分析企业档案管理机制的改革方案

在市场经济条件下，企业对档案信息的需求，决定了企业档案工作在企业管理中的特殊作用。档案工作不再像计划经济时代那样按固定不变的体制进行管理，而必须与企业目标相一致，与企业发展相适应。在拙文《关于非国有企业档案管理原则与体制的思考》（见《档案学通讯》2004年第2期）中，已经对现代企业制度下的非国有企业档案管理体制提出了初步设想。至于如何建立、健全与之相适应的国有企业档案管理体制，并在企业发展进程中不断完善自我，也是值得我们进一步深入研究的。

“国有企业（以下简称企业）档案管理体制主要是指企业档案管理的组织制度和形式。”企业档案管理体制可以划分为两大方面，即外部管理体制和内部管理体制。“前者指国家对企业档案工作进行管理的行政体制，包括管理国家企业档案事务的行政机构的设置、职能分工、运行方式等方面的内容。”它是整个国家行政体制的一个必要组成部分。“后者包括企业内部档案工作的领导与隶属关系及企业档案的管理形式。”

一、回顾：企业档案管理体制的发展历程

（一）企业档案管理体制的初步形成时期（1954——1965年）

在1949一1953年国民经济恢复任务完成后，我国进入了第一个五年计划时期，开始了大规模、有计划的社会主义经济建设。这期间产生了大量的科技档案需要收集、整理及提供利用，因此就提出了建立国家规模的科技档案管理体制问题。

1954年原中央人民政府政务院颁布了《关于国外技术资料图纸的申请和管理暂行办法》，1955年又作了补充规定。在1961年9月16日国务院颁布的《国营工业企业工作条例（草案）》，1960年2月29日国务院批准颁布的《技术档案室工作暂行规则》和1964年3月3日中共中央、国务院批转的国家档案局《关于进一步加强技术档案工作的报告》等文件中，都对企业内部和外部管理体制做了明确的规定。

这一时期，企业档案的管理体制确切地说应是科技档案的管理体制。“基本确立了’条块’结合，以'条’为主的外部管理体制。”中央各级专业主管机关、档案事业管理机关都有责任对企业档案工作进行领导、指导、监督和检查，但应以专业主管机关为主，实行按专业统一管理的办法。企业档案管理的组织形式主要有两种机构类型：单独管理技术档案的独立的技术档案室，及统一管理党、政、工、团文书档案和技术档案的联合档案室；有三种管理形式：集中型，集中与分级结合型、分散型。

（二）企业档案管理体制的恢复时期（1984年）

党的十一届三中全会以来，中央、国务院和有关部门做出了一系列恢复档案工作的有关决定，于是企业档案管理体制随之进入了恢复时期。

1980年国务院批准发布实施《科学技术档案工作条例》，这是国家以法规文件的形式第一次全面地规定了科技档案工作管理体制，其中包括企业科技档案管理体制的内容。在专业主管机关对本系统企业科技档案管理机构的设置形式及其领导和隶属关系等方面也作了具体规定。

（三）企业档案管理体制发展和探索时期年（1984年至今）

1984年和1985年中共中央做出了关于经济体制改革和科技体制改革的决定。随着改革的深入发展，给企业档案管理体制带来了契机。

1984年中共中央提出増强企业活力是经济体制的中心环节，改革的重点是増强国有大中型企业的生机和活力。1987年国家档案局、国家经委和科委制发了《国营企业档案管理暂行规定》，第一次提出并表述了企业档案的概念。这一文件的发布和实施标志着我国企业档案统一管理的内部管理体制的确立。

这一时期，企业档案工作的外部管理体制出现了“条块”结合，以“块”为主的趋向。“1993年以后，国家档案局与中央档案馆合并为一个机构，成为党中央和国务院共同的直属部门。”国家各个专业主管机关内设立的档案部门，对部、直属企业的档案工作，实行按专业集中统一领导的体制；对已经下放地方的企业档案工作，则由直接管理转变为宏观调控。地方各级档案行政管理部门也实行局、馆合一的组织形式，履行行政和事业双重职能。

相应地，企业档案工作由领导生产、科研的负责人或总工程师负责，到明确由一位副厂长（副经理）

来直接领导。由此，说明了企业统一管理的领导体制的确立。企业档案管理的组织形式主要有两种机构类型：各类档案的综合性管理机构和档案与书刊资料的综合性管理机构；三种管理形式：集中型、集中与分级结合型、分散型。

二、分析：企业档案管理体制已不适应发展需要

（一）企业外部管理体制的环境发生了重大变化

从外部管理体制来说，企业外部管理体制的环境发生了重大变化，企业不再是政府的附属物，而转变成为自主经营、自负盈亏、自我发展的独立经济实体。“政府各部门机构改革后，政府机关精简、合并，各专业主管部门大大减少，削弱了对企事业档案工作的监督、指导。”而另一方面，企业集团和二级企业的关系中原来的上下级关系，逐步改变成了以资产为纽带的新型关系，企业集团内部系统的行政管理将被削弱，档案行政管理部门在企业行政管理职能的组织基础也进一步弱化，也将直接面对基层企业单位的档案工作。

原有的政府管理企业档案工作的特点是行政干预多，档案行政管理部门和企业的主管部门通过行政规章管理企业内的档案工作，行政手段为主，统一规划。而国企改革的要求是政府减少行政干预，将本应由企业办的事交给企业。但改革仍不彻底，政府对企业档案工作的管理模式、方式、方法并没有根本的变化。“政府越位、缺位和错位的现象并没有从根本上得到解决。

而企业主管部门的撤销也给现行的政府管理企业档案工作提出了非常严峻的问题。随着改革的不断深入，一些主管企业的行政管理部门已经撤销或转换职能并入国家宏观管理经济部门之中，这本身就动摇了政府管理企业档案工作的管理体制。档案行政部门与企业主管部门相结合，是政府管理企业档案工作管理法制的特征，企业主管部门已不复存在，二者相结合的状况已经缺其一。也可以说这种管理体制在改革中已经受到冲击。改革政府管理企业档案工作的体制，成为历史的必然。

（二）企业内部管理结构和管理方式发生了根本性的变化

随着现代企业制度的建立，企业改革重组，企业由原来单一法人变成了多法人的企业集团，产权出资主体多元化。由此，企业内部管理结构和管理方式发生了根本性的变化，企业不再像过去那样，比照政府机构的组成形式设置内部机构，企业档案部门绝大多数都不再独立存在。这时，如果继续沿袭过去产权单一国家所有制形式下形成的单一集中管理体制，企业档案工作必然会困难重重。

另一方面，企业集团规模大，且内部各成员企业自身情况不同，档案管理处于不同的环境，管理标准不一致，组织形式也不尽相同，因而各成员企业的档案管理处于互不相干、自我封闭的状况，档案内部管理体制“出现各自为政，无所适从的局面”®。因此必须在各成员企业间建立一定的联系，以便于集团档案的统一管理和控制。

企业集团的边界还具有开放性的特征，尤其是外围成员企业，可以相对自由地出入集团。紧密层、半紧密层企业也与集团外部企业重新组合，从而导致了集团档案管理组织的边界不稳定，机构和人员常常会出现大的变动和调整。因此，要加强对其监督指导，统一协调。

（三）产权变动后企业档案的管理方式发生变化

档案是产权的承载体产权一旦发生变化，正常情况下，档案也应随之发生转移，档案管理形式也就随之发生变化。但我国国有企业目前还都没有完全的产权，就连经营权也没有完全取得，国有企业间兼并也好，重组也罢，实际上并没有发生产权的变化，只是资产的转移，所有权还是国家的，只是经营使用管理者发生了变化。并且，随着企业的改制，绝大部分企业的档案管理机构，或被降格，或被撤销，或被并入其它部门，形成了上无主管部门监督，下无企业部门问津的局面。处于控制转型期产权变动的企业档案的归属和流向难以定夺。在实际工作中，产权变动后企业档案流向和归属非常混乱，除个别单位保管完好外，或无人管理，或不知所归，有的甚至造成档案的丢失、损坏。所以，目前对产权变动后企业的档案管理还有待加强。

（四）依法治档的呼声和要求越来越强烈。

依法治档一直是档案学界的呼声，档案工作实践的要求。尽管我国也出台了一批档案法律法规，但由于我国的档案法规原则性条款多，可操作性条款少，再加上行政管理方式的惯性，造成了有法难依、执法不严、监督乏力的局面。

因而，在当前的市场经济体制条件下，企业档案管理体制的改革大方向应以属地管理为主，按专业分级管理为辅。

三、对策：企业档案管理体制的改革路径

（一）准确进行政府定位

要彻底理顺政府与企业的关系，真正做到政企分开，减少行政干预，将本应由企业办的事交给企业，本着“管少、管好、管活”（的原则，进一步简政放权，给企业注入活力。政企分开的具体目标应当是：政府调控市场，市场引导企业，企业自主经营。因而，国家档案行政管理部门作为政府管理企业档案工作的职能部门，应打破固有的直接管理企业档案工作的思想观念和规章制度束缚分析面临国企改革发展的实际。当其它政府部门都在实行转变职能时，政府主管部门已不再过问企业经营业务而使其成为自由竞争的主体时，档案行政管理部门也应分清职责，分解职能，不能再干预企业的具体档案业务工作和偏重管具体业务指导。

所以，档案行政管理部门对企业档案管理的职能应转向以宏观调控为主，突出依法治档的职能，侧重从制定法规、政策上统一调控全国的企业档案工作，集中精力抓好档案立法与执法监督、计划协调、制订规范和标准等几个方面的工作。地方档案行政部门则侧重从执行国家有关方针政策，实施地方档案行政法规的角度对本地区企业档案工作进行宏观管理。同时，要依据档案有关法律法规的规定，从企业的特点出发，分类别、有重点地抓好企业档案管理工作。

另一方面，企业集团内部系统的行政管理将被削弱，档案行政管理部门也将直接面对基层企业单位的档案工作，因此，档案行政管理部门对企业实施属地管理的档案管理体制将成为可能。所以，档案行政管理部门按属地原则分级进行宏观管理，实际上是对其自身职能的强化，而不是削弱。属地管理，即是企业的档案工作“直接接受其所在地域档案行政管理部门的管理”。

同时，档案行政部门在国有中小型企业的改革中，一定要切实发挥监督、指导的职能，以确保档案材料的安全转移，在改革后则要加强引导和培训，“指导企业正确管理档案，合理开发信息资源”档案行政管理部门还要改变其管理方式，由直接、命令、静态向间接、服务、动态管理方式改变。间接管理，是指档案行政管理部门对档案直接管理单位，运用法规、制度、标准等方法，实现对档案工作的调控；服务管理是指档案行政管理部门根据档案保管单位的需要，制订措施，为保管单位提供服务。动态管理是指档案行政管理部门要密切关注社会各个领域的变化发展，并及时出台应对措施。

（二）认真实行“依法治档”

市场经济是法制经济，企业档案工作同样也要纳入法制的轨道。新的管理体制要求档案行政管理部门转向宏观依法监督为主，把企业档案工作纳入企业法人的自律行为范围之内。档案行政管理部门进行宏观管理，主要通过制定法规和执法监督来体现。要通过宣传贯彻落实国家有关企业档案工作的法律、法规、规章，并检查其在企业的实施情况，来规范企业档案工作的内部管理体制及管理行为，为企业提供适应现代企业制度，维护企业自身合法权益的法律保障。

市场经济体制下的企业档案工作，应是自觉依法治档，用档案行政管理部门及有关行业部门的相关法规政策来约束自己的档案行为，并接受有关部门的监督检查。并且，档案行政管理部门要正确认识和处理行政执法与业务指导的关系，根据所有制多元化的特点，对档案工作进行分类指导。即制定不同的办法、制度，采取不同的指导监督方式，推行档案业务指导监督形式、内容和方式的多元化。档案行政管理部门还要转变观念，把依法管理与提供服务有机结合起来，要从为企业服务的角度，来规范企业档案管理工作，为企业提供科学、适用、针对性强的法律规范，并提供政策咨询、技术支持及人员培训等多种服务。对国企的改革档案行政管理部门必须依法加强重点监控，以防止国有企业档案在资产重组和产权变动过程中流失。

由于改制等原因，原来的企业档案管理法规大多已不太适应企业的要求。因此，应依据现代企业制度和转型改制企业的特点，制定出适应企业发展需求的法律条文，减少档案法规原则性条款，増加可操作性条款，以规范现代企业档案工作行为，使档案行政管理部门可依法检查、依法监督、依法指导，加大管理力度。

（三）充分依靠现有行业部门和成立各种民间组织

1.按照国务院的机构改革思路，“除部委一级尚有部分直属企业外，一般工业局不再直接管企业，地方的情况也大体如此”由于专业主管机关的改组、职能的转变，已很难像以往那样实行按专业进行统一的档案管理，对企业的档案管理将转为以“块”为主的管理体制，进而大大强化了地方档案行政管理部门的职责。所谓充分依靠现有行业部门，一是指吸取“条块”结合的历史经验，从中央到地方各级档案行政管理部门与相应各级行业部门实现有机结合，依靠他们从宏观上对企业档案工作提出规范化管理要求，并争取纳入企业资产管理的范畴；二是档案行政管理部门依靠各部委作为对所属企业档案工作进行宏观调控的一个支撑点，例如在行业、系统内组建档案工作学会、协会、分会式工作委员会等民间组织，依靠他们作为档案行政管理部门进行宏观调控和监督行业档案工作的中介。

2.建立企业档案协会。“作为企业间自愿联合、自愿协作、进行档案业务交往的松散的民间组织，企业档案协会可以承担起由政府部门承担的业务指导、经验交流、业务研讨等方面的职能。”因而，它在档案部门或行业部门与企业之间能起到沟通、联系和交流作用。其一，上级有关档案工作的精神能及时传达；其二，能及时交流、解决档案工作中出现的新问题；其三，能适当加强学术研究，提高理论水平。如果各级档案行政管理部门能切实加强引导，其效果将会更加明显。而且，国家档案行政管理部门有能力也有责任促成这种协作组织的诞生。现代企业制度下，企业档案协会将成为重要的民间组织，将档案工作者（团体或个人）组织起来，交流档案工作经验，制定共同认可遵守的业务规范或标准，组织考察、研讨一些特殊的共同感兴趣的企业档案工作的业务问题。企业档案协会还可将档案行政管理部门的一些信息传达给会员，将会员的一些建议反映给档案行政管理部门。

3.另外，在档案行政管理部门成立类似档案咨询与服务中心的中介组织也是市场经济体制下一项带方向性的工作，它可以在一定程度上行使从档案行政管理部门分流出来的部分微观管理的职能。这一形式的民间中介组织在市场经济体制下可以成为档案行政管理部门依法指导工作的一种中介，它们在一定程度上可以为其分忧解难。尤其是在微观管理的业务问题上，面对企业档案工作面广量大的特点，档案行政管理部门要进行宏观调控，没有相应的立足点或中介机构的帮助是很难执行下去的。

4.引导推荐一些社会化服务的组织形式，为企业档案工作提供服务。诸如：档案寄存中心、档案事务所、企业档案培训中心、缩微复制中心、信息中心等等。这些工作过去或由档案行政管理部门承担，或由企业承担，而目前已经显露出社会化服务的趋势。很多小型企业的档案没有地方存放，企业档案人员不足或业务不熟，档案寄存中心、档案事务所可以代存代管这些企业的档案，对企业的重点项目负责整理、编目、上架，对零散档案进行系统正规整理完毕后，收取适当的费用，如此等等。特别是对产权变动后的企业档案，一般它们的档案流动性大，而且由于原企业一般都是中小型企业，资金投入少，在原有的档案管理方面就存在缺陷。因而可以采取把档案交给社会化组织代管等方式。

国家档案行政管理部门应从信息引导、政策引导等方面，促成社会化组织的出现，为企业档案工作服务，为国企改革服务。

作者：黄世喆（广西民族大学管理学院）

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