进一步完善我国区域旅游合作机制

内容摘要:本文从三个方面分析了完善我国国内区域旅游合作机制的必要性;分析区域旅游合作机制的基本框架;同时提出了改进和完善区域旅游合作机制的政策建议。本文认为,改进完善国内区域旅游合作机制,实现旅游经济活动真正向区域旅游功能的转变,是区域旅游协调发展,缩小地区差距,打破地区垄断,促进区域旅游合作向纵深发展的重要途径。
关键词:区域旅游 合作机制
近几年来,我国各地区围绕加强区域旅游合作机制建设虽然作了大量的工作,但从全局来看,还缺乏一个与旅游业发展相适应的完善的有效的合作机制,缺乏一整套行之有效的合作制度和措施。
建立和完善区域旅游合作机制的必要性
建立和完善区域旅游合作机制是有效实现旅游资源整合,适应旅游经济全球化的需要。随着我国加入WTO,旅游业对外开放的进程进一步加快,要参与竞争,除了引进国外先进旅游企业的管理经验和管理模式之外,还需要“走出去”,主动出击,只有将“引进来”和“走出去”相结合,才能全面地应对竞争。无论是引进来还是走出去的战略,都需要我们将旅游企业做强做大,需要区域旅游一体化。要实现建设世界旅游强国的战略目标有赖于在旅游市场中建设一大批品位高、吸引力强的旅游精品,这样就要求旅游资源加强整合,树立整体品牌。由于各地旅游资源的差异,加上长期的地区封锁和地方保护,我国的区域间旅游发展很不平衡,差异很大,如果国内各地区之间还是各自为政,相互排挤,内耗严重,过多地重复建设,就会在全球竞争中失去主动权和竞争力,最后丧失的是整体的竞争力,对哪个区域的发展都不利,无论是发达地区还是西部欠发达地区。因此,完善区域旅游合作机制,通过区域联合一致对外,是增强我国在开放环境下竞争能力的客观要求。
建立完善区域旅游合作机制是实现各种利益关系的整合,减少各地区在旅游合作中冲突的需要。目前,从全国区域旅游合作的现状来看,对区域旅游合作的管理政出多门、事权不分,各合作方组建的具有旅游协作性质的共同管理机构只是一个半官方、半民间性质的组织,行使协调、监督的功能,没有行政管理权,管理失效;区域旅游合作经常在联合开发线路、联合促销等方面达成协议,但是在区域范围内组织起权威性的整体旅游规划的却很少。这些现象在一定程度上不利于充分发挥合作的作用,导致了对区域性旅游资源的开发利用缺乏总体规划与分工,各地区对资源的使用各成体系,近距离重复建设景点的现象时常发生,资源配置得不到合理的利用甚至于浪费。
同时,由于地区保护主义的存在,“伪合作”倾向在地区间合作过程中时有出现,各自为了自身的利益,互相争夺客源、争夺资源,形成恶性竞争,扰乱了市场秩序。
通过建立区域旅游合作机制,有利于各地区在当前和今后的区域旅游合作中建立起良好的伙伴关系,有利于合作方实现区域共同利益、地区本位利益及旅游企业利益等多种利益关系的整合,减少各地区在旅游合作中的冲突。
建立和完善区域旅游合作机制是克服我国地区旅游合作障碍的需要。我国的区域旅游合作从20世纪80年代初开始提出,区域旅游合作的进程相对较为缓慢,究其原因是多方面的,涉及到观念意识、政治、经济、民族等原因。总体上讲,我国各地区区情的复杂性决定了各种区域旅游合作的进程。
我国区域旅游合作的障碍因素主要表现在:作为区域旅游合作最重要的合作主体——地方政府在区域旅游合作起着举足轻重的作用,其双重行为常常导致区域间经济关系和行政关系发生交叉与重叠,这是影响区域旅游合作的主要障碍;“在高度集中的旧旅游管理体制下,旅游资源被条块划分,无法以市场为主导进行资源要素的优化配置和合理利用,区域旅游优势得不到体现。此外,以地方利益为前提的政策导向使雷同的旅游项目在区域内盲目重复建设,造成旅游资源和建设资金的极度浪费。”同时,各地区情的复杂性、差异性,如基础不同,人员的结构不同,景区的内涵不同导致的价格不同,客源市场不同造成的工作重心的不同等,直接影响了区域旅游合作的进程。
只有建立完善高效、优质、务实的区域旅游合作机制,才能从根本上克服区域旅游合作的制约因素,通过建立有效的合作机制,促使区域旅游合作向纵深发展。
区域旅游合作机制的基本框架
信息交互机制。区域旅游合作要进一步向纵深发展,合作关系要得以巩固,首先需要在各不同区域之间建立旅游信息的互动关系。区域旅游合作机制的建立,首先要做的是整合各个旅游区域之间的各类旅游信息,形成一个综合性的旅游信息数据库,建立信息交互机制,设立信息平台。通过建立信息交互机制,达到联动表现区域旅游资源的多样性和互补特色,形成对旅游者的吸引力的目的;信息交互机制的建立,有利于推广组织区域性旅游线路,形成区域旅游客流,促进各旅游区旅游目的地的共同发展,有利于在世界范围内推广各区域鲜明的联合旅游形象,树立国际性旅游区域品牌,在国际主要旅游客源市场中形成强大的推广之力。旅游信息平台同时也是政务信息化在旅游行业的具体实施,是地方性区域政策信息公开的重要渠道。信息互动,特别是地方性局部区域政策信息的公开是建立区域旅游合作机制的基础性措施。
组织协调机制。区域旅游合作会遇到来自经济、社会、观念等方面的阻碍,为推动旅游合作的进行,为区域旅游合作提供制度保障,实现区域旅游合作机制的制度化、长期化,有必要建立统一的合作机构和协调机制。这个机制包括旅游政策协调机制和旅游业危机管理协调机制等。通过建立各层级的旅游发展联席会议,建立区域旅游合作联合体等协调机构,统一制定本区域旅游业发展的方针政策,消除区域间旅游发展的明显政策差异;制订旅游发展信息与动态监控,策划重大旅游节庆活动,实现区域联合,产销联合,政策协调。
人才合作交流机制。旅游合作,人才为先,旅游合作说到底还是人才的合作。要做到人才的完全自由流动是不容易的。这里面存在着一个无法进入和不愿意进入的矛盾,导致区域之间人才不能顺畅流动,这样会影响到区域旅游实现持久的无障碍发展,影响到旅游经济优势的整合,最终延缓合作目标的实现。因此,应建立人才合作交流机制,为实现人才资源共享,实现人才流动合作无障碍,提供人才支持和保障。通过旅游人才资质互认、建立各层次培训合作机制、完善区域旅游人才信息网络等手段,为区域旅游业的发展提供智力支持和人才保证。
行为约束机制。为了防止区域旅游合作中的机会主义行为,保障区域旅游合作关系的健康发展,需要建立一种区域旅游合作的行为约束机制,规范合作的权利与义务,约束参加合作各方的行为。这种机制应包括:在区域旅游合作协议中,明确区域合作各方在合作关系中应遵守的规则、违反区域旅游合作条款后应承担的责任、对违反区域合作规则所造成的经济和其它方面损失应做的经济赔偿规定;建立一种区域旅游合作冲突的协调组织,如旅游质监合作联合体,负责解决区域旅游合作中的矛盾和冲突;政府通过相关的政策和法规对区域旅游合作关系进行规范,对区域旅游合作中的不规范行为作出惩罚性的制度安排。
我国区域旅游合作机制的运行和实施
加强和突出政府在合作机制建立过程中组织、协调和引导的作用。实际证明,政府是区域合作关系的倡导者、区域合作政策的制定者、区域经济利益的协调者,在解决行政区划分割所主导的四大壁垒(区域障碍、市场障碍、交通障碍、制度障碍)方面起到了一个关键甚至是决定性的作用。加强和突出政府在合作机制建立过程中组织、协调和引导的作用,可从根本上打破地区封锁的格局,彻底改变各个行政区相对独立、各自为政的局面,为区域旅游合作营造一个更为宽松的环境。

政府应用政策手段对区域旅游合作给予鼓励和支持,比如,对区域旅游合作开发项目、跨区域的旅游企业给予政策倾斜、政策优惠、政策肯定。对于积极推进区域旅游合作的部门和领导的政绩评价也应通过量化指标予以认可,以鼓励区域旅游合作,保护区域合作,推动区域旅游合作。区域旅游合作过程中一些问题的解决,远远超过旅游行政管理部门的权限,需要政府的界入,即区域旅游合作不只是政府旅游主管部门的事,应由政府领导亲自抓。
发挥旅游企业在区域旅游合作机制建立过程中的主导作用,促使合作与交换网络的形成。一般来讲,区域旅游合作主体有两大类,即旅游企业和政府。政府强调合作为社会效益,旅游企业更多地为经济效益。出发点不同,利益不同,但作为区域旅游合作中的主体,都应在合作中扮演重要的角色,即区域旅游合作需要政府和旅游企业的共同努力。区域旅游合作既是政府行为,由政府协调、组织和引导,也是市场行为,由旅游企业的运作来实现经常性的具体合作。
各地之间的旅游企业和行业合作,是区域旅游合作的必要基础。旅游企业合作的基础是共同的利益,合作的目标是实现共赢,如果没有旅游企业的参与或旅游企业的积极性不高、对合作的反应迟缓,那么合作就仅仅停留在“宣言”和“协议”上,而不是共同制约的‘合同’文本上,更不是有关方面的具体行动上。区域旅游合作机制的建立并不只在于组织形式的设立,更重要的在于区域旅游合作机制的有效运行。
具体可从以下几方面去努力:政府的政策要充分反映旅游企业的要求,让旅游企业在这种合作中得到好处。要兼顾旅游企业的利益,调动旅游企业在合作中的积极性,通过确立景区、宾馆、旅行社等旅游企业的共同优惠制度和统一的服务质量标准体系,引导和鼓励两地的旅游投资者携手合作,共同进行旅游资源和旅游项目的开发建设,为实现旅游区的真正无障碍提供保证;通过旅游企业的参与,完善协调机构的组织体系。区域内的旅游企业可根据自愿的原则,加盟旅游合作协调机构,结成旅游企业联盟;深化旅游企业改革,整合旅游产业组织结构。通过推动在合作区域内有实力的旅游企业以资本为纽带建立风险共担、利益共享的旅游企业集团或旅游企业组织,合作区域内旅游企业之间在人力、物力、财力方面的相互渗透,在区域范围内开展旅游企业联营、重组,如旅行社、饭店的集约、连锁、景区点经营权的转让和联合开发等,走大型旅游企业集团化、中型旅游企业专业、小型旅游企业簇群化的发展道路。
构建全方位的区域旅游合作创新体系。各地区区情的差异性要求运用创新的思维来解决合作过程中的各种问题。构建全方位的区域创新体系是加快推进区域旅游合作的持久动力源。区域创新体系应包括观念、制度、组织、体制等方面的全方位创新。而观念创新是其他方面创新的前提和基础。各旅游区域在合作的道路上应力求探寻新思路,结合各地区区情,在借鉴成熟区域旅游圈的经验基础上,找到适合各自区域合作的发展道路,取长补短,扬长避短,这样在全国才能真正形成各具特色的合作模式,发挥合作机制的长效作用。从根本上说,构建区域创新体系可有效地解决制约区域旅游合作的各种障碍因素。如2002年“泛珠三角”针对区域旅游合作中的一大难题,提出的构建区域旅游客运网络的构想,就是创新的典范。
综上所述,区域旅游合作的实现不是一蹴而就的,需要在构建完整的区域旅游合作创新体系的基础上,建立政府引导、企业主导的,既充分发挥竞争作用又兼顾公平的一体化区域合作体系,推动区域旅游合作机制的进一步完善。

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