旅游精准扶贫实施策略和绩效评价

　　[中图分类号] F323 [文献标识码] A [文章编号]1004-6623（2018）03-0082-03

　　[基金项目] 云南省哲学社会科学规划项目（QN2016007），云南省教育厅科学研究基金（2016ZDX197）。

　　[作者简介] 普荣（1984 ― ），彝族，云南南华人，丽江师范高等专科学校国际旅游与工商管理学院副教授，研究方向：区域经济与旅游。

　　旅游精准扶贫作为以旅游产业引领，和带动区域经济发展和贫困群体脱贫致富的一个新的扶贫开发模式，在当前旅游业相对发达和落后群体较为集中地区域具有较强的实践意义。本文以滇西北地区为例，深入研究旅游精准扶贫模式。

　　一、旅游精准扶贫的现实基础

　　1. 地域性特征明显。滇西北地区地处东亚、南亚和青藏高原三大地理区位的交汇处，是一个集边疆、民族、贫困、高寒为一体的贫困地区，基础设施薄弱、生态环境脆弱、经济发展严重滞后，是云南乃至全国经济社会发展相对较差地区。但同时，滇西北地区又是全国高品位旅游资源的富集地，分布着三项世界遗产。这些资源为该地区开展旅游扶贫提供了较好的发展根基。

　　2. 致贫原因多样化。其一，地缘性贫困。滇西北地区地处青藏高原南端，地势高低起伏，平均海拔2600千米，土地资源匮乏，自然条件极其恶劣。耕地质量较差，耕作方式落后。交通设施极其落后，加上地处偏僻边疆地区，在生产和流通上难以形成一定的市场规模，封闭的自给自足状态在农村普遍盛行，导致了整个区域的积贫积弱。同时由于该区域还是限制、禁止开发区，少数民族聚集区、边境地区和生态敏感类型区，多种区域类型高度叠加，使得贫困的复杂性愈加突出。其二，结构性贫困。多维致贫是滇西北地区结构性贫困的主要特征。致贫原因受到教育水平低下、健康缺陷问题、劳动力不足、人口生育过多等多重因素影响，“五保户”、“孤寡妇幼”、“光棍汉”等比率偏高，贫困村“空心化”严重，养老问题突出。

　　二、旅游精准扶贫实施对策建议

　　（一）提升贫困区域的旅游公共服务水平

　　旅游公共服务水平是现代旅游业发展中的重要一环，是区域旅游成熟度的重要衡量指标。应加快贫困区域公共服务建设，以旅游交通建设为依托，推进各乡村道路的新建和硬化提升，大力推进村村通工程，完善城乡公交系统和商品流通系统建设，确保农村土特产品和物资快速流入城市；以旅游公共信息服务为依托加快农村信息化发展，打造农村电商平台，畅通农村人力资源供给和城市岗位需求信息对接；以旅游公共环境服务改造为契机，提升农村卫生改造工程，规范垃圾处理意识和生态环境保护意识，实施乡村污水排放网管改造和卫生间改造工程，为美丽乡村建设打牢根基；以旅游公共安全建设为契机，加快农村基础卫生事业提升，推动危房改造和全面树立安全生产意识。进一步加大财政转移支付，强化转移支付均等化功能，平衡财力差距，创新财政投入方式，积极培育市场主体，促进公共服务投入的多元化。

　　（二）多层次开发贫困区域旅游产业链

　　可依托贫困区域旅游农副产品和特色手工艺产品的开发和销售，按照“政府主导、企业经营、农户参与、联动运作、收益共享”的运作模式，将贫困帮扶群体融入旅游发展，将过去简单的物资发放转变为农户全面参与旅游产业链的诸多环节，作为旅游产业链中提供原材料产品和劳动力的上游农户，还可以利用政府政策支持，将自身拥有的土地等资源进行流转，在获得薪金的同时能够带来土地租金、股金等其他收入，通过产业链的不断延伸，旅游产业和相关其他行业的多样化融合，让贫困群体从不同的区域和角度全面参与旅游发展，由从事较低附加值的农业转变为从事高附加值的服务业。同时，政府应定期组织技能培训和岗位学习，在不断提升农户自我发展能力的同时，也使得企业的人力资源水平整体质量得到较大提升，最终实现了企业和农户的共赢发展。

　　此外，大力发展乡村旅游、农业休闲旅游、红色旅游和生态旅游，利用大产业、大环境、大市场形成来促进旅游扶贫项目的壮大发展，从区域旅游发展规划出发，注重对贫困地区优势旅游资源的挖掘，尤其重视对生态、观光和休闲养身资源的开发，通过品牌化和市场化营销，吸引更多的外来投资者和游客。政府要注重旅游精准扶贫为主旨的旅游产业链的培育，根据区域实际，建立贫困人口群体直接和间接参与旅游的方式，在有旅游资源依托的?^域，全面引导贫困群体直接参与旅游经营活动，在现有旅游产业链难以触及的区域，充分调动当地资源，以旅游需求为龙头培育相关产业（养殖业、种植业和手工艺品加工业等），通过旅游企业的订单化运作，优化旅游产品种类的供给调整，让更多的贫困群体在不同的旅游链中全面参与旅游发展，获得旅游发展实惠。

　　（三）推进旅游城镇化和搬迁扶贫双向治理

　　结合区域实际，因势利导、彰显特色，坚持内涵发展与外力辅助相结合，充分发挥旅游资源优势和区域比较优势，通过产业融合和品牌国际化培育壮大产业规模，通过旅游引领城镇化发展，推动人口、产业、资源在区域内的合理布局和适度聚集，形成以旅游产业兴城，以城聚产，因地制宜地发展特色旅游小镇，旅游民族村寨，通过农村贫困人口合理有序地流向城镇，城镇资本、信息、技术等要素向农村转移的双向互动流通形式，形成以城带乡、以乡促城、城乡互动的发展新范式。

　　对于交通建设难度大、成本高、区域生态环境难以支撑贫困群体脱贫与发展的区域，可实施扶贫搬迁，将贫困群体转移至资源环境承载基础相对较好的村镇和县城，做好贫困群体的就业培训和安置，让贫困群体找到生存发展的空间。 　　（四）募集旅游扶贫基金，开展爱心扶贫旅游

　　政府应该为旅游精准扶贫的实施营造良好的投资环境和政策环境，对精准扶贫推进具有良好促进作用的项目给于扶持和资金补贴，在转移支付中注重资金的管理与整合，通过多方渠道和融资平台筹措旅游扶贫专项基金，引入民间和社会资本参与旅游投资。

　　此外，利用多种媒体手段的宣传和报道，介绍贫困地区的主要景点、风物和文化、土特产等，倡导游客在同等条件下尽可能选择前往定点贫困区域开展爱心旅游，将观光旅游和体验旅游结合起来，深入贫困户感受不同的生活方式，将贫困村寨的旅游特产通过线上线下两种方式推介给消费者，向游客宣扬每一份旅游产品的购买和每一次前往贫困地区的旅游都是在为当地百姓的脱贫致富奉献力量的理念。同时，各地可根据区域特色形成自己村寨的品牌特色和产品优势，杜绝产品趋同。依托旅游产业的深度融合扩大贫困地区旅游业的受益面积，让贫困群体从旅游发展中获取最大收益。

　　三、旅游精准扶贫绩效考核评价

　　（一）考核方法与内容

　　旅游精准扶贫宜通过坚持短期考核与长期考核相结合，宏观考核和微观考核相渗透，综合运用调查访谈、数据收集、专家评价等多元评价相结合，建立科学的考核体系。

　　旅游精准扶贫在考核中除了注重对客观指标数据“硬指标”的监测分析的同时，还要注重收集和获取贫困群体对旅游扶贫满意度、认可度的“软指标”反馈，让贫困群体在扶贫开发中有“发言权”，避免“被脱贫”和“数字脱贫”等不符合精准扶贫实际的现象发生。从全面发展和综合评价的视角出发，形成经济发展绩效考核、社会发展绩效考核和生态绩效考核三大考核框架，细化考核指标，建立定性与定量相结合的评价体系进行科学评价。

　　（二）考核评估分类

　　根据旅游扶贫推进的不同阶段特征和需要，建议开展如下几种类型的评估：一是旅游扶贫政策需求评估，评估旅游扶贫发展需要的政策支持和政策依据；二是旅游政策执行评估，了解各级部门和机构在旅游扶贫推进中的政策执行力；三是旅游项目进展评估，全面了解旅游项目的推进情况；四是旅游政策效果评估，总结评估旅游扶贫开发的最终效果影响。

　　（三）考核结果运用反馈

　　旅游精准扶贫策略作为国家精准扶贫战略下的一种重要扶贫模式，其实施和推进具有较强的区域属性，旅游精准扶贫绩效评价考核在作为领导干部选拔任用重要依据的同时，也要将其作为扶贫资金在各区县和乡镇配置的重要依据，对于旅游扶贫开发推进较好的地区进行资金的倾斜和奖励，对于参与旅游扶贫开发表现突出的企业，要通过税收优惠、政府扶持、贷款支持等举措提升激励机制，在全行业树立旅游精准扶贫的广泛参与理念。根据考核评估结果，在开展奖惩激励的同时，更重要的是对考核结果的反馈运用，总结发现现有旅游扶贫开发政策的利弊，实施中的困难，形成合理的改进措施和方案，制定改进计划，明确改进目标。

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