人力资源市场管理立法的现状与完善

　　一、人力资源市场管理立法概述

　　（一）人力资源市场基本概念

　　一般来讲，根据研究视角不同，人力资源市场的定义有狭义和广义之分。狭义的人力资源市场主要是指人力资源交换的载体，包括交换场地、服务机构或宣传媒体等，反映了人力资源市场的外在表现形式。而广义的人力资源市场则是指人力资源交换过程中所有关系的总和，包括参与市场供求主体、市场载体、市场机制、市场干预等所有参与人力资源市场活动内外要素及其内在关系的统一。

　　（二）人力资源市场管理基本概念

　　人力资源市场管理是为了校正市场失灵、保护市场主体权益、维护市场有序运行，政府和非政府组织或公众，根据法律授权或社会规范，运用法律、行政、行业自律、社会监督等手段，对人力资源市场活动进行检查、督促和管制的活动和过程，其范围涉及人力资源市场交换、使用、保护和退出等各个环节。

　　二、我国人力资源市场管理法律体系的基本构成

　　人力资源市场管理的法律法规可分为五个方面：一是规范劳动合同方面的法律制度如劳动合同与集体合同；二是规范劳动基准方面的法律制度，如最低工资、工作时间、劳动安全与卫生法规；三是规范人力资源市场行为的法律制度，如就业促进、职业培训、就业服务法规；四是社会保险方面的法律制度，如养老、医疗、失业、工伤、生育保险法规；五是劳动权利保障与救济方面的法律制度，如劳动监察、劳动人事争议仲裁法规。有关法规涉及的具体内容包括：劳动者的权利和义务、就业与职业介绍、劳动合同与集体合同、工作时间与休息时间、劳动报酬、劳动卫生和安全、女职工与未成年工的特殊保护、职业培训、劳动纪律、社会保险与福利、劳动争议处理、对执行劳动法的监督和检查以及违反劳动法的法律责任等。

　　我国人力资源市场管理的适用法律主要来源于劳动法规以及相关行政法规等。其立法形式主要有：法律、行政法规、部门规章、地方性法规和地方政府规章、司法解释以及国际公约。

　　三、我国人力资源市场管理体系建设存在的问题

　　（一）人力资源市场管理立法体系不够完善

　　我国人力资源市场管理立法体系尚不健全，亟待统一和完善。我国目前还没有专门的人力资源市场法规，没有统一的法制基础、制度安排和管理体制、平等就业制度、人力资源流动配置、市场信息化建设、供求信息发布。虽然人力资源市场立法有全国性立法、地方性法规和部门规章。但其中有些内容存在不统一的问题。

　　从体系的完整性来看， 我国现行的法律体系中缺乏社会保险法、人力资源市场宏观调控法、劳动标准等重要立法， 使得相关领域内劳动关系及与劳动关系有密切联系的其他社会关系陷入无序状态。

　　（二）法律法规相对滞后，适应性不强

　　虽然自 1994 年劳动法颁布以来，劳动人事部门相继出台了 1 000 多项法律法规，但是我国人力资源市场发展迅猛，变化迅速，不稳定因素增多，目前的相关配套法律法规难以适应人力资源市场发展需要，特别是对就业歧视、服务标准、职业培训、竞业避止、线上人力资源市场管理以及非正规就业等方面的法规急需建立健全。

　　（三）法律法规缺乏操作性

　　与其他国家相比，中国劳动法律的各项条款过于简单，立法内容比较粗疏。许多规定只是政策性的，因而缺乏可操作性。目前，一些人力资源市场管理法规原则性较强，但对判断标准、法律责任等方面缺乏具体规范。比如，对维护农民工合法权益、防止就业歧视、同工同酬等方面主要是原则性规定，而对于如何判断侵权、用人单位应该承担什么责任等缺乏具体内容和判断标准，使管理难以有效实施。

　　（四）人力资源市场管理机构缺乏立法保障

　　监管作为一种行政权力，必须要有法律的授权。国外的政府监管机构大多建立在法定基础之上，而我国很多监管机构的设立并没有法律的明文规定。这样一来，监管过程必定受到很多限制和阻碍。首先是授权的效力不足，从而导致监管机构的权威必然受到影响。人力资源行政主管部门既负责宏观调控政策的制定，又承担市场监管的职能，即使是在部门内部单独设立监管机构，但由于受到科层官僚体制的制约，难免会使监管的独立性受到影响。其次是机构与立法分离，监管机构的可问责性往往难以落实。

　　四、国外人力资源市场法律体系建设

　　制定劳动法规、法律是现代国家政府干预人力资源市场的通常做法。并且各国政府在制定各种政策法律后，大都制定相关实施措施，设立专门的反馈监督机构，根据实践效果实施监控或定期修正。

　　美国的人力管理部门不直接对人才市场的微观操作进行干预，而是把主要精力放在研究政策和制定政策上，通过宏观政策对人才流动等进行国家调节。美国政府制定了一整套的劳动法规体系，用以协调劳资关系，维护人力资源供求双方的合法权益，防止就业歧视行为，促进公平就业。美国政府通过立法实现超强职能的资源配置，保证人力资源投资战略能够有效地落实。

　　日本把人力资源市场中介调节机构称为劳动力供求调整系统体系。其功能在于实现劳动力供需双方的结合，最大限度地消除供需失调，从而实现人力资源的最优配置。日本政府对由各种不同类型的人力资源中介机构所组成的人力资源市场，采取了规范化的监督管理办法形成了依法治理原则、决策的科学化民主化原则、分类管理原则、封闭式与开放式相结合的原则、一般原则与特殊原则相结合的原则。运用法律工具来约束人才市场和人才中介机构的运行，加强就业者和用人单位的联系，促进人才的流动，规范人才市场的管理。 　　德国从联邦政府到各州、市、区政府都有完善的人才市场服务体系。联邦政府在全国实行人力资源的优势互补和总调剂、联邦政府依据有关法律完善待业及就业人员的职业培训制度，要求政府人才机构和社会人才中介机构必须进行职业培训，并提倡在全国范围开展职业培训和职业咨询，在全国范围内采用公平竞争的择优机制。英国政府主要通过宏观政策对人才市场进行调节。英国政府鼓励社会办培训，形成了开放性的培训网络。为了使更多的人有机会得到职业培训以适应劳动力市场的需求，英国联邦政府加大投资力度，构筑新的人才投资模式。

　　五、我国人力资源市场管理立法的完善

　　（一）统一人力资源市场管理法规体系

　　完善法制是人力资源市场管理的根本保证。完善我国人力资源市场管理立法，需要在贯彻执行现有法律法规的基础上，加快颁布专门规范人力资源市场管理的法律法规。在现有的法规框架下，加快配套专项法规和实施细则的制定。当前，要加强人力资源市场、劳务派遣、非正规就业、就业歧视、职业培训等方面的专项法规的建设。

　　（二）及时修订和完善现有法规

　　及时修订和完善现有法规，着手开展原人事和劳动部门分别制定的相关制度规定的清理修订工作。2008年机构改革后，需要根据统一人力资源市场管理的要求，修订《劳动保障监察条例》有关规定，增加和调整有关内容。逐步形成统一全面、上下承接的人力资源市场管理法律法规体系。

　　（三）将管理机构设立纳入法制化框架

　　适应我国经济体制的不断完善，法制化进程不断推进的要求，坚持管理机构“立法先行”的原则，对已经设立的管理机构应尽快通过立法确立其合法职权，将管理机构纳人法制化框架，通过法律明确其合法地位和管理职权，保证管理执法的权威性、稳固性，实现市场管理的稳定、高效。

　　（四）以立法形式建立和完善人力资源市场管理机构的再管理机制

　　权力制衡是民主政治的法治原则，权力要受到必要约束和制衡。因此，在强调管理机构独立执法的同时，也不能忽视管理机构的再管理问题。管理机构的可问责性是保证管理公正、有效的基本条件。建立人力资源市场管理机构的再管理机制，首先要在有关法规中明确规定市场管理机构的可问责制度，制定可问责指标；其次要健全人力资源市场管理的程序，使政府管理行为能够严格按照法制化的程序规范进行；再次要进一步完善权力机关、各级政府和法院对人力资源市场管理机构的制衡机制。除了通过报告、检查、事业的停止及许可的撤销等行政手段对人力资源中介组织实施监督外，对于违反人力资源市场法典的规定及基于人力资源市场法典的规定而制定的各种行政措施时，通过司法手段来加以解决。

　　对人力资源市场进行有效管理除了加强立法工作，还要健全社会保障制度，使之与法律法规相配套。社会保障制度被称为“社会安全网”和“减震器”，它可以为人力资源市场竞争中的失败者和无力竞争者提供基本生活保障，与其他人力资源政策相配合，缓和人力资源市场竞争产生的负面影响对社会的压力。

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