影子银行监管机制路径的探寻与选择

　　2008年美国次贷危机后，影子银行逐渐成为社会关注的焦点。随着我国金融市场的多元化发展，影子银行体系一方面打破了传统银行体系的禁锢，提高了储蓄金的配置效率，为中国实体经济提供了必要的流动性缓冲，对于中国经济的稳定、持续增长作用明显，但另一方面，影子银行不寻常的发展模式，已经严重危及到中国的金融稳定。进入2013年，学界对影子银行体系的认识己经较为完善，影子银行体系作为传统商业银行体系的补充机制有利于多元化金融体制的建设，提高金融运作效率，但是对于影子银行的风险控制与监管机制研究有待完善。当前对于影子银行监管的探讨主要涉及如何建立金融消费者的保护机制，如何加强影子银行金融产品的信息披露等。本文所要探讨的影子银行监管不止于此。笔者认为，首先，银行与消费者天然的地位不对等必然要求监管涉及到监管的全过程，包括事前的信息披露，事中的风险保护，事后的救济保障；其次，监管机制不是个别的，随机的，而是程序化，长效化，法律化的；最后，对于监管者权力来源，监管者措施出台是具备合法性的。

　　一、影子银行内涵

　　（一）国外定义

　　美国太平洋投资管理公司执行董事保罗?麦卡利（Paul McCully）在2007年的美联储年度会议上提出“影子银行体系”是“游离于监管体系之外的，与传统、正规、接受中央银行监管的商业银行系统相对应的金融机构，主要指投资银行、对冲基金、货币市场基金、债券保险公司、结构性投资工具等不受监管的非银行金融机构”。①

　　（二）国内定义

　　从国内对影子银行的定义来看，由于我国影子银行发展起步晚，与国外影子银行有很大差别。有的学者从狭义的角度定义，认为影子银行是指：“履行银行职能、逃避银行监管的类似银行的实体”；②也有学者从广义的角度定义，认为影子银行是指在一定程度上延伸和替代银行某些功能的非银行金融机构。

　　二、我国影子银行监管问题的历史语境与法律规范

　　（一）影响我国影子银行发展的历史因子

　　我国影子银行体系的发展伴随着我国金融改革的方向逐渐产生。探讨我国影子银行监管问题的由来，必须在历史的语境下回顾改革开放后中国的金融改革史。

　　在改革开放前，我国金融体系实行“大一统金融体制”。中国人民银行具有绝对主导地位，金融体系中仅包含银行和农村信用社两大金融机构。在1978到1992的改革开放初期阶段，我国进入经济转轨，中国人民银行从商业银行的职能中解脱出来正式成为我国中央银行，其他银行出现混业经营状况，并由中国人民银行全面负责金融监管。由于单一的监管主体管理效率较低，专业化水平不高。

　　（二）我国近期对影子银行的监管规范

　　对于日益重要的影子银行业务，我国监管部门已经先后出台了一系列的政策性文件，对这种“影子银行业务”进行监管，尝试建立商业银行体系和影子银行体系间的风险防火墙。2010年、2011年、2013年银监会分别下发《中国银监会关于规范银信理财合作业务有关事项的通知》、《中国银监会关于进一步规范银信理财合作业务的通知》、《中国银监会关于规范商业银行理财业务投资运作有关问题的通知》。证监会也于2013年发布《关于加强证券公司资产管理业务监管有关事项的通知》。

　　但是，笔者认为无论是银监会，证监会，还是保监会发布的政策性文件，其制定的措施或者规定的机制还不足以常态化，程序化，而且这些政策性文件的合法性与合理性也有待考证，同时这些关于影子银行政策的出台是否滞后，是否一定程度上存在监管上的缺位也需要深入探讨。因此，对于我国影子银行的监管仅仅靠几部政策性文件是不够的，应该建立一套完善的影子银行监管体系，明确各监督者的责任，并逐步法治化其监管机制。

　　三、域外影子银行监管进路的比较分析

　　影子银行的过度扩张与监管缺位是导致2008年金融危机的主要因素之一。危机过后各国开始反省金融危机暴露出来的监管盲区，并着手完善监管制度和创新监管工具。

　　（一）美国影子银行监管进路选择

　　1.扩大监管范围

　　在提高监管标准方面，美国规定了对于大型私募基金、对冲基金相关的杠杆使用和资产信息必须向监管机构披露。美国规定对于资本总额达到1亿美元的对冲基金和私募基金必须以投资顾问机构的名义在证券交易委员会注册登记并接受监管，对于那些规模较小没有达到 1亿美元的由州注册登记并接受监管。③

　　2.加强监管立法

　　2010年7月21日，美国公布了《多德-弗兰克法案》，法案集中体现了对过去监管教训的反思，设计了未来监管业的方向。法案中多方面涉及了对影子银行机构和活动的监管改革，并设立了金融稳定理事会。

　　（二）欧盟影子银行监管进路选择

　　1.加强对影子银行活动的直接监管

　　欧盟采取一些直接措施监管影子银行。关于对冲投资基金和私募股权投资基金方面，2009年4月欧盟发布了《另类投资基金经理指令》，规定在欧盟层面建立统一的另类投资基金管理人监督管理体系。

　　2.将现有谨慎性监管扩大到影子银行活动

　　为了确保监管范围能覆盖到影子银行系统所有可能造成风险的区域，欧盟将现有谨慎性监管扩大到影子银行活动中。扩大对影子银行的监管范围，更加全面地控制和防范影子银行风险，提高对非股权产品的透明度。 　　（三）对我国的启示

　　从当前主要发达国家和地区性组织的影子银行监管的改革措施，可以归纳总结为六个方面：一是将影子银行纳入监管中，并加大对影子银行的监管防控力度；二是加强信用评级机构的改革，提高透明度，完善信息披露制度；三是防范道德风险，建立风险处置机制；四是改进薪酬激励约束制度；五是加强风险隔离，建立防火墙；六是对于影子银行带来的利益与风险要平衡对待，稳健中推进监管。

　　四、影子银行监管现存问题及合理化对策

　　（一）影子银行监管现存问题

　　1.存在监管真空地带

　　我国金融实行“一行三会”的监管模式，对金融业分业监管。即银监会统一监督管理全国的银行业、信托投资公司、金融资产管理公司及其他的存款类金融机构；证监会集中统一监管全国证券及期货市场；保监会监管全国保险市场。但是，对于影子银行中部分新型金融机构的监管处于真空。

　　2.监管措施不到位

　　由于前一个问题监管主体的交叉，监管目标的不明确，结果导致监管具体政策和监管制度不到位。主要表现在：首先是法律层面上的不到位。当前，对于网络借贷法律监管存在空白；其次是制度上的不到位。

　　3.金融监管滞后于金融创新

　　虽然与欧美国家主要发达国家相比中国的金融创新还处于初级阶段。但是，当前已经出现银行业、证券业、保险业等多种业务交叉综合发展的情况。这些不断出现的新兴金融创新形式，其目的都是为了规避对商业银行信贷规模的控制，规避监管。如果不能有效的对其监管将造成监管空白，导致资本市场、货币市场出现短期投机性和不稳定性，进而影响了金融系统安全性和稳定性。

　　（二）影子银行监管的法治化建议

　　“法律是社会使用的最具专业性、高度精密化的控制引擎。”④对于影子银行这一社会现象，对其监管的最好方法当然是制度全面覆盖影子银行的金融法规，使得影子银行合规性与合法性发展。但是，影子银行监管的法治化进程并不轻松。在制定法律、法规、规章等时也应该注意以下几个方面：

　　1.制定的法律规范应该具有系统性

　　由于我国的“一行三会”具体监管模式，使得制定的关于影子银行的法律规范之间需要有所联系。此外，法律规范的系统性还要求立法者制定法律规范对于影子银行的参与者具有便利性。避免多头审批、多头监管、一事多罚的情形出现。

　　2.规范监管者立法及执法的合法性与合理性

　　由于影子银行所占国民生产总值的比重不断加大，也因此将深入国民生活与生产。影子银行法律规范不仅仅是规范影子银行市场参与者与消费者，同时也将规范监管者。对于监管者的规范主要涉及监管者立法与监管者的执法。

　　（三）影子银行监管机制的对策

　　1.循序渐进的推进金融产品创新

　　金融产品的创新只能转移和分散风险，并不能减少风险。在银行推出创新型金融产品时，监管部门必须在微观监管的基础上，加强宏观监管，防止金融创新带来的系统性风险，有效地控制金融创新带来的负面影响。

　　2.完善信息披露制度

　　信息透明是影子银行健康发展的关键。影子银行之所以缺乏有效的监管，导致不能及时的防范影子银行风险，是因为对于影子银行的信息披露制度不完善，因此对影子银行透明度作为的监管是首要目标。

　　3.积极推动市场利率化改革

　　利率管制是导致影子银行出现的最重要原因。从国家层面上来说，解决影子银行带来的诸多问题之根本在于实现利率市场化。影子银行所带来最大的问题就是高利贷，影子银行的一些民间融资机构所做的业务都类似于高利贷业务。导致企业和个人都热衷放贷款的恶性循环，货币资金市场的严重供不应求这样的状况都是官方利率、利率管制失灵造成的。

　　影子银行是一把双刃剑，如对其不加监管可能会导致银行体系的风险蔓延从而导致整个金融系统出现危机，如果监管过度又可能会阻挡金融创新的速度与效率造成严重的金融压抑。对影子银行的监管应该重点明确、分类监管，要做到疏堵结合，不能搞一刀切。要正确引导和规范民间借贷行为，使其健康发展。规避风险需要金融体制的改革，建立完善影子银行的数据库，借鉴国际经验的同时结合中国实际，从影子银行的初级阶段开始进行系统的监管，使其能够发挥有效融资的作用为金融市场作有力的补充，才能更好地促进中国金融业的发展。

　　[注释]

　　①McCauley paul.Reflections[R].PIMCO Global Central Bank Foucus，Auf.Sept.2007。

　　②杜亚斌观点，中国金融网http：//stock.zgjrw.com/static/news/dzyh/

　　20130830/635134592805000000.html。

　　③王达.论美国影子银行体系的发展、运作、影响及监管[J].国际金融研究，2012（1）。

　　④英国社会法学家E?亚当森?罗斯语。

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