子女学费和医疗费,所以占中国总人口70%的广大农民工和农民不仅消费水平很低,而且缺乏创业的积极性。由于广大农民工和农民对经济发展的瓶颈作用,健全的农村社会保障体制对经济的发展极为重要。
　　对于返乡农民工的社会保障体制的建立与完善应该按照其需要分步进行,如养老保险及子女受教育保险机制的建立与完善应该放在第一位。第二是要提高农民工的社会保障意识与觉悟,政府在实施之前和实施中都要做好相应的思想工作,对农民工进行思想教育,以提高农民工对社会保障体系的认识度。
　　3.3 构建知识和技术推广模式,为农民工的再就业和创业提供知识和技术支持
　　信息和知识经济时代使得信息和知识成为第一生产力,而信息在当今时代的重要作用使信息管理成为政府管理的一个重要的组成部分,社会事物的复杂化也对政府管理人员的文化素质提出了更高的要求。
　　服务型政府要促进农民工收入的提高和农村的发展就须构建一个知识和技术的推广及信息传播模式,以适应农民工的需要和创造更大的经济效益。这种模式以政府为主导,一是充分利用高校和社会科研的成果及吸纳社会的技术下乡;二是鼓励用人单位对农民工进行技术培训和教育,内容由政府、农民工和用人单位三方共同确定,建立政府——用人单位共同培养的机制;三是建立政府与高校共同培养的机制,充分利用高校的各种资源。同时充分利用现代的媒体优势,成立专门的电视节目宣传农民工所需的创业、就业等的理论知识,或出版专门的书刊以便农民工学习和研究;政府应该定期选拔农民工按其兴趣和需要进行分期分类的培训。另外,政府还要成立专门的咨询机构,以指导农民工创业和就业。
　　最后,要对此模式制定一个健全的考核机制,使这种模式在实际运用过程中不断完善。以确保政府的行为符合农民工的需要。
　　3.4 规范农村合作组织的建立,为其地位合法化提供法律和制度的支持
　　小农经济的传统经营方式及目前的家庭联产承包责任制都没有使农民认识到组成利益集团的重要性。农民工的数目虽然庞大,在工作中普遍存在不等价的交换关系,但他们缺乏组成利益集团以维护自身利益和权益的意识。随着社会的发展,农民工必然意识到以自身利益为基础建立一个团体的重要性与必要性。我们暂且把这种团体称作农民工协会。
　　农民工协会的建立有利于扩大农民和农民工参与社会事务的范围,实现组织成员中的自我管理,民主决策,更好地维护和实现组织成员之间的利益。作为服务型政府应该为农民工协会的建立提供相应的指导与信息服务,给与其相应的法律地位,使其在实际运作过程中规范化、高效化、法制化。
　　3.5 完善公共财政管理法律制度,促进公共财政管理的科学化
　　公共财政的管理目标一是稳定,二是发展,三是实现社会公平,在返乡农民工当中存在很多的不稳定的因素,而不完善的农民工雇佣制度也使社会中出现了很多劳资冲突。城乡差距过大和贫富差距过大严重影响了社会的正常发展与社会的稳定,因此,促进公共财政管理的法制化与科学化势在必行。
　　过去几十年,公共财政过多的向城市倾斜,加上农产品与工业品的剪刀差,使农村出现了“积贫”的状况。针对我国实际情况,服务型政府的公共财政管理也应该服务于社会公众,以促进社会公平为目标。
　　3.6 健全有关农民工劳资关系的制度,为农民工合法权益的保障提供法律依据
　　《中华人民共和国劳动法》第三十六条规定,“国家实行劳动者每日工作时间不超过八小时、平均每周工作时间不超过44小时的工时制度”。第三十八条规定,“用人单位应当保证劳动者每周至少休息1日。”但据调查,87%以上的用人单位没有按此规定雇佣农民工。不仅如此,农民工的工资低、工作环境差也是他们工作的一个特点。
　　存在这些问题的原因是农村大量的劳动力剩余,使农民工的供给大于需求,加上农民工自身文化素质普遍较低,所从事的工作绝大多数是单纯的体力劳动,而用人单位所在地的政府为了自身的绩效目标和经济利益,使政府和其工作人员的利益高于农民工的利益,缺乏对用人单位的监督和管制。由此可见,传统的政府工作目标和工作方法明显地违背了国家意志,成为间接侵犯农民工利益的幕后人。
　　因此,服务型政府取代传统的管理型政府是适应解决农民工问题的需要,她以公民为本位,强调服务、沟通、教育,而不是单纯的行政命令。服务型政府的构建还必须有健全的公民参与机制,在制定雇佣农民工制度过程中,要有一定比例的农民工代表。
　　3.7 改革农村金融体系,为农民工的创业提供信贷支持
　　针对农村的发展不能仅仅靠政府的财政预算和支出,基层政府应该立足于农村现有的资源,挖掘农村的发展优势和潜力。作为服务型政府应该建立多种融资渠道为农村的发展和农民工的创业引进发展资金,包括当代金融机构和社会其它企事业单位或个人的投资和贷款,建立规范的农民工信贷制度,为其创业提供相应的优惠。鼓励金融机构对农民工的创业发放小额贷款,并帮助其建立一个科学的贷款风险防范和风险补偿机制,由政府专业人士对农民工的创业项目进行评估和指导,以提高农民工创业的成功率和经济效益,促进政府服务的专业化。
　　
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