中国旅游业发展过程中政府主导绩效研究

［摘 要］ 作为“朝阳性产业”的旅游业，能否保持持续、稳定的增长与政府的指导和支持密切相关。改革开放以后，旅游业发展经历了三个阶段，每个阶段旅游产业政策的绩效各有侧重，应实行以市场配置资源、政府主导的旅游业发展格局，以促进旅游业的可持续发展。

　　［关键词］政府主导；旅游业；绩效
　　　　
　　一、引言
　　
　　和发达国家相比，中国旅游业起步晚，旅游业发展过程中困惑重重，其中最重要的问题之一就是政府在旅游业的发展中应该履行什么样的职能，发挥什么样的作用？其实，改革开放之初，一些有识之士已经注意到了政府在旅游业发展中的重要作用。1981年，卢绪章指出世界旅游业迅速发展首先是得益于政府的重视和大力扶持。此后，中国学术界对于该问题的研究逐渐展开并且深入。学者们对于政府在旅游业发展中的研究主要集中于旅游产业、旅游活动开展和旅游活动内容等三个方面。特别是对旅游产业的研究主要形成三种不同的观点：第一种认为旅游业的发展应实施政府主导型的策略（熊鹤群，2004）；第二种主张市场主导型（章尚正，2002）。第三种认为在旅游业发展的不同阶段应按实际情况采取不同的策略，即旅游业发展初期阶段采取政府主导型，中期采取政府干预型，成熟阶段实行政府主导型（黄海，2002）。虽然上述的三种观点各有其理，但是大量的实践证明“政府主导型的旅游发展模式”是符合现阶段中国旅游业发展要求的。笔者从旅游业发展的角度来谈旅游发展模式选择问题，并对其所选择的发展模式进行绩效评估。笔者强调“政府主导型”旅游发展模式是：在以市场为基础的资源配置的前提下，全面实行政府主导型的旅游发展模式，以全面发动社会力量，进一步加大旅游发展的力度，加快旅游发展的速度，使旅游业为经济、社会、文化的发展做出更大的贡献。WWw.lw881.com强调政府主导模式是因为市场不是万能的，在旅游业的发展过程中，靠市场发挥基础性的作用，同时倡导政府主导的发展模式，这是一个比较好的结合。在此，笔者从改革开放后政府在旅游业发展不同阶段所采取的政策为着眼点，通过评估不同阶段旅游政策的绩效，从总体上论述旅游政策适时地促进旅游业的发展，强调政府主导的必要性，并指出政府主导下的旅游产业政策要与时俱进，才能促进旅游业良性发展。
　　
　　二、旅游业发展不同阶段政府主导政策分析
　　
　　（一）旅游政策的内涵和作用
　　旅游政策是为达到规范旅游市场，提高旅游的经济效益，并确保旅游者正当权益的目的而制定的一整套综合性的政策性的体系，是国家组织和领导旅游经济职能的重要工具。旅游政策在中国经济建设中的作用主要表现为宏观调控和微观管理两方面。其中，宏观调控是旅游业的首要手段。宏观调控主要包括：（1）用法律的手段保护社会主义公有制（包括全民所有制和集体所有制）为主体，个体经济、私营经济、外资经济为重要组成部分的多种经济成分的合法利益，巩固社会主义国家的物质基础；（2）依法引导、促进旅游经济体制改革的顺利进行；（3）保障社会旅游发展计划的顺利实施；（4）发展中国对外旅游经济关系，加强国际旅游经济合作；（5）用法律的手段对旅游的经济活动进行计划、协调和监督。
　　
　　（二）旅游业发展不同阶段政府政策绩效评估
　　1. 中国旅游业起步阶段采取政策绩效（1978~1989）。改革开放后，中国旅游业发展模式走的是一条超常规的发展道路，即采取“积极发展入境游，适度兼顾发展国内游”方针。本阶段中央政府十分重视并给予了大量政策支持。邓小平同志于1978年10月到1979年7月这10个月中，连续5次讲到了旅游发展的问题，从各个方面提出了旅游业发展的大政方针，奠定了旅游业发展的基本政策思路。1979~1986年，国务院召开了4次全国旅游工作会议，出台了一系列政策，努力推动旅游业的发展。其中，1984年，中央书记处明确提出了旅游发展要实行“四个转变”和“五个一起上”的方针，这个方针的确定对旅游业的发展起了决定性的作用。1986年国务院明确把旅游业纳入国民经济计划，同时决定一年拨给旅游业5亿元资金，使旅游业正式纳入轨道。可以说，这个时期中央的重视力度很大，相应的政策力度也比较大，有力地推动了当时中国旅游业的发展，使处于起步状态的中国旅游业明确了发展思路，很快步入了正轨。依据中国当时的实际情形，采取适合本国状况的发展模式，使中国旅游业在短时期内形成了比较强的国际旅游产业体系，促进了入境旅游人数的增加和旅游外汇收入的快速增长，在区域经济发展中作用更加突出（见图1）。
　　
　　由图1可以看出，在经济社会发展的过程中，旅游业在中央政府的政策扶持下比较优势凸现，旅游创汇增强，经济效益明显，这使得地方政府在经济发展战略的制定和选择的过程中，对旅游业重视程度也大大提高，进而为旅游业的进一步发展提供了良好的环境，促进了旅游业的良性发展。
　　2. 中国旅游业持续高速成长阶段政策绩效（1990~2000年）。步入20世纪90年代，旅游业获得了全方位的发展，在国民经济中的作用进一步凸现。为了形成全面的旅游产业体系和完善发展模式，政府在旅游产业发展方面实施一系列的方针和政策（见表1）。
　　由表1可以看出：本阶段中央政府所采取的政策发生了如下变化：（1）本阶段旅游业经历了从产业地位确立到培育新的增长点的过程，进一步强调了旅游业在经济、社会发展中的重要性。（2）本阶段是旅游产业标准化的阶段，中国颁布16项旅游标准，标准实施取得了明显的效果，对服务标准化工作起到了带动作用。（3）本阶段政府主导型的旅游业发展模式方针发生了重大改变：除了以往大力发展入境游的方针政策外，提出了积极发展国内游以及出台了组织中国公民出境旅游的办法。在国家旅游局提出的大力发展入境游、积极发展国内游，适度发展出境游的总体方针的指导下，中国旅游市场打破了以往以入境旅游为主的单一格局，出现了入境游、国内游、出境游三大市场，形成了入境游和国内游并进的新格局。

　　3. 中国旅游业走向成熟、迈向旅游强国阶段的政策绩效（2001至今）。步入21世纪，为了进一步加快旅游业的发展，提高产业素质，使中国由旅游大国走向旅游强国，中央政府采取了一系列的政策、方针（见表2）。
　　
　　由表2可以知，中国走向旅游强国阶段，中央政府所采取的政策具有如下特点：（1）旅游业由培育新的增长点到培育增长新亮点过程，不仅突出旅游业的产业地位，而且表明了旅游业的增长潜力。（2）旅游发展模式进一步完善，基本形成以国内旅游为基础、以入境旅游为主导、以出境旅游为补充的发展模式格局，特别是国内游被放到重要位置，突出了国内游在总体旅游发展中的地位和作用，在过去的五年中，无论是国内旅游人数、还是国内旅游收入都在波动中得到增长和提高（见图2、图3）。（3）本阶段国家把对旅游业的支持力度放到了首位（如2002旅游工作会议提出的加快西部地区和西藏地区旅游业发展的步伐），并且从旅游业发展最为重要的环节（旅游基础设施）入手，总体上加强财政性资金和人力投入，从而构筑了中国旅游发展的合力，呈现出大旅游、大市场的发展格局。（4）本阶段是中国初步走向旅游强国的阶段，为提高对外影响力，中央政府采取政策、合理引导出境旅游市场健康发展，出境旅游人数在这五年内稳步增长（见图4）。
　　
　　（三）旅游产业政策的局限性
　　毋庸置疑，旅游产业政策虽然在特定阶段确实促进了中国旅游业快速发展，并且取得了良好的经济社会效益，但是其自身也存在一些局限性。（1）在旅游业发展的起步阶段，受国家经济发展战略（即尽可能争取外汇收入）和投入水平的限制，中国发展旅游业当时采取“积极发展入境游，适度兼顾发展国内游”方针，其结果虽然为经济社会的发展争取了大量的外汇，但在某种程度上导致了国际旅游产业体系和国内旅游市场衔接不畅（见图5）。（2）在旅游业快速发展过程中，政府主导型曾经过分看重经济功能，强调旅游扶贫的示范效应，对旅游资源的过度开发超出旅游环境承载力，造成生态失衡、资源匮乏、环境污染等问题，影响了旅游业的可持续发展等。由此可以看出，不同阶段的旅游产业政策都有着本阶段的局限性，需要在后来的发展过程中不断地加以完善，以便更好地促进旅游业的良性、健康发展。
　　
　　
　　三、结论
　　
　　总体而言，政府主导型产业政策符合中国旅游发展现实要求,促进了旅游业发展，符合产业发展的政策促进了旅游收入增加和旅游者人数增长，但是每个阶段增长速度是有差别的。旅游业发展的起步阶段，旅游业的增长呈现出了很大波动性，但进入20世纪90年代以后，旅游业呈现出了相对稳定增长的态势，这在一定程度上得益于旅游产业政策的逐步完善。
　　
　　［参考文献］
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