构建企业规制环境的评价体系

一、 引言

在中国转型经济情境下，强政府和强市场并存，政府规制和行为的变化都对企业的生存和发展产生极大的影响。从类似“证明你妈是你妈”这样影响企业正常经营的各种政府日常监管，到影响企业的进入与生存的“玻璃门”、“弹簧门”；从直接限制和决定企业生死的各种行政禁令和许可制度，到间接损耗和挖空企业的各种潜规则和不作为；从正式法律规章制度的缺失和缺陷、到部门之间相互推诿和换届前后的政策巨变等非正式制度环境，无不显示出在中国情境下政府规制环境对企业的极端重要性。特别是中小企业，因为规模较小、话语权较弱等本身劣势，受到的规制环境影响更大。

但是，尽管理论界和实践界对规制环境的重要性有充分的认识，却往往停留在对政府规制环境的规范分析和定性评价上，对规制环境进行测量的很少。国外的研究一般采用美国传统基金会开发的经济自由度指数，国内的研究大多采用市场化指数或其分指数。这些测量方式太过宏观，忽视了规制在执行过程的微观差异，也忽视了企业对规制是否合理的主观评价和非正式制度的重要影响。在我国人治还很普遍的情况下，忽视这些很难客观系统地评价企业所处的规制环境和进行地区、行业之间的定量比较，也很难明晰规制环境问题的症结所在。

企业是规制的管制对象，也是规制的最佳评判者；规制是环境的重要组成部分，而环境对企业的影响主要体现其不确定性。因此，本文基于环境不确定性理论，站在企业评价的角度，试图建立规制环境定量评价指标体系。首先，本文通过文献回顾，梳理出衡量环境不确定性的六个二级子维度；其次，在文献梳理、案头调研和企业深度访谈的基础上，将政府规制归类为具有现实操作性的六个子类型；最后，将两者结合，形成有36个衡量指标的规制环境评价体系。

二、 理论基础

1. 环境不确定性。企业与环境之间的关系研究一直是关注热点，而不确定性是环境的最主要特征。首先对不确定概念作出贡献的是在经济学领域。Knight（1921）认为，与可以计量的风险相区别，不确定性是人们缺乏对事件基本性质的知识，对事件可能的结果知之甚少，难以通过现有理论或经验进行预测和定量分析。在管理学领域，不可预测或难于预测仍然是衡量环境不确定性的重要方面。如Salancik和Pfeffer（1978）将环境不确定性被界定为“未来世界的状态不能够被预知或不能准确预测的程度”。Miles（1978）等认为不确定性是影响企业绩效的环境的不可预测性。

在众多的环境不确定性定义中，Milliken（1987）的定义获得了较多学者的认同。他认为环境不确定性是关键管理者不能正确感知或评估组织外部环境的状态或发展趋势，并区分了三种不确定类型：状态不确定性（State Uncertainty）、影响不确定（Effect Uncertainty）和反应不确定（Response Uncertainty）。McMullen和Shepherd（2006）从感知者和环境之间关系的视角将不确定性的这3种类型转化为3个问题：发生了什么？有什么影响？如何应对？

对于环境不确定的构成维度的构成，学者们也是各抒己见。随着研究的深入，环境不确定性的维度从简单的单维逐渐演化为多维，目前学者们普遍接受依据时间、空间、状态三个基本方向，将环境不确定性划分为动态性、复杂性和敌对性在三个维度。

动态性是指随时间推移，环境因素保持基本静止或变化的程度，或变化的速度和幅度、频度和密度；环境的复杂性是影响组织活动的因素的多寡、差异性及关联度；环境的敌对性是环境对组织生存与发展的支持程度，是资源的稀缺程度，以及对这些资源竞争的激烈程度。

2. 规制环境。“规制”主要在制度理论和政府规制理论中提到。在制度理论研究中，规制是制度的一种类型。Scott（1995）将制度分为规制（Regulation）、规范（Norm）和认知（Cognition）三种类型，其中规制指来源于政治层面的强制性因素，规范指来源于社会规范和价值观的一致性，认知则来源于个人所认为的“理所当然”性。

在政府规制理论中，规制是行政机构制定并执行的直接干预市场机制或间接改变企业和消费者供需决策的一般规则或特殊行为。它也是社会公共机构（一般指政府）为了实现反垄断和维护市场竞争效率、价格合理化、个人收入均等化、维护社会的公平和稳定、治理污染和保护生态环境等目标，依照一定的规则（如成本与收益、需求与供给）对个人或组织的决策所采用的一种强制性限制。

不同的学者也根据不同的标准对政府规制的类型进行了划分，如Nicoletti和Scarpet（2003）则把政府规制分为经济规制（Economy-wide Regulation）和行业规制（Industry-level Regulation）；韦曙林等（2003）把政府规制分为经济规制（Economic Regulation）与社会规制（Social Regulation）；张腾、李玉刚（2010）按政府职能将政府规制划分进出壁垒性规制、成本收益性规制、社会责任性规制和基本规范性规制。这些分类都过于抽象，使用过程中现实操作性不强，不利于问卷调查的设计。

三、 规制环境评价体系的构建

1. 规制环境不确定性的衡量。

（1）规制环境不确定性的动态性衡量。动态性是从时间这个维度来衡量环境的不确定性。从文献来看，学者们从变化和预测这两个角度来衡量。如Thompson（1967）用稳定/变迁（Stability/Dynamism）来描述环境中的要素是不可预计地变化还是稳定的； Child（1972）使用可变性（Variability）指标； Mintzberg（1979）、Sharfman和Dean（1991）认为既要测量市场的变化，也要测量技术的变化； Aldrich（1979）、 Dess和Beard（1984）关注环境的波动性或者难以预测的不连续性。

因此，结合动态性的定义，本文使用变化程度（包括频度、速度或幅度）和可预测程度来衡量规制环境的动态性。

（2）规制环境不确定性的复杂性衡量。复杂性是从空间的这个维度来衡量环境的不确定性，关注的是在同一时间内环境要素的数量多少和要素之间的关联情况。如Aldrich（1979）、Dess和Beard（1984）用任务环境要素的数量、多样化和分布来衡量复杂性；Mintzberg（1979）使用市场多元化（Market Diversity）和知识的复杂程度（The Degree of Sophisticated Knowledge）这两个变量来衡量复杂性； Thompson（1967）用同质/异质（Heterogeneity/Homogeneity）来描述环境的要素之间是否相似或不同； Child（1972）将复杂性定义为一个组织活动的异质性和范围。

因此，结合复杂性的定义，本文使用影响企业活动的规制数量和规制间的相互矛盾程度来衡量规制环境的复杂性。

（3）规制环境敌对性的衡量。敌对性是从状态的这个维度来衡量环境的不确定性，而且从文献看，主要针对的是环境对企业获得资源的影响程度。如Child（1972）用贫乏（Illiberality）这个变量来反映环境中资源的可利用性；Dess和Beard（1984）认为敌对性是指支持组织成长的环境资源可用性； Mintzberg（1979）、Sharfman和Dean（1991）认为环境不仅为组织提供资源，环境中的某些要素还与组织共同为这些资源进行竞争，因此敌对性对这两个方面都要进行测量。

因此，结合敌对性的定义和文献对敌对性的衡量指标，本文把资源的可获得性影响（包括规制要求是否高、时间是否长、是否有隐性条件）和重要性来衡量规制环境的敌对性。

2. 规制的分类。目前研究中规制分类，每个类型所包含的规制范围过宽，不利于定量衡量和量表设计，设计的问卷也容易让受访者对条目产生歧义或疑问。因此，本文按照概念操作性定义→文献研究→专家咨询→企业家深度访谈→焦点小组访谈的项目生成程序，按照完整性（需涵盖所有规制）、易懂性（需便于问卷调查）、可区分性（不易产生歧义）的原则，将政府规制归类为市场准入、调控政策、行政执法、税费负担、融资门槛和行政审批这六个类型。其中，市场准入指政府或行业组织准许主体或交易对象进入市场，从事商品和服务等生产运作的各种法律规范。调控政策指各级政府对经济的宏观调控政策。行政执法指行政部门及执法人员依据法律法规和其它规定，通过相应程序对行政相对人和事务进行的干预。税费负担指企业缴纳的税收和费用的统称。融资门槛指企业为了维持企业日常运作和发展，从社会和金融系统获得资金所需满足的各种条件。行政审批政府部门或其它有权力组织根据个体、组织需求，依据法律法规，赋予其从事特定活动、规范权利义务的行为。市场准入和调控政策主要影响企业能否进入一个行业或地区，行政执法、税费政策、融资政策和行政审批主要影响企业的日常运作，关系到企业的生存和发展。这样分类既简练又容易理解；既能满足理论分析的需要，又方便于问卷调查的设计。

3. 规制环境评价体系构建。我们将已经分类的六个规制子维度，用环境不确定性的六个二级子维度进行衡量，即可得到规制环境衡量体系的36个衡量指标。

在市场准入方面，从动态性来说，主要是企业办理营业执照和经营许可证时所要求的资质、条件是否会发生变化，企业是否可以预测到这些变化；从复杂性来说，主要是企业办理营业执照和经营许可证时所需程序、手续和材料和所需接触公共机构的数量，以及相关要求之间是否会相互冲突；从敌对性来说，主要是企业办理营业执照和经营许可证所需等待的时间和所需花费的总成本。

在调控政策方面，从动态性来说，主要是对某一行业或地区企业的准入条件和政策倾斜的变化情况和可预测性；从复杂性来说，主要是对某一行业或地区企业的准入条件和政策倾斜的数量多少和政策之间是否会相互冲突；从敌对性来说，主要是对某一行业或地区企业的准入条件和政策倾斜是否对该企业的生存和发展有很大影响，和这些政策的要求是否容易满足。

在行政执法方面，从动态性来说，主要是政府部门的执法尺度是否会经常变化和是否可以预知其变化；从复杂性来说，主要是执法部门是否有很多要求（如多头管理）和这些要求之间是否会相互矛盾（如政策打架）；从敌对性来说，主要是执法部门是否设置很高的门槛或形成很多隐形条件（如潜规则），和政府部门对企业的法律支持力度。

在税费负担方面，从动态性来说，主要是对企业所征收的税费科目是否会经常变化和是否可以预测其变化；从复杂性来说，主要是对企业所征收的税费科目数量的多少和重复征收的程度；从敌对性来说，主要是企业是否需要支付正式税费以外的费用、所征收的税费占企业收入的比重和政府对企业税收扶持力度。

在融资门槛方面，从动态性来说，主要是政府对企业的融资政策和资质要求是否会经常变化和预测其变化的难易程度；从复杂性来说，主要是企业融资时是否会需要满足很多条件和资质，以及它们之间是否会产生冲突；从敌对性来说，主要是企业的融资渠道和融资成本，以及达到资质要求的难易程度。

在行政审批方面，从动态性来说，主要是政府对企业新产品/新项目的行政审批要求是否会经常变化和预测其变化的难易程度；从复杂性来说，主要是企业为了通过审批是否需要满足很多条件，条件之间是否会相互矛盾；从敌对性来说，主要是审批要求是否很高，是否需要满足很多隐形条件，以及审批对企业影响程度。

四、 结论与讨论

本文基于环境不确定性理论，根据已有文献梳理出衡量环境不确定性的六个二级子维度，即动态性维度用变化程度和可预测程度来衡量；复杂性维度用环境因素数量和因素之间的相互矛盾程度来衡量；敌对性维度用资源的可获得性和重要性来衡量。同时，本文在文献梳理、案头调研和企业深度访谈的基础上，同时考虑到我国的实际规制环境情况，把规制环境分为市场准入、调控政策、行政执法、税费负担、融资门槛和行政审批这六个具有现实操作性的规制类型。进一步地，结合两者，本文开发出具有36个衡量指标的规制环境评价体系。

通过该评价体系，我们可以询问某一行业或某一地区的企业对规制的具体感知，并用李克特5点量表将企业感知定性数据转化为定量数据，实现定性数据的定量化，得出针对某一行业或某一地区的企业所面临的规制环境定量数据，从而有助于我们从横向上比较不同行业或地区规制环境的异同，从纵向上比较规制环境在不同时期的演变。也能够精确地指出企业所面临的规制环境是哪一种规制、规制的哪个方面出现了问题或比较优越，其程度如何，这样更能明晰规制环境问题的症结所在。因此，本研究是有价值的。

本文的理论贡献主要体现在4个方面。首先，以往对环境不确定性的研究主要针对的是市场环境，而本研究则扩展了环境不确定性理论的研究范围；其次，进一步梳理出衡量环境不确定性的六个子维度，为环境不确定研究作出贡献；第三，针对以往研究对规制分类太过宽泛，不利于量表设计和定量衡量的问题，提出了适合于规制环境新的划分方法，为政府规制理论做出贡献；最后，开发规制环境评价体系，为后续研究者对于评价体系的构建提供有益的借鉴和参考。

本文的研究对于政府和企业实践也有重要的启示意义。以往研究对规制环境问题的描述缺乏严密的理论体系支撑，往往具有片面性。本研究将环境不确定性理论应用于评价规制环境，认为应该从时间上的动态性、空间上的复杂性和状态上的敌对性来综合评价规制环境现状。政府营造良好的规制环境，从动态性角度来说应该防止朝令夕改，提高政府公信力；从复杂性角度来说，应该简政放权，解除企业束缚，激发企业活力；从敌对性角度来说，应该在政策颁布之前谨慎研究，广泛征求意见，达到政企匹配。而且，通过问卷调查，可以获知是哪一类规制出现哪一类问题，以及其严重程度，可以使政府管理者能有针对性地做出应对措施，节省时间和提高效率与政策效果。

虽然本文在上述几个方面做出了贡献，但本研究还只是局部性的探索，仍存在很多不足：首先，对规制环境各变量的衡量只是企业对规制的主观感知，属于利用李克特量表将定性数据定量化，这有一定的局限性。未来研究可以开发定量化的衡量条目。其次，本研究没有将规制环境的不确定性对企业的正面和负面影响进行区分，而是把它们融合在所调查对象的主观感知中。第三，本文所构建的规制环境评价体系是假定规制环境没有剧烈的动荡，当环境变得更加动荡从而对组织的影响更加剧烈时，感知就变得不再那么重要。这个时候使用相对宏观和客观的指标体系可能更加有效。最后，本研究量表针对的是中小企业所面临的规制环境，而没有将大企业和所有制性质纳入分析范畴。未来研究可以考察此衡量体系是否也适用于它们。

作者：李雪灵 黄翔

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