内容提要 本文首先概括了我国 旅游 业在 发展 过程中取得的巨大成绩和显现的不足,进而指出构建我国旅游管理体制的理想模式,乃是推动我国旅游业持续发展的关键之所在;在对各国的旅游管理体制进行了比较研究之后,本文着重分析了我国旅游管理体制的形背景和存在问题;按照既符合
经过20年的改革开放,我国原有的高度集权的计划 经济 体制已经逐步解体,社会主义市场经济体制逐步建立。政府对旅游经济活动的管理也从全面的直接干预变为间接的引导和调控,旅游业单一的产权结构已经为多元化的所有制关系所取代,国家、地方、集体、个人和外资 企业 已经活跃在旅游经济的各个领域,成为我国旅游业的有机组成部分。以上种种状况说明,我国旅游管理体制的变革和创新具备了相应的前提条件,也有着较大的延伸空间,中央和地方各级政府应当抓住时机,尽快予以实施。
一、各国的旅游管理体制的比较研究
众所周知,许多国家都有专门的政府机构负责管理旅游业,这些机构统称为国家旅游组织(national tourism organiza-ion)。在旅游业的发展过程中,国家旅游组织(nto)的作用可以概括为:开拓者,在旅游业发展初期, nto大量投资于基础设施建设,制定旅游业的战略规划,推动旅游业的发展;规范者,旅游业逐步兴起,旅游投资与日俱增,饭店、旅行社等旅游企业越来越多,市场情况复杂化,这一时期, nto主要是制定、执行旅游法规,规范市场竞争秩序,保护旅游业的良性发展;协调者,旅游业已发展成为国民经济的支柱产业,在为国家赚取外汇、提供就业机会的同时,其负面效应也日趋明显,这一时期, nto主要是进行调控和协调工作,提高旅游业的社会效益。WwW.11665.CoM
1·日本的旅游管理体制
日本旅游业经历了国际入境旅游优先发展、国内旅游继之发展、国际出境旅游最后发展三个阶段,旅游业的发展目标也由获取外汇逐步向综合性转化。与其市场经济体制相适应,日本形了一种官民协办的旅游管理体制,政府、企业和各种协会组织彼此协调又相互约束,共同促进旅游业的发展。日本的中央旅游管理机构分为内阁、运输省、观光部三个层次。“内阁观光对策省厅联络会议”直接对内阁负责,为常设议事机构,受总理府直接领导; 17名委员分别来自警视厅、环境厅、国土厅、法务省、大藏省、运输省、冲绳开发厅等部门。其主要职责是:协调各省、厅在旅游管理中的相互关系;审议有关旅游业发展针、政策和规划。运输省是日本旅游业的主管部门,下设运输局、航空局、物资流通局和国际运输观光局等。观光部是运输省国际运输观光局中具体分管旅游业的办事机构,仅有40多名员工,与庞大的决策与协调机构相比,这是一个精干有效的操作班子。其主要职能是:提出并执行旅游方针、政策和法规,统筹旅游规划、资源·79·
企业管理开发、设施建设、景点整顿等项工作,对旅行社、导游员、饭店及旅馆进行审批、注册、导、监督和培训,加强国际业务往来与对外宣传,负责旅游调研与统计等。日本的中央旅游管理机构,是在大旅游的指导思想下建立起来的。它适应了旅游业综合发展的要求,有利于旅游业发挥多方面的功能。这种管理模式与日本的经济体制是一致的,国家对旅游经济实行间接管理,政府不必、也不可能直接干预旅游企业的经营活动。大量的行业协会代行了部分政府职能,旅游业的投资主要依靠地方和民间的财力,中央与地方各级旅游管理机构分工明确、市场法规健全,执法严格。日本的地方旅游管理机构没有统一的模式,而是因地制宜灵活设置,有的隶属于劳动部门,有的隶属林业或文化部门。这些管理部门除具有一般的行政职能外,还负责宣传招揽、资源开发、改善投资环境、协调中央与地方的关系等方面的事宜。日本的行业协会在旅游经济活动中的作用十分显著,这些行业组织既是企业之间的横向联结点,又是政府与企业之间的中介。政府通过行业协会对旅游业实行间接管理,既有利于企业间的信息交流和横向联合,增加行业的保险功能,又有利于发挥行业协会的作用,处理好国家与企业之间的关系。日本的旅游管理体制对我们的启示是多方面的:
第一,实行全行业的间接管理,政府不必要也不可能直接干预旅游企业的经营活动,中央政府没有直接的投资职能,只有组织民间财力的职能,中央与地方各级旅游管理机构分工清楚,职责明确,执法严格。
第二,大量的行业协会代行了部分行政管理职能,政府通过行业协会的桥梁和辅助作用对全国旅游业实行间接管理。也就是说,在市场经济条件下,行业组织是政府充分发挥作用的基本条件之一。行业协会与政府机构互为表里,行业协会既代表企业的共同利益,但又是相对超脱和公正的,很多政府不便出面解决的问题,可以由行业协会协调或处理,实践证明的确是一个行之有效的办法。与日本的旅游管理体制相比,我国的旅游管理体制突出表现为政企不分,政府主管部门可以直接干预旅游企业的经营活动,这些机构在行使管理权时往往带有明显的部门利益倾向,不可能也不愿意实行公正有效的宏观调控和行业管理。企业不是真正的市场主体, 自然 没有联合的愿望,发挥旅游行业的作用更无从谈起。因此,明确资产属性,界定企业产权,实行政企分开和事企分开,可以说是我国旅游管理体制改革和创新的重点之所在。
2·泰国的旅游管理体制
旅游业是泰国的支柱产业,随着旅游经济的发展,泰国政府对旅游业的管理也在不断加强,管理职能由单一的市场促销逐渐扩展到行业管理,从上到下形成了一套集权式的旅游管理体制。泰国最高层次的旅游管理机构是旅游管理委员会,它由内务部、 交通 部、外交部、国家环境委员会、国家经济和发展委员会、立法委员会的高级官员和泰国航空公司总裁、泰国旅游局局长以及行业工会领袖等人士组成,管理督旅游局的工作等。泰国旅游局是旅游委员会领导下的旅游行政管理机构,其职责包括市场促销,投资引导,信息统计, 教育 培训,行业管理,景点开发,受理游客投诉等。泰国旅游局每年都要制定年度计划和发展战略通过广泛的宣传,引导企业的投资方向和经营方式。同时,泰国旅游局对旅行社、饭店等旅游企业实行严格的管理,保证了旅游行业的服务质量。泰国的地方旅游机构由泰国旅游局直接设置、派驻人员并提供经费。泰国旅游管理体制的突出特点是政府对旅游业实行集中有效的宏观管理,由国家设立9个大区办事处集中管理全国各地的旅游业和旅游经济活动。大区办事处的
人文杂志2001年第3期行政级别相当于司局级,经费由国家拨款。其主要职能是:协调与地方政府的关系,组织地方性的旅游开发项目和大型的旅游活动,制定地方性的市场规则并维护市场秩序等。由于大区办事处的工作直接促进了当地旅游业的发展,增加了地方税收,因此,地方政府总是尽力协助大区办事处的工作,双方利益一致,管理集中而有效。
3·英国的旅游管理体制
英国是旅游业比较发达的国家之一,其旅游管理部门有官方的行政机构和民间,经费由各级政府承担。旅游总局主要负责向国外推销英国的旅游业,在国外的旅游机构和企业之间进行沟通和交流,出版、推销旅游手册、地图和纪念卡,通过20多个国外办事处向全世界提供信息服务等。英格兰格兰和威尔士旅游局则具体负责各地旅游业的发展统筹资源开发、计划研究和资料统计工作,参与各地旅游业的推销活动,对各地旅游业实施资金援助并提供信息咨询等。英国的基层旅游管理机构是地区旅游委员会,其经费由旅游局、地方政府和私人企业共同承担。地区旅游委员会的职责是:代表本地区旅游业的利益,会同地方政府共同制定该地区的旅游发展战略,支持当地兴建旅游设施,协助当地开办旅游项目,负责旅游接待工作和信息服务等。除了官方的旅游管理机构,英国还有许多民间行业协会,如“英国饭店与餐馆协会”、“英国导游协会”、“英国旅行社代理人协会”等,这些行业协会积极维护本行业的利益,促进跨行业的横向联系,制定本行业的条例和准则,行业内的人员培训工作,为行业内的企业提供信息服务等。责任明确,各司其职,是英国旅游管理体制给我们的启示。总之,由于各国的旅游资源不同, 政治 经济体制各异,旅游业的发展道路也不一样,由此导致了各国旅游管理体制的不模式。有些国家的旅游管理体制较为完备,既有中央系统,又有地方系统,既管理国际旅游,又管理国内旅游。有些国家则偏重某一方面,或以中央为主,地方配合;或以地方为主,中央协助。有些国家
仅有国际旅游管理机构,国内旅游则分属其它部门管辖。我们则应当根据自身的特点,建立相应的旅游管理体制,促进和保证我国旅游业的健康发展。
二、我国旅游管理体制的现状及其改制意见
与飞速发展的旅游业相比,我国旅游业的宏观管理体制基本上仍然沿用计划经济色彩极浓的模式。可以说,旅游业发展的超前性与管理体制的滞后性之间的矛盾,已经成为我国旅游业继续发展的最大障碍。旅游管理体制所引发的诸多问题主要表现在两个方面:
其一,在旅游业发展之初,我国众多的观光型旅游产品对西方游客产生了强大的吸引力,进而对我国的旅游接待体系构成了较大的需求压力。对此,我们按照“五个一起上”的方针,鼓励各行各业都来办旅游,旅游业的行政壁垒被突破。同时,卖方市场条件下旅游业较高的利润率也吸引了各个行业的投资者,他们的经营行为和运作方式已经明显的具有市场化和社会化的倾向。但迄今为止,与社会主义市场经济要求相适应的旅游宏观管理体制仍未建立,没有一个跨部门跨行业的旅游管理机构来制定产业政策、规划产业布局、控制产业规模、调整产业结构,使得我国旅游业长期处于各自为政、条块分割的局面。盲目扩张导致了过大的产业规模和不合理的产业结构,进而又引发了恶性竞争,破坏了市场秩序,严重损害了旅游业的整体利益。
其二,我国的 旅游 产品主要以风景、文物、文化为主,这些产品分散在全国各地,在行政建制上分别隶属文物、园林、文化等部门。由于各级旅游局缺乏全面的宏观调控手段,行业管理和行政约束的能 企业 管理力很弱,出现了很多管理上的空白点。加上利益关系和地方保护主义的影响,许多产品或景区被人为分割,旅游行业间、企业间的摩擦和冲突加重,旅游资源的统筹发和旅游产品的整体设计难以进行,多旅游拳头产品长期处于少投入、粗包装、低效益的初级阶段,使得旅游业的整体竞争力下降,行业风险也大大增加。我们应当认识到:旅游业是一个综合性的产业,除核心旅游业外,辅助旅游业遍布几十个行业部门。同时,我国旅游业又处于由计划 经济 向市场经济过渡的转轨变型时期,产业界定尚不清晰,产业组织也不健全,亟待规范和完善。在这种情况下,建立适应大旅游、大产业、大市场要求的宏观管理体制实属当务之急。为此,我们必须及早构建既适应旅游业特点,又符合我国实情的旅游管理体制。根据旅游产业综合性、关联性和边缘性较强的特点,必须建立一整套级别高、权威大、职能强的旅游管理机构。具体来说,这些机构应当具备以下职能:能够对旅游六要素进行宏观调控和综合协调,能够将核心旅游企业和相关游企业组织起来并实行统一的行业管理,能够对旅游资源进行大规模、深层次的开发或整合,能够推动跨地区、跨行业、跨所有制的大型旅游企业集团的组建,能够对旅游产品进行整体宣传和集中促销,能够引导观光、休闲、娱乐和专项旅游同步 发展 ,能够使我国旅游业早日迈上大旅游、大产业和大市场的坦途。按照以上原则,我国旅游管理体制的基本构架和具体设想如下:
1·全国旅游管理机构
国家旅游工作领导小组。国家旅游工作领导小组是国家最高的旅游决策和综合协调机构,由主管旅游国务院副总理担任组长,国家旅游局、国家民航总局等相关部门的负责人任小组成员。国家旅游工作领导小组的基本职能是:根据国家的有关方针、政策和法规,调节旅游供求矛盾,协调各部门、各行业之间的关系,为旅游业的发展创造良好的外部环境,决定旅游业的发展方向、发展道路和发展目标。国家旅游局。国家旅游局是国务院的直属部门,代表中央政府管理全国的旅游业,其基本职能是:运用行政、经济和 法律 手段对旅游济活动进行组织、指挥和监督,提出并执行有关旅游业的方针、政策和法规,制定旅游业的发展战略、远景规划、年度计划和具体的管理办法,负责旅游业的行业管理,运筹旅游业的发展资金,引导大型旅游项目的开发和运营,控制旅游企业的生产经营活动,优化旅游产审批、评比、审计和培训工作。
2·地方旅游管理机构
省旅游管理委员会。根据一些省区改革旅游管理体制的经验和做法,以上海市为代表的旅游管理委员会是比较符合我国旅游业特点的一种模式。按照上海模式,旅游管理委员会是全省旅游业的最高决策机构和综合协调部门,旅游管理委员会由本省主要领导任主任,旅游局和相关局的负责人任副主任或委员,下设有关能处室及咨询机构。旅游管理委员会的基本职责是:决定本省旅游业的发展战略并监督实施,决定或审批重要的旅游项目并监督实施,处理旅游活动中出现或涉及的重大问题,提出解决意见并监督有关部门执行,协调各地区、各部门之间的关系,保证旅游业的顺利发展。各省、市、自治区可以根据本地区旅游资源或旅游产品的类型,组织有关部门构建旅游管理委员会,为本地区旅游业的发展提供相应的制度保障。
3·旅游企业的管理体制
旅游企业的管理体制是我国旅游管理体制的重要组成部分,根据我国经济改革的目标和旅游企业的特点,旅游企业管理体制的理想模式可以概括为 现代 企业制度和企业集团化。旅游企业要建立现代企业制度并实行集团化经营,这是由旅游产业的特点决定人文杂志2001年第3期的。由于单项旅游产品以一定地域内的 自然 景观和人文景观为依托,这些景观既难以移动,也不能替代,若按某条线路或某种方式将各单项旅游产品组合起来,必然要跨越地域障碍。旅游活动是一项综合性的消费活动,集吃、住、行、游、购、娱为一体,若要满足旅游者的各种需求,众多行业或部门只有联合起来,冲破行业或部门的界限才行。以上两点决定了旅游业必然是一个社会化、市场化程度很高的综合性产业,也决定了旅游企业必须建立现代企业制度并走集团化之路现代企业制度主要是指产权明晰、责权利相统一、自主经营、自负盈亏、运行规范的股份制企业或股份公司,它们是现代企业制度的基本模式。旅游企业特别是大中型国有旅游企业都应当实行股份制改造,逐步建立股份公司式的现代企业制度。随着旅游经济活动的迅猛发展,旅游业的竞争日趋激烈,旅游企业的集团化趋势我国也日益明显。上海锦江集团公司和华亭集团公司、北京旅游集团公司、云南旅游集团公司、陕西旅游集团公司等大型旅游企业集团已先后组建。这些旅游企业集团一般是以骨干企业为核心,以资产关系为纽带,通过生产要素的联合,逐步吸附其它企业,形成了资产雄厚、各种素优化配置、极具竞争力的大型旅游企业集团。组建大型旅游企业集团具有以下几个方面的意义:第一,确立了旅游业的支柱地位。大型旅游企业集团规模巨大,资产雄厚,产业链完备,综合实力强,它的运行必将带动旅游业乃至整个国民经济的发展。第二,奠定了大产业的基础。中小型旅游企业大多分属各地区、各部门,产品开发和市场竞争的能力普遍不强,经营管理水平也比较低,大型旅游企业集团冲破了条块分割的藩篱,在大范围内重组旅游业资产,把众多中小型旅游企业联合起来,从根本上改变了我国旅游企业地区所有、部门所有的状况。第三,促成了大旅游的格局。大型旅游企业集团改变了旅游业以旅行社、饭店为主的狭隘模式,把各相关行业或部门紧密结合在一起,融吃、住、行、游、购、娱为一体,极大地优化了旅游产业结构,增强了旅游业的吸引力和竞争力。综上所述,我国正处于计划经济向市场经济转变的过渡时期,迫切需要政府发挥宏观指导作用和调控职能。旅游业是一个市场化程度很高、社会化属性很强、公共产品比重较大的产业,尤其需要政府的介入。但是,由于我国旅游管理体制的相对滞后,使得政府行为异化或弱化,严重阻碍了我国旅游业的健康发展。因此,迫切需要改革现行的旅游管理体制,从制度变迁和制度创新的角度规范政府行为,发挥政府的各项职能。我们在进行旅游管理体制改革时,应当掌握好以下要点: 总结 各地管理旅游业的不同经验,加快旅游立法工作,使旅游管理工作法制化;建立现代企业制度,组建旅游企业集团,在此基础上做到政企分开、事企分开;按照市场法则和自愿原则,组织成立各种类型的旅游行业协会,由行业协会协助政府维护市场秩序,共同促进旅游业的发展。我们相信,随着我国社会主义市场经济体制的建立,随着我国旅游管理体制的改革,我国旅游产业的综合实力一定会大大提高,向世界旅游强国迈进的宏伟目标也一定能够如期实现。
参考 文献
1·郝索,旅游经济新论(著作),西北大学出版社, 1999。
2·白永秀、郝索等,旅游企业管理研究(著作),世界图书出版西安公司, 1999。
3·郝索、陈实,旅游产业
发展研究(著作),陕西人民出版社, 2000。
4·何光伟等,新世纪新产业新增长———旅游业成为新的经济增长点研究(著作),
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