银行业消费者保护监管现状研究

　　十八大报告指出，经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系，必须更加尊重市场规律，更好发挥政府作用。我国金融监管从行业管理演变而来，监管理论和实践更多地关注维护银行体系稳定，银行业发展和风险防范，都强调监管者存款人保护之职责，监管目标定位于更多关注银行业发展与风险防范，对消费者权益保护关注相对不够。近年来，银行业发展取得历史性变化，金融产品从过去单一的存取款，转向支付、理财、融资、投资等，服务深度和广度均已发生深刻变化。在此背景下，由于一些金融产品专业性强，消费者对其产品设计、收益模式和风险程度不了解，在合同确定、产品销售中处于劣势，金融消费者保护问题开始凸显。2012年11月，中国银行业监督管理委员会（以下简称“银监会”）专门成立银行业消费者权益保护局，旨在强化对银行业消费者权益的保护。现阶段，我国银行业消费者保护的实际状况究竟如何？本文拟以个人理财业务为例，通过问卷调查、数据分析，来评估我国银行业消费者保护的现状。同时，从监管的角度剖析查找原因，在借鉴国际先进经验的基础上，提出完善建议。

　　1 银行业消费者保护现状

　　本文选择了银行业消费者投诉的高发领域――个人理财业务，设计了《在沪个人理财产品消费者权益保护调查问卷》。受访个体主要来自于笔者的亲属、朋友、同学及同事。并通过网络聊天工具（飞信、QQ）、微信朋友圈、微博等网络手段发放调查问卷。本次调查过程中，共收集到有效数据132份，其中男女比例为67%对33%。年龄跨度范围从20岁至50岁，并集中于30至40岁这一区间，样本数据覆盖了个人理财产品购买的主体人群。调查问卷题目分为银行业消费者、银行业金融机构和银行业监管机构三部分，分别从三个主体不同的角度，了解银行业消费者保护的实际情况。通过统计分析，银行业消费者保护的现状可概括如下：

　　1.1 银行业消费者金融知识水平和维权意识虽有所提升，但是消费者在购买理财产品时，最关注的仍然是预期收益率，对于风险提示和合同条款的关注度和认知程度明显偏低，法律维权意识尚待进一步提高。问卷结果显示，银行业消费者主要通过互联网等新媒体以及广播电视等传统媒体获取金融相关知识。但是仍有57.58%的消费者认为自己对金融知识的了解并不多。而银行业消费者在购买理财产品时，并不会认真仔细地阅读合同全文。调查显示，48.48%的消费者只会粗粗看一遍，21.21%的消费者只看姓名、金额、日期等重要信息是否正确，更有6.06%的消费者基本不看合同，直接签名。另一方面，监管部门要求消费者在购买理财产品时，需要亲自抄录风险提示语句。然而，只有33.33%的消费者认真抄录了风险提示，57.58%的客户并未认真理解风险提示的内容，只是按要求操作，更有9.09%是由银行代抄的，完全无法实现监管部门制度设计的初衷。

　　1.2 银行业金融机构明显存在侵犯消费者权益的行为。“过度销售”、“销售误导”、“充分告知”、“隐私保护”等方面分数明显偏低，消费者充分的知情权、自主选择权仍是消费者权益保护的重灾区。调查结果显示，主要体现在下述方面：一是银行在对消费者进行风险评估时，27.27%的消费者反映，银行存在根据其需要购买的产品来引导其在测评是选择相应的风险承受能力，45.45%的客户反映银行要么代为完成风险评估测试或是风险评估形式不规范。二是银行仍存在过度销售。高达73%的客户反映银行存在过度销售的行为。三是银行信息披露不到位，风险提示明显不足。高达85%的客户反映，银行在销售过程中对产品的风险提示明显不足甚至未做提示，而对于银行的产品介绍只有3%的客户清楚地知晓自己购买的产品情况，大部分消费者无法理解产品的具体内容和运作情况。

　　1.3 监管部门对于消费者保护的作用显著偏低，监管部门对于消费者保护的效果不尽人意。其中，高达81%的消费者都认为监管对于消费者的宣传教育不够充分，同样高达81%的消费者认为监管对消费者保护的效果不佳，问责力度明显不足。

　　2 银行业消费者保护不力的监管原因分析

　　2.1 法律保护缺失，导致监管问责不力，消费者保护不足。

　　对银行业消费者保护法律制度的缺失主要表现在以下方面：一是银行业消费者保护基本立法缺位。目前我国尚无关于银行业消费者权益保护的基本立法。修订后的《消费者权益保护法》仍然没有将银行业消费者与其他消费者加以区分。《商业银行法》仅在第三章规定了对存款人的保护。《银行业监督管理法》仅在立法目的中有保护存款人和其他客户的合法权益的规定。二是作为银行业监管部门，银监会针对消费者保护的监管规制往往过于原则，缺乏针对性和强制力。特别是对于消费者个人信息安全和知情权两大最为关键的权益保护上，缺乏具体细化的监管规定，难以作为对银行业金融机构问责的有力依据。

　　2.2 缺乏专门的银行业消费者保护监管机构，监管资源配置不足，专业化程度不高。

　　当前我国金融监管部门主要侧重于对金融机构的规范性、风险性进行监管，对银行业消费者权益的监管较为薄弱。且金融分业监管体制虽能满足银行业、证券业和保险业的细致化监管要求，但很难从容应对金融混业发展引发的监管漏洞。另一方面，虽然，2012年3月，银监会获批设立银行业消费者权益保护局，但目前各派出机构尚未配备专职的消费者保护工作人员，监管人员对于银行业消费者权益保护的专业知识欠缺储备和更新，监管资源的分配不利于形成消费者权益保护监管的专业化优势。 　　2.3 传统的监管方式无法实现对银行业金融机构消费者权益保护的有效监管。

　　多年来，以审慎监管为重心的监管架构主要致力于机构或单体风险管控，对市场行为监管的重视不够，激励不足，规制不严。而风险为本的监管更多专注于过程管控，使得监管规制变成事后提醒而很难实现“监管前移”。然而，像银行销售理财产品过程中出现的欺骗和误导消费者，提供不适合的投资建议，泄露消费者信息和隐私等侵害消费者权益的行为，恰恰处于审慎监管和风险监管的盲区。传统的监管方式难以及时发现银行业金融机构的行为偏差，进而制止、纠正银行业金融机构侵害消费者权益情况的发生。

　　2.4 消费者投诉渠道不通畅，缺乏有效的争议解决机制。

　　消费者与商业银行发生纠纷后，银行业消费者较多地依赖于向监管部门投诉或是向银行投诉。然而，消费者投诉的效果，特别是监管部门的处理结果却不容乐观。目前，银监会主要依照《关于加强银行业客户投诉处理工作的通知》和《银行业消费者投诉处理规程》进行处理。但由于缺乏上位法依据，认可度和强制力有限，进而导致处理效果不佳，问责力度不够。

　　2.5 金融知识匮乏、法律意识淡薄，造成消费者自我保护能力不足。

　　金融产品相比一般产品涉及的专业知识较为复杂，而银行业金融该机构拥有涉及金融投资、数理统计、财务会计、法律等全方位知识背景的专业团队。因此，消费者在产品购买、定价、利益分配甚至诉讼等方面处于明显的劣势地位。同时，银行业消费者的法律意识普遍比较淡薄，对于金融产品和服务合同的重要性认识不足，导致银行业消费者事后的自我保护能力明显不足。

　　3 加强消费者保护监管的政策建议

　　3.1 完善现有金融法律

　　首先要将金融消费者保护明确列入监管目标。金融消费者保护不仅是维护消费者个人利益的需要，也是防范金融风险、维护金融稳定的需要。金融监管的目标既包括维护金融机构安全稳健运行，也包括维护金融消费者合法权益的目标。应借鉴国际先进经验，创新金融监管理念，将金融消费者保护监管与审慎监管并重，并通过法律的形式加以明确、固定。其次，制定《银行消费者权益保护条例》。在《银行消费者权益保护条例》中明确银行业消费者的权益，突出强调银行业金融机构如实陈述、全面披露、平等对待、信息保密等义务，并赋予监管机构强制权和处罚权。最后，细化监管规则对消费者保护的要求。突出完善对客户信息安全保护和消费者特别是弱势群体知情权的保护要求，并增加相应的问责条款。

　　3.2 提升银行业消费者保护监管的专业化

　　我国在现行“一行三会”分业监管框架下，银行业消费者保护职能不仅缺乏相对审慎监管的独立性，还散落于多家监管机构。在各监管当局都已成立消费者保护部门的背景下，强化银行业消费者保护部门的资源配置，实现银行业消费者保护监管的专业化，形成在履行银行业消费者保护职能方面的专业优势，就显得尤为迫切和重要。

　　3.3 践行以消费者保护为导向的行为监管

　　行为监管是对审慎监管的必要补充。行为监管强调主动监管，实施提前干预，鼓励有序竞争。对我国而言，在分业经营分业监管的硬约束制度框架下，银行业实施行为监管应坚持“以机构监管为主导，以功能监管为支撑”的原则，提前介入、有选择地干预金融机构产品的销售和服务流程，形成新的监管切入点。从产品全流程入手，分析影响利益分配的各个环节，包括产品设计审批、市场营销、信息披露、售后管理、投诉处理等。重点纠正金融机构服务行为偏差，严格产品销售标准，细化金融服务标准，从源头上预防银行业金融机构侵害消费者权益的发生。

　　3.4 理顺银行业消费者纠纷解决机制

　　建议坚持“先机构后监管，先基层后总部”的原则，要求银行业金融机构明确各层级的消费者投诉受理程序规程。监管机构应督促银行业机构建立健全金融消费者争议解决机制，因为银行始终是处理消费者纠纷的第一道防线。其次，可以在监管部门的主导下，为金融消费者的纠纷提供一个自律性的协调机制。银行业协会可以设立专门的处理消费者投诉会员单位的机构，并制定相应的处理程序规则，为消费者投诉提供一个平台。三是各级监管机构在信访工作的基础上，增设专门的消费者投诉受理部门，对消费者投诉情况进行调查、核实、调解，督促有关金融机构限期解决问题。

　　3.5 加强对银行业消费者教育

　　由于我国银行业消费者群体大，金融法律知识缺乏，银行业消费者教育任务繁重。加强银行业消费者教育应该由监管者、银行业金融机构和行业协会共同推进，形成合力。首先，监管机构应积极开展金融知识普及宣传工作，为金融消费者提供高水准的信息咨询服务；增加监管工作透明度，强化金融知识普及，充分利用网络、电视、短信等渠道，深入开展银行业消费者宣传教育活动，主动做好宣传讲解。同时，更加重视金融基础教育，推动建立持续系统全面的消费者权益教育体系。其次，银行业金融机构针对金融消费者特别是弱势群体提供更多的金融基础知识和信息，制定专门的金融教育计划，在日常营销宣传中，注重对这部分群体个性化的咨询服务。再次，行业自律组织的作用也不容忽视。行业协会应协助监管部门组织银行业机构开展相关工作，代表行业与社会相关部门沟通协调，更好地发挥各方在金融消费者教育工作中的合力。

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