乡村旅游发展新出路:基于新型城镇化平台的嵌入式发展

　　中图分类号：F5907

　　文献标志码：A

　　文章编号：1002-7408（2015）09-0073-04

　　近年来，国内乡村旅游发展逐渐进入全盛时期，并且在社会主义新农村建设中产生了十分积极的效应，然而，乡村旅游在经历快速的原始积累阶段后终于遭遇瓶颈，[1]发展后劲不足并在开发、经营中暴露出了一些问题，亟需寻求新的出路。新型城镇化战略是党中央、国务院在新的历史时期，基于现阶段经济社会发展形势，有针对性地提出的历史性发展举措，[2]在未来相当长的时期内对推进城镇化进程、提升城镇化质量、拉动内需、推动经济增长都具有举足轻重的意义。从发展空间上看，乡村旅游与城镇化的地域载体是一致的，从内洽逻辑上看，新型城镇化与乡村旅游在理念、机理和机制上亦是吻合的，这就为二者互动发展奠定了基础。乡村旅游嵌入新型城镇化发展是指在不打破新型城镇化中心体系的前提下，将乡村旅游嵌入新型城镇化进程中，在发展中关注二者的整合、辅助和控制功能，营造二者协同互进的共生氛围。这是一种新的发展思路，具有一定的理论价值和现实意义。

　　一、我国乡村旅游发展面临的问题与困境

　　1乡村旅游规划与开发的短缺与不足。从乡村旅游的规划与开发层面上看，发展乡村旅游所依赖的土地、资金两大要素缺乏保障，乡村旅游规划设计不尽如人意。旅游业是一种独特、重要的土地利用形式，[3]而国内现行法律、法规涉及具体旅游用地的条文较少，乡村旅游用地管制措施比较模糊，乡村旅游发展的土地得不到保障。一些地方农村集体土地通过自发、分散和无序的土地流转方式参与乡村旅游发展，引起了土地利用结构失衡、耕地破坏、农户利益受损等问题。[4]目前这些问题仍然没有引起足够的重视。乡村旅游发展初期的基础设施建设和宣传促销需要极大的资金支持，由于乡村旅游经济规模有限，缺乏投资吸引力，而农业部门、旅游部门等行业主管部门和金融机构的专项资金支持极少，农民由于个人能力限制而贡献有限，乡村旅游融资缺少多元的和有效的方案。[5]目前，乡村旅游设计存在散、乱、浅的问题，乡村旅游资源开发形式单一、地区分布零碎、管理体制混乱，没有深入挖掘产品文化内涵，没有充分体现地域特色，没有切实强调生态保护。[6]总之，现阶段乡村旅游发展在资源基础、制度保障和开发能力上，都存在一定的短缺和不足。

　　2乡村旅游经营与管理中的问题较多。从乡村旅游的经营与管理层面上看，乡村旅游市场调查工作比较滞后，经营者由于知识和资金方面的限制，缺乏对市场和消费者的深入研究，因而对市场需求的把握能力不足;乡村旅游产品营销工作也存在缺陷，产品开发缺乏特色和内涵，项目单一、产品雷同、品味低下，产品宣传方式比较陈旧，促销手段比较单一，乡村旅游产品已经不能满足多样化和高品位旅游需求，导致旅游收入来源狭窄、收入水平偏低，产品效益不明显;[7]乡村旅游资源退化日益严重，旅游产品陈旧，推新缓慢，乡村旅游产品的吸引力正在下降并加速走向衰退期，乡村旅游客源市场逐渐萎靡，并呈现出难以复兴的局面。[8][9]

　　3乡村旅游可持续发展后劲乏力。从乡村旅游的可持续发展层面上看，一些限制乡村旅游健康发展的因素已经凸显。目前，乡村旅游参与人员对乡村旅游认识不够全面，对乡村旅游的基本特征、发展条件和发展效应仍不了解，乡村旅游经营知识匮乏，缺少市场理念和意识，严重束缚了乡村旅游的发展步伐;乡村旅游的生态透支账单制约了乡村旅游进一步发展，对资源的盲目开发、景区遭到破坏、游客的不文明行为、景区过度商业化等等已经对生态环境和乡村资源造成难以逆转的破坏，乡村人文资源和自然资源的消失，将使得乡村旅游的进一步发展后劲乏力。

　　二、新型城镇化与乡村旅游之间的共生关系分析

　　1新型城镇化为乡村旅游带来新的机遇。新型城镇化为乡村旅游的发展提供了优越的政策支持。地方政府在落实新型城镇化战略中，将乡村旅游纳入乡镇发展规划，制定法律法规对乡村旅游活动进行调控，在土地管理、融资渠道、就业促进、户籍改革、社会保障等方面给予支持，对市场准入、信息管理、组织建设、营销推进进行规范。政府在政策上的支持和制度上的规范，为乡村旅游提供了坚实的保障。

　　新型城镇化为乡村旅游的发展提供了良好的经济支持。在新型城镇化过程中，乡村旅游专业化分工开始萌芽，乡村旅游发展的基础性投资逐步丰富，为乡村旅游发展奠定了良好经济基础，乡村旅游有机会成为乡镇经济增长点和产业支柱。

　　新型城镇化为乡村旅游的发展提供了完善的基础设施和服务设施支持。由于新型城镇化加强了乡镇基础设施建设，注重乡镇社会管理、服务创新和促进基本公共服务均等化水平的提升，推动工业反哺农业，推动乡镇公共服务和生产性服务业发展，丰富了乡村旅游“食、住、行、游、购、娱”要素，因而为乡村旅游奠定厚实的基础支撑。

　　2乡村旅游为新型城镇化增添新的活力。乡村旅游促进了对乡村“人”的改造。乡村旅游具有强大的劳动力吸纳能力和获利能力，为当地创造了大量的就业职位和增收机会，扭转了劳动力涌向城市的趋势，人口和人力资源向旅游产业聚集，在挽留驻守人口的同时改善了其就业环境，提升了其收入水平;乡村旅游依靠其强大关联性带动商业、休闲、娱乐行业和其他服务设施的发展，关注乡村文化的保护和城乡文化的交流，通过生动活泼的活动和丰富多彩的形式挖掘和重组城乡文化，丰富了当地居民的消费方式和对象;乡村旅游的发展提升了居民的消费实力，引导居民消费观念的转变，使当地居民的生活行为和消费行为有了城市化特征，生活质量有所提升。乡村旅游实现了对人口数量与从业结构、收入水平与消费习惯、生活水平与生活观念的提升和转变，“乡村人”逐渐拥有“城市人”的标签，促进了“人”的城镇化。 　　乡村旅游促进了对乡村“地”的改造。乡村旅游的发展促进旅游发展地空间扩散，围绕“食、住、行、游、购、娱”等旅游要素，推动旅游基础设施和服务设施建设，强化旅游集散功能，引导乡村旅游产业链的延伸和拓展，推动区域社会功能不断调整和完善，实现区域空间布局和风貌的逐步扩展和蜕化;乡村旅游强调区域环境的保护，突出在乡村风貌、乡村生态、乡村环境和乡村管理上体现特色，力促“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的社会主义新农村建设。乡村旅游推动乡镇体系完善和整体风貌转变，实现了对乡村躯体的规整和乡村灵魂的篆刻，促进了“地”的城镇化。

　　乡村旅游促进了对乡村“产业”的改造。乡村旅游属于第三产业范畴，但乡村旅游包含了许多第一、二产业的元素，并通过其强大的波及效应带动第一、二产业的发展，推动三大产业的结构调整。乡村旅游的发展提升了农产品附加值，推动了农产品生产的专业化、产业化和规模化，推动农产品销售的集中化、组织化和市场化，促进了第一产业的发展;乡村旅游需要完善的设施配套作为基础，推动了交通设施、食住设施、娱乐设施等的建设，带动了相关工业的发展，刺激了生活消费品的制造与消费，带动了乡村地区手工制造业发展，激活了乡村第二产业发展元素;乡村旅游的发展吸引劳动力、土地、资本、信息和技术等生产要素的集聚，壮大了乡村第三产业规模，调整了三大产业结构比例，促进了先进技术的应用，保障了社会就业。乡村旅游带动第一、二产业的发展和三大产业结构的优化，促进了“产业”的城镇化。

　　三、乡村旅游嵌入新型城镇化发展的具体路径

　　1构建环城游憩带。环城游憩带概念由吴必虎提出，指的是在大城市郊区，由为城市居民光顾的游憩设施、场所和公共空间，以及外来旅游者经常光顾的各级旅游目的地，一起形成的环城游憩活动频发地带。[10]环城休憩带多为离城中心半日车程以内范围，是投资成本和旅游成本妥协的结果，是大城市与乡村旅游结合黄金区域。环城休憩带与都市地域联系，能够形成该区域发展的天然优势：一是该区域临近稳定的城市消费市场，区域内的乡村旅游拥有优先获取城市消费者的地缘优势，是驱动乡村旅游发展的主要动力;二是该区域拥有优先接受城市文化扩散的地缘优势，在承担城市部分职能和发展成为城市特殊功能区的过程中产生反哺效应，丰富区域内的城镇化因素，这也是城镇化进程的主要环节。目前，以农家乐、传统村落、郊野公园等为重要载体的环城游憩带正在各大中型城市周边形成和推进。

　　2建设乡村旅游小城镇。《国家新型城镇化规划（20142020年）》指出“有重点地发展小城镇”，作为“小城镇”的一种类型，旅游小城镇是指依托大型景区和独特资源，使旅游经济占当地经济主导地位、旅游业带动社会经济发展明显的小城镇。[11]这些小城镇因为错过了工业化反而保留了优美的自然风光和丰厚的传统文化，为乡村旅游的发展沉淀了丰富的自然资源和文化内涵。城镇化过程中优化了小城镇基础设施，升级了小城镇“住”“行”“游”等要素，为乡村旅游发展奠定了基础。乡村旅游发展打破了小城镇原有的陈旧、封闭状态，激活了小城镇的人流、物流、信息流等，推动小城镇新旧因素重新组合，打造小城镇新的功能，优化小城镇的产业结构，对小城镇实现城镇化的带动作用明显。

　　3打造乡村旅游卫星村。1898年英国人E?Howard提出田园城市理论成为卫星城的先声，而卫星城这一概念最早则是出现于美国人Graham Taylor《卫星城镇》一书，他提出要在大城市周边建立起宇宙中卫星般的小城镇，发挥小城镇优势条件以分担城市功能和压力。乡村旅游卫星村是由此衍生的概念，其根本思路是在城市周边建立较小的乡村旅游村镇，以打造“卧城”为基本前导，以全面引领村镇“新城”化发展为核心目标，以分担母城居住、科教文卫和娱乐休闲职能为主要途径，打造依附于母城又服务母城的村落群。乡村旅游卫星村以突出的旅游功能为基础动力，升级区域基础设施和完善区域职能，分担母城超负荷的集聚功能，能够促进郊区旅游化因素的集聚和产业结构升级，有助于促成城镇化和乡村旅游发展的并轨前进。

　　四、乡村旅游嵌入新型城镇化发展的支持与保障

　　1做好乡村旅游的规范制度和标准体系制定工作。新常态下更需依法依规治旅的常态化。目前，我国尚未形成专门针对乡村旅游的法律，《旅游法》和一些旅游发展改革意见对乡村旅游虽有提及，但均未提出明确的管理条例，一些地方政府出台的相关法规、规章和评价标准，并未形成完善的科学体系，缺乏相应的配套措施，法律规范效力稍显不足。[12]乡村旅游规范和标准的制定，可先从制定地方性的法规制度入手，[13]具体工作应该三管齐下：一是因地制宜完善乡村旅游的监管法律体系，对乡村旅游发展中的问题进行预防、监督和整改，保障乡村旅游有法可依和有法必依;二是建立符合实际的乡村旅游评估标准，对乡村旅游的产品规格和质量、服务标准和品质、配套设施建设标准进行规范，促进和保障乡村旅游标准化发展;三是设立专门的乡村旅游监管机构，按照法律规定和评估标准执行乡村旅游入行审批、运营监管、发展指导等工作，实现乡村旅游执法必严和违法必究。

　　2做好乡村旅游的配套设施建设工作。受先天条件不足和后天职能转变的影响，我国乡村基础设施薄弱的现状限制了乡村旅游的发展，加之受经济、人口、区位、地理环境等因素影响，乡村基础设施升级工作困难重重，乡村旅游发展需求同乡村基础设施现状的矛盾日渐锐化。乡村旅游基础设施的建设和完善需要遵循四大原则：一是政府主导。乡村基础设施建设投入量大、涉及面广、回报时间长，需要强有力的领导组织进行调控，政府是最合适的角色，当前国家旅游局实施的“厕所革命”无疑也是乡村旅游基础设施提升的切入点;二是规划先行，强调乡村基础设施建设程序性和效率导向，即对基础设施建设的整体性、长期性和未来性进行思考，对基础设施功能和承载力进行考量;三是凸显特色，结合本地自然条件、人文特色进行设计，为乡村旅游发展营造特色;四是多渠道筹资，政府要加大乡村基础设施建设的资金支持，同时要拓展融资路径，鼓励外来资金投入和村民投资。 　　3做好乡村旅游的土地制度、融资制度调整工作。土地与乡村旅游发展有着无法割舍的关系，[4]旅游硬件设施的建设归根结底是落在土地上。受法律政策的限制和产权残缺的影响，乡村旅游发展的土地需求得不到保障，一些地区针对性的探索实践也引发许多问题，规范征地政策和土地流转政策对促进乡村旅游发展具有重要意义。目前，农村土地主要通过土地入股、土地租赁、土地置换、土地委托代理等方式进行流转，对于农村土地制度的调整要综合考虑三大问题，一是遵循国家“三个不得”政策：不得改变土地所有制性质、不得改变土地用途、不得损坏农民土地权益;二是遵循农民平等互惠原则，保障农民平等的谈判地位和对土地利用的监管权力，通过多种途径保障和补偿农民权益;三是规避和应对土地流转风险，紧守耕地面积红线、紧守绿地面积红线，严护乡村生态环境、严护乡村特色。

　　乡村地区发展基础落后，发展乡村旅游需要极大的资金支持。第一，国内乡村旅游多为政府主导发展，政府应把乡村旅游发展纳入农村发展规划予以统筹安排，针对发展资源禀赋较好的地区，以乡村旅游为载体捆绑整合惠农、支农资金，根据乡村旅游发展模式探索配套的公共财政支持机制，支援基础设施和公益性项目的建设;[14]第二，积极建设投融资平台，通过政府鼓励和投资示范，克服外来资本进入阻碍因素，增强外来资本的信心和兴趣，为外来资本进行经营性投资搭建多元化通道和平台;第三，当地居民资金实力较弱而分散，但也应该成为乡村旅游发展资金的重要组成部分，当地居民可以通过自身的微小投资参与小型经营项目，以实现创业、就业、增收等目的。

　　4做好乡村旅游的人才培养支持工作。人才是推动经济社会发展的主体。乡村旅游需要高素质劳动者作为支撑，由于城市经济收入和发展机会的吸引，农村劳动力大量向城市转移，留守农民作为乡村旅游从业者的主要构成部分，存在年龄较大、教育水平较低、劳动素质低下等问题，已经不能满足乡村旅游发展要求。对乡村旅游人才的培养，一方面要通过多种渠道向农民普及乡村旅游知识和政府政策，提升农民对乡村旅游认知度和参与热情，培养农民市场化运作意识、团队协作意识、生态保护意识和法律意识等现代观念，加强农村劳动技能培训，通过能人带动、专项培训、成人教育等方式提升农民劳动素质;另一方面要积极引进旅游专业人才支持乡村旅游发展，通过聘请专家、校企合作、建立专业旅游组织等方式，打造专业乡村旅游智囊团，为乡村旅游发展出谋划策。

　　5做好乡村生态环境和资源保护落实工作。一些地区的乡村旅游中出现了环境污染、生态破坏、资源的破坏和浪费等问题，已经影响了乡村旅游品质和当地村民生活，并将严重束缚乡村旅游的长期发展。乡村旅游开发建设应该通过专业人员进行规划，由各级政府和相关行业管理部门把关，科学评估环境承载量，以此为依据指导旅游资源开发，全盘布局景区基础设施，寻求人造设施与自然环境协调统一，完善环境保护配套设施建设，为治理生态环境污染提供保障;“乡村性”是乡村旅游发展的依托和灵魂，乡村旅游开发建设要重视“原真性”资源的保护，因为一旦资源受到破坏，必然会影响到乡村旅游的吸引力，最终会对乡村旅游效应带来负面后果;乡村旅游监管机制仍需完善，地方政府应该在遵循全国性的法律法规指导的前提下，针对地方具体实际，出台地方性的生态环境保护法规、制度和办法，联合专业旅游研究者进行乡村旅游环境管理技术和评价技术研究，设立专门的监督机构对破坏生态环境行为进行监管。

　　结语

　　新型城镇化是党中央、国务院在新的历史时期提出的重大战略纲领，

　　具有纲举目张的战略统领作用，为乡村旅游的发展提供了支撑;而乡村旅游让城市人望得见山、看得见水、记得住乡愁，让乡村人保得住绿水青山、抱得住金山银山，能够成为城镇化的有力先导。寻求乡村旅游与新型城镇化的互动发展是大势所趋，是乡村旅游优化升级和新业态发展的内在要求，也是新常态下推进新型城镇化的重要途径，乡村旅游嵌入新型城镇化发展的探索，是顺应潮流的，也将是大有作为的。

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