地方政府行为与金融发展关系研究

　　［摘要］ 在中国实施金融改革过程中，政府的主导作用过大，很多地方政府行为对金融资源的配置与运作产生了很大影响。在系统分析地方政府行为的主要内容与特点的基础上，从积极作用和消极作用两方面分析地方政府行为对金融发展的影响，并提出合理划分中央政府的财权与事权，进一步规范中央政府与地方政府的关系；完善法律，健全法制，明确地方政府的职权范围，逐步向公共服务政府转变； 转变地方政府行为机制；推进金融体制改革，拓宽地方政府融资渠道；加快投融资体制改革等规范地方政府行为，促进金融健康发展的对策建议。

　　［关键词］ 地方政府；政府行为；金融。

　　作为中央政府代理人的地方政府，其各种行为也会直接或间接地影响金融发展。金融是一个广泛涉及政治、经济、文化、法治等基本环境要素的综合系统，而不是隔离于社会之外的独立系统。在这些要素中，地方政府行为最具影响力。地方政府可以通过各种方式对土地、矿产等要素进行价格控制，同时控制着对经济和金融活动有着绝对影响力的多种要素，如税收、收费、市场准入等。掌握这些要素，事实上就掌握了对地方金融资源的配置权，因为在目前银行的抵押物和政治担保中，土地、税收、市场准入等各种花样翻新的优惠行政政策是最值得信赖的。在这样的制度环境下，地方政府行为对金融发展有着巨大的影响。

　　一、地方政府行为的内容与特点。

　　（ 一） 地方政府行为的主要内容。

　　1. 与中央政府间的博弈行为。

　　分税制改革后，由于财权与事权不对等，地方政府面临巨大的财政压力，而经济理性又促使其与中央政府展开博弈，形成所谓“上有政策，下有对策”的格局，促使地方动用一切当地资源进行博弈。

　　（ 1） 在财政分配上与中央讨价还价，少交税收或争取更多的财政补贴，争取最大的经济利益。

　　（ 2） 向中央争取优惠政策。为了争得国家在税收、投资项目审批、吸引外资等方面的政策优惠，地方政府会努力向中央争取开发区政策、现行改革或试点政策等。

　　（ 3） 逆向选择与道德风险。在中央和地方政府间的委托—代理关系中，地方政府实际上面对的是一个多任务委托合同。在中国的政绩考核体系中，地方的GDP、税收增长率、就业率等多种指标是最主要的评价指标。为获得更好的政绩考核评价，地方政府有足够的动力向中央政府传递有利于政绩考核的信息，隐藏不利于政绩考核的信息。

　　2. 与其他地方政府之间的竞争行为。

　　（ 1） 为了吸引国内外投资，地方政府竞相出台各项优惠政策。

　　（ 2） 改善地方投资环境，增加地方基础设施、公共服务等公共物品的供给。

　　（ 3） 对金融资源的争夺。由于在我国经济改革和发展过程中，金融资源都集中在中央政府，为了争取更多的金融资源，地方政府必然恶性竞争。

　　（ 4） 地方保护主义盛行。为了本地方的利益，一些地方政府会采取各种保护行为，如设置行政壁垒、进行地区封锁、强制交易歧视性待遇等，去割裂市场、          限制公平竞争、破坏市场秩序和金融环境。

　　3. 地方政府对微观主体的干预行为。

　　（ 1） 通过各种手段支持地方企业，帮助企业做大做强，促进区域内财政、经济和就业的增长。

　　（ 2） 干预企业的重组活动，主导企业的兼并、破产、联合、合作和合并等重组行为。

　　（ 3） 为了改善地方基础设施状况，和其他地方进行竞争，地方政府会对银行贷款进行干预，引导银行贷款为公共物品融资。

　　（ 二） 地方政府行为的特点。

　　1. 地方政府行为的本位化。即地方政府大多从当地的经济或社会利益出发施政，而一般很少顾及其他地方政府和国家的需要，也即所谓地方主义或本位主义。

　　2. 地方政府行为的短期化。在现行的政绩考核体系下，为了在任职期间有好的考核结果，地方官员一般都热衷于数量、速度攀比，热衷上马短、平、快项目。

　　3. 地方政府经济调控行为行政化。项目审批、许可证发放、信贷配给、上市公司审批等行政手段仍然是政府调控的主要方式。

　　4. 地方政府行为企业化。即政府越位直接干预经济，成为企业的管理者。

　　5. 地方政府的政策依赖性。所有的地区都希望向中央争取更多的优惠政策，把发展地区经济的希望寄托于中央政策上。

　　二、地方政府行为对金融发展的影响。

　　（ 一） 积极影响。

　　1. 增加公共物品供给，尤其是提高基础设施的数量和质量，改善地区投资的硬环境。如通过增加道路的数量、提高道路的等级，可以缩短地区之间的来往时间，有利于加强区域之间的经济联系； 增加通讯设施供给，同样可以降低投资成本。

　　2. 提高公共服务质量，降低投资风险，改善地区投资软环境。资本周转速度的快慢、资本回报率的高低，直接受到地方政府公共服务质量、融资方便程度、信息与技术服务水平等因素的影响。

　　（ 二） 消极影响。

　　1. 直接影响。

　　（ 1） 对信贷资金配置的干涉。经过近些年的改革，银行已经可以根据市场需求自主决定信贷资金的投放，金融机构信贷的支持对地方政府的经济发展也做出了很大的贡献，虽然地方政府影响银行贷款投向的能力弱化了，但并没有消除。

　　（ 2） 政府力挺本地企业上市融资。在地方政府的操纵下，一些企业利用虚假验资等手段取得上市资格。

　　（ 3） 在地方信用体系建设过程中政府存在着不恰当行为。作为信用体系的建设主体，地方政府本应积极建设本地的信用体系，但是很多时候地方政府又会不自觉地破坏地方信用体系。

　　（ 4） 为了控制金融资源，地方政府往往热衷于建设地方金融机构。

　　2. 间接影响。

　　（ 1） 地方政府的投资冲动会带来经济的波动。地方经济平稳快速健康发展是金融平稳快速健康发展的前提，如果经济出现大的波动，金融生态也必然跟着恶化。

　　（ 2） 地方政府投资冲动导致的重复建设问题。为了追逐高GDP，地方政府往往会重复建设，造成特定产品的产能过剩，市场无法消化。

　　（ 3） 对于一些对地方政绩贡献大的产业或行业，地方政府往往大力扶持，这可能导致这些产业或行业的大起大落，在现在的融资结构条件下，银行很少能全身而退。

　　（ 4） 政府行为边界不清晰扭曲了金融企业的预期，进而异化了金融机构的行为。

　　（ 5） 对金融资源的低效率运用。在经济增长中地方政府起主导作用，地方政府主导的经济增长方式的特征之一是资源、资金的粗放式运用。而地方政府主导使金融资源更多地流向政府规划的项目中，这不可避免地导致金融资源的低效率运用。

　　三、规范地方政府行为，促进金融健康发展。

　　（ 一） 合理划分中央政府的财权与事权，进一步规范中央政府与地方政府的关系。

　　在成熟市场经济国家，各级政府的财权、事权划分清晰，政府之间的财政收支矛盾少，税款的使用效率较高。

　　可见，清楚界定政府之间的事权是处理好中央与地方关系的初始环节。因此，首先，通过立法明确界定中央政府和地方政府间的财权和事权，增强财政制度的稳定性，避免上下级政府之间的利益之争。其次，适度下放地方税收立法权。第三，逐步落实地方政府应有的财权，并保证各级政府履行事权有相应的财权作支撑。

　　（ 二） 完善法律、健全法制，明确地方政府的职权范围，逐步向公共服务政府转变。

　　法律的完善、法制的健全，是明确各级地方政府职权范围的制度保障，有利于政府从管制行政向服务行政转变。由于改革开放后地方政府承担的事项和支出大幅度增加，正常的税收收入无法满足日益增加的支出需要，所以地方政府都热衷于追求金融资源。而地方政府支出增长过快的根源则在于市场化改革不彻底，政府承担了一些市场经济下本来不该由政府承担的事项，这表现在微观经济领域的越位，由此导致投资支出比重过大。加快政府职能改革的步伐，要明确政府与市场的边界。现代市场经济需要政府的干预和调控，但政府干预和调控的目的在于克服市场失灵。因此，以经济建设为中心，逐步向公共服务政府转变，是转变地方政府职能的关键。

　　（ 三） 转变地方政府行为机制。

　　转变地方政府行为机制，包括调整地方政府行为的激励机制，加强地方政府行为的约束机制，完善各级政府之间关系的协调机制。首先，建立激励相容的官员绩效考核制度。官员的绩效考核应该考虑以下因素： 一是地方的历史情况和长远发展； 二是建立一个综合的官员考核指标体系，而不仅仅局限于发展经济的能力。其次，加强地方政府行为的约束机制。一是完善我国的行政法律体系，加强法律对地方政府行为的约束力。二是完善我国地方政府官员的任命体制。要引进对官员的直接和间接评议机制，党员先进性教育、官员末位淘汰制等都是防范官员道德风险的十分有效的直接约束措施。

　　（ 四） 推进金融体制改革，拓宽地方政府融资渠道。

　　首先，要推进金融体制改革。一是要建立存款保险制度，改变目前国家承担无限责任的隐含担保制度； 二是要加强对银行体系的监管。其次，拓宽地方政府融资渠道。地方政府主要采用以下几种方法： 一是批地引资； 二是通过国有企业过国有控股上市公司的产权重组获得部分资金； 三是向银行贷款； 四是引进外资； 五是强制集资。

　　但是这几种方法都不能从根本上解决资金不足的矛盾，地方政府急需开辟新的融资渠道。应借鉴发达国家市政债券融资等地方政府的融资经验，着手修改《预算法》，逐步放开地方政府发行政府债券的政策限制，为地方政府平衡收支提供正常的融资渠道。

　　（ 五） 加快投融资体制改革。

　　要实现地方政府行为的根本调整，必须进行投融资体制改革。虽然投融资体制改革任务复杂艰巨，但却有利于规范地方政府投资行为、减少地方政府对金融资源的争夺、提高金融资源利用效率。根据“谁投资、谁决策、谁受益、谁承担风险”的原则对投融资体制进行改革，发挥市场机制对经济活动的基础调节作用，确立企业的投资主体地位，约束地方政府的投资行为，建立起企业自主决策、银行独立审核、政府宏观调控有力、方式多样的新型投融资体制。

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