现代社会治理：地方政府职能转变的历史使命

　　摘要：社会治理是我国全面深化改革的重要内容，是现代国家治理体系的重要组成部分，是地方政府职能转变的重要取向。社会治理具有基础性和微观性，是地方政府职能的本质内容，所以社会治理和地方政府职能转变在逻辑关系上是一致的。从这个意义上讲，现代社会治理是地方政府职能转变的历史使命。在社会转型时期，我国社会治理体系的设计需要从多重维度和多个层面来认识和把握：依法治理，筑牢社会秩序的制度底线；合作治理，构建开放的社会治理新体系；综合治理，形成公民社会全员治理的局面；动态治理，推动社会治理的科学化进程。现阶段我国地方政府社会职能转变的方向、内容和途径主要集中在以下四个方面：建立分层级的社会治理体制；建立分类别的社会治理体制；建立分权制的社会治理体制；建立分阶段的社会治理体制。
　　关键词：社会治理；地方政府；职能转变；历史使命.
　　20世纪 80 年代以来，西方在其国家现存政治制度的基本框架内对社会治理普遍采用了 “第三条道路”理论，对传统的社会秩序理论和福利国家理论进行了深刻的反思，将政府、市场、社会、公民、政治、文化等现代社会元素融为一体，跨越公共管理和社会学等学科，为政府治理和社会治理提供了综合的理论依据。与此同时，上世纪 70 年代末，中国开始了影响世界的改革和开放，冲击了持续 30 多年高度集权的政治、经济和社会治理体制，从而迎来了经济体制改革、市场经济取向和社会主义市场经济体制基本建立的辉煌历程，推动了政府治理和社会治理的深刻变迁。尤其是新世纪初期，中央深化了以政府职能转变为主体的行政体制改革，在建设法治政府、服务政府的新型政府治理道路上迈开了历史性的一步，对现代政府社会管理提出了 “五位一体”的重大部署，开始了现代社会治理的理论和实践探索。从此，社会主义市场经济、政府职能转变和社会管理支撑着我国的国家治理体系。历史上，虽然中国与西方有着不同的起点、走过了不同的道路，但时至今日，我们在各自的政治基本构架内都寻求到了符合实际的治理之法。因此，党的十八届三中全会在我国经济和社会转型提升的关键、特殊时期就政府职能转变和现代社会治理提出的一系列理论，必将成为我国未来国家治理的重要理论基础。
　　一.
　　从理论上讲，社会治理相对于国家治理更多地表现出基础性和微观性，在地方政府的经济、社会、政治和文化等四种职能中，社会治理是本质任务。地方政府职能和社会治理是一对历史范畴，随着社会的变化而在方向、性质、内容和手段等方面发生相应的改变，并且相互制约、相互适应，共同推动着社会的发展与进步。
　　西方国家关于政府职能和社会治理的理论大致经历了三个历史阶段：第一阶段，即 19 世纪中叶以奥古斯特·孔德 （Auguste Comte）和埃米尔·涂尔干 （Emile Durkheim）为代表的社会秩序理论。这一理论回应了当时西方在自由竞争条件下工业化所出现的种种社会问题：市场经济恶性竞争、劳资关系极度紧张、社会矛盾加剧、阶级冲突激烈、社会环境恶化等，使以法国为代表的西方社会陷入了大震荡时期。对此，实证主义理论家们提出了整体性社会理论，将社会视为一个有机整体，认为社会整体的和谐表现为社会秩序，维持社会秩序就需要促进社会整合，实现社会团结。奥古斯特·孔德认为，社会是人类活动的有机整体，其内在结构有着自身的规律，结构的各组成要素之间需要普适的秩序，这种秩序的表现形式就是社会秩序，社会秩序是社会最基本的整体性特征。孔德据此提出了一系列重建秩序的构想和原则，即崇尚科学和自然法则，尊重人性；协调家庭、阶级、行会、地方团体、宗教、政府和国家的关系，尊重社会分工；增强政府的权威与调节功能，建立 “开明政府”，运用政府权威和道德等意识形态对社会实施控制。涂尔干提出了社会团结理论，他认为人与人、群体与群体之间应该是协调的、一致的、团结的，但是团结又是建立在社会分工基础之上的，是一种有机的团结、具有集体意识的团结、法治力量保障的团结、实现社会层次整合的团结和防止社会失范与社会解体的团结。
　　①社会秩序理论为西方社会指出了以社会均衡为目标的方向，标志着西方社会治理和政府治理雏形的诞生。第二阶段，即 20 世纪 30 年代英国大主教威廉·坦普尔 （W. Temple）提出的福利国家理论。此时，西方全面陷入经济大危机泥潭，严重的社会分配不公、大规模的失业人口、极度的贫困、社会矛盾加剧、政府财政紧张等社会问题使西方国家陷入混乱。为了拯救西方世界，各国政府大兴凯恩斯主义，强化政府干预政策，其中国家福利理论就被认为是破解当时社会困局的利器之一。这一理论强化了政府在公共福利和公共服务领域的重要作用，认为政府可以解决就业、贫困和不平等问题；强化了政府在社会保障和社会救济方面的作用，提出建立福利型国家；强化了政府对经济的监督与管理，特别是强调社会的公平问题。这一理论在西方社会获得了巨大发展，使西方社会治理和政府治理逐渐走向成熟，也在一定程度上为拯救西方社会发挥了重大作用。第三阶段，即 20 世纪 90 年代中叶西方国家普遍采取的 “第三条道路”理论。上世纪60 年代以后，西方社会出现了一系列福利国家理论带来的社会问题，并面临着世界经济一体化的冲击等许多复杂因素。诸如公共支出的持续膨胀带来的政府财政危机、社会公民民主政治和社会福利诉求的增加、社会人口老龄化和移民规模的增加、经济社会全球化步伐加快等等。这些明显具有现代社会特征的问题远非社会秩序理论、福利国家理论所能回应的。因此，一股新的社会治理思潮首先在英语系国家兴起，然后又通过联合国开发计划署、国际货币基金组织等国际性组织迅速在发展中国家蔓延。 “第三条道路”又称 “中间道路”，是由美国前总统克林顿提出，英国率先倡导，德国民主党、荷兰工党、意大利左翼民主党等国家政党响应的一种新的治国思想，是资本主义社会为了解决自身在全球化过程中出现的新的不平等和非正义等社会和经济危机，从国家治理的角度提出的一种关于经济社会发展的新的治理理论。 “第三条道路”是一条介于传统的社会民主主义和自由资本主义之间的道路。它试图在继承社会民主主义的社会公正、自由和机会平等、相互责任和国际主义等基本价值观的基础上，吸收自由主义市场原则的积极因素，既使经济保持活力，又使社会团结和谐。至此，西方关于社会治理和政府治理从观念、内容、结构到制度建设均达到了相对成熟的阶段，对于世界范围内不同政体、不同文化和不同发展水平的国家都具有一定的现实借鉴意义。
　　从 19 世纪西方工业化揭开资本主义新时代开始，以经济为主线，市场、政府和社会一直相互交织着而形成各个历史时期西方社会的主流。伴随着市场经济的不断发展与成熟，以及全球一体化步伐的加快与国际关系的深刻变化，政府治理和社会治理的现代化毫无疑问已经成为下一个历史时期各个国家政府的使命。唯有此举，才能赢得下一轮历史发展的机遇。
　　如果从政府职能转变和社会治理角度来反思，我国 60 多年的发展历程也大致可以划分为三个阶段：第一个阶段，即 20 世纪 50—70 年代，受前苏联的影响，我国采取了一种高度集权的治理模式。
　　地方政府在中央政府的直接领导下，对地方经济、社会、政治和文化等一切事务与活动集中管制，地方政府是实现国家政治统治的工具，其职能主体是政治，经济社会高度统一在政治体制之中。由于绝对平均主义和平等主义的支配，社会相对稳定与和谐，社会阶层单一，利益、权力和意识形态无力对社会经济造成任何冲击。如此体制带来的是贫穷的国民、积弱的政府、窒息的政治和僵死的社会机制，日积月累就会形成巨大的政治和社会震荡隐患，前苏联解体就是铁证。第二个阶段，即 20 世纪 80 年代以后，随着改革开放的路线调整，我国采取了长期的经济建设型治理模式。这一模式在特定的历史时期发挥了巨大的作用，它通过 “以经济建设为中心”基本路线的贯彻，高度集中了地方政府的职能，并强力地推动各项经济领域的改革和调整中央与地方的权利关系，极大地调动了地方的积极性。地方政府在建立社会主义市场经济体制、加速地方经济发展、提高和改善人民的物质生活方面发挥了重要作用，为我国现代化国家治理奠定了坚实的物质基础。但同时我们要清醒地看到，长期推行这一治理模式，政府的职能必然发生错位，政府在统筹社会经济协调发展、统筹社会各项事业的全面进步、统筹社会治理的方方面面都存在着许多薄弱环节和问题，诸如社会分配不公、社会矛盾集中和突出、社会风气恶化、政府公信度下降、环境问题严重、公平公正呼声日高等，已经明显地摆在我们的面前，成为我国下一轮发展的严重桎梏。第三个阶段，即新世纪以来，中央政府从宏观层面关注到社会领域的问题，从政府职能转变出发提出了社会管理创新的治理模式。1989 年 《中华人民共和国行政诉讼法》和 2003 年 《中华人民共和国行政许可法》的颁行，表明我国政府治理走向了法治化道路。从此，地方政府的社会职能得到了彰显，社会管理方面的工作得到了加强。2005 年，党的十六届五中全会提出： “建设社会主义和谐社会，必须加强社会建设和完善社会管理体系，健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”。
　　中央正式确立了社会管理的方针路线，并对政府的社会管理职能与社会治理的关系进行了界定。近 10多年来，我国社会管理工作取得了显著成效。但是，随着市场经济体制的不断成熟和完善，全球一体化进程的不断加快，国内社会深层次的体制矛盾越来越凸显，顶层的社会治理和政府治理理论设计呼之欲出。党的十八届三中全会从国家治理体系和治理能力现代化的高度，对政府治理和社会治理提出了一系列理论和部署，使我国社会治理和政府职能转变在新的历史时期与世界合拍同步，具有重大和深远的历史意义。
　　由此看来，无论是西方资本主义社会从自由市场经济形态到国家资本主义制度，还是我国从高度集中的计划经济体制到市场机制起决定作用的社会主义市场经济体制，都是围绕经济发展主线而推动着社会前进。每当经济发展出现历史的转折时刻，社会就会发生相应的变化，并出现强烈的社会转型特征，从而牵动着政府的治理模式和相应的社会治理模式的变革。在这三者的变化运动中，经济的变化始终起着决定作用，社会治理总是适应变化了的经济体制，而政府则是不断地推动社会治理的有效运转，为经济发展创造社会的、政治的环境和基础。从一定意义上说，任何时期的社会治理都是政府职能转变的使命。
　　二.
　　西方国家近 200 年的工业化、现代化历程，市场经济制度的建立与成熟，社会治理理论和实践的兴起与发展，为人类社会积累了丰富而宝贵的财富。资本主义国家社会治理与政府治理的经验与教训，为我们建立现代社会治理体系和政府治理模式提供了全面和深刻的借鉴。我国从计划经济时期高度集权的治理阶段，走过了改革开放 “以经济建设为中心”的治理阶段，经过 30 多年经济、社会、政治等领域的深刻变革，遭遇了市场经济体制推动的社会激烈转型时期，也必然迎来了现代社会治理的新的历史阶段。我国社会治理体系的设计必须回应当前社会的需要，必须充分考虑我国社会转型的特殊语境。对于中国的社会转型问题，社会学界、公共管理学界以及政治学界都有大量的研究成果，其中戚攻教授从制度安排和中西比较角度进行了研究。他认为，在人类已有的工业化历史中，我国社会转型因社会主义制度因素的嵌入而成为一种特例：社会主义制度先于工业化进程确立而与西方社会具有非同源性的政治、经济结构，这决定中国的社会转型仅仅具有社会结构局部变迁的性质；中国回应社会转型的方式虽然受基本制度结构的规制，是一种可控制的选择，但仍深及基本制度层面；虽然经济基础决定上层建筑，但经济体制的根本性变革并不包含政治体制的根本性变革。由此看来，我国社会转型 “是一种整体性发展，也是一种特殊的结构性变动”。②不仅如此，中国社会转型同样兼有工业化的自然变迁，兼有民生福利对政府的重压，兼有世界一体化的外部环境，兼有高度集权的政治惯性。因此，我国的社会转型既有 19 世纪西方所面临的社会稳定和社会秩序问题，也面临 20 世纪世界经济危机时期以及应对经济危机之后的社会问题，更面临全球化所带来的现代社会问题以及我国所固有的社会问题。所以，我国社会治理体系的设计需要从多重维度和多个层面来认识和把握。
　　（一）依法治理，筑牢社会秩序的制度底线。
　　社会治理的直接表现形式和检验标准就是社会秩序。社会秩序的内在本质是在特定的自然和历史条件下，不同的个体和群体依照其理应充当的社会角色，在社会分工和社会运动中有序、合理、公平、和谐、有机地组成有序的社会统一体；社会秩序的外在表现就是社会稳定状态，它包括经济、政治、宗教、文化、民族和区域等方面的稳定。影响和谐社会秩序的因素有很多，但实践证明，除了国际关系因素外，法治是所有社会形态，尤其是市场经济制度基础上的社会形态内在的决定性因素。早在中世纪末，意大利佛罗伦萨共和国的政治家马基雅维利 （Niccolo Machiavelli）在其名著 《君主论》中，就对此进行了探索。他认为法律是治国之本，好的法律能够给一个国家带来长治久安。他说：一个人如果受到法律得当的约束，他就会变得坚定、精明、文雅，所以 “关键是人们需要法律，并依照法律来生活”③。数百年来西方国家已经建立起完整的法治国家体系，并使其成为社会治理的牢固基石，从而维持了基本制度和社会秩序的稳定，推动了经济社会文化的不断发展和进步。依法治理的前提是建立法治政府，就是将政府的职能边界、公权的限度、行为的规范和责任的追究等运用法律加以固定。任何社会形态，政府与社会比较都处于强势地位，主导着社会，只是程度和方式有所区别。社会治理离开政府必然是无序的社会治理，政府治理失控的社会必然是扭曲的社会。因此，法治实质上是一种控权和规范机制，它在确认政府拥有权力的同时也一并确立了权力的界限、责任和程序。地方政府在社会治理过程中，必须始终坚持职权法定原则，履行好自己的职责，集中精力管好该管的事务，把不该管的事务交给社会、市场和司法，主导社会共治。政府必须充分尊重法律，维护法律的权威，造就 “法律面前人人平等”的社会治理的法治人文基础，依法行使公共政策的决策权、实施政务的行政权、管理社会的调控权、确保效能的评价权和维护公平正义的监督权。以 20 世纪 90 年代西方国家提出的社会 “元治理”（mate governance）或者叫 “善治”（good governance）的六个标准 （合法化、透明性、责任性、法治、回应和有效）为目标来探究社会治理的内容和行为，排除技术层面的标准，制度体系的主体就是法治。所以，必须 “坚持依法治理，加强法治保障，运用法治思维和法治方式化解社会矛盾”④，将法治思想贯穿于社会治理的全过程和方方面面，以法治为基本标准，以法治为基本手段，以法治为基本内容，以法治为基本保障。
　　（二）合作治理，构建开放的社会治理新体系。
　　20 世纪 80 年代以来，由于非政府组织以及各种各样社会力量的出现，社会治理主体已经呈现出多元化的局面。许多西方国家的政府不得不选择了开放的社会治理体系，而这种开放性集中表现为合作治理。在这种合作治理中，虽然政府发挥着引导作用，但是，参与到治理过程中的每一个主体都能够平等地拥有自己的角色定位，对于涉及公共利益的公共事务都能够平等地表达意见，采取合作行动。
　　对地方政府而言，合作治理的关键是处理好合作主体之间的关系。一般来说，合作形式有两种，即主辅式合作和参与式合作。所谓主辅式合作，就是以一个治理主体为主导，其他治理主体为辅助的合作方式，占主导地位的治理主体一般由政府充当；所谓参与式合作，就是治理主体基于特定的互惠目标、共同的治理内容，在自主、平等、诚信的基础上展开的合作。我国现阶段采取的主辅式合作模式，主导者是地方政府。各国、各地社会治理主体基本相似，但是主体的内涵差别很大。所以，模式可以借鉴，内涵和实际运作则一定要结合各自的实际情况。我国地方社会治理的主体主要有四个方面：地方政府、非政府组织、民营私人组织 （包括企业）和社会自治组织，公民参与在现阶段主要是通过各种组织渠道。我国的地方社会治理目前基本处于政府主导、其他社会组织参与的阶段，也即主辅式合作阶段。这是从我国社会主义初级阶段基本国情出发的合理选择，是解决我国目前乃至今后一个时期社会问题的主要体制。党的十八届三中全会指出：要 “坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”⑤，从功能协作上对治理主体进行了界定。地方政府要正确履行社会职能，切实发挥主导作用。要统筹兼顾辖区的社会整合，规范并协调社会组织、社会行为与社会事务，维护社会公平、正义和社会秩序，制定社会公共政策和法规，化解社会矛盾，确保社会安全等。地方政府要正确处理好政府与社会组织的关系，构建良好的平等互动与紧密合作的格局。
　　要鼓励和支持非政府组织的发展和壮大，特别是在政府和市场都难以发挥好作用的领域和范围，更是要加强对非政府组织的培育；要支持民间社团组织和志愿者组织的发展，最大限度地扩大和畅通公民参与社会治理的渠道，增进公民参与社会治理的深度；要结合经济调节职能正确处理好与民营私人组织的社会治理关系，支持和强化民营组织参与社会公共事务、提供公共服务和公共产品以及履行社会责任；要特别加强基层自治组织的建设，促进自治组织的去政府化，从法律制度、社会职能、责任确定、组织形成、组织模式以及各种保障等方面还原自治组织的本来面目，将城市居民自治组织由现在地方政府的 “脚”变为居民自己的 “首”，农村村民自治组织由地方政府治理的 “工具”变为农村治理的 “主体”。地方政府与其他组织之间的合作关系，目前依然是主导关系，要逐步走到引导关系，最后形成平等、互惠、互促的关系。我们既不能过于理想化，脱离本地经济、社会、政治、文化等发展实际，一味追求理论上的社会治理现代化，也不能过于保守，因放慢社会治理科学体系建设的步伐而制约了社会治理的现代化，更不能为了政府权力的自身利益，阻碍社会治理体制的改革与进步。
　　（三）综合治理，形成公民社会全员治理的局面。综合治理是实现 “善治”的基本方式，也是确保社会秩序的基础工程。除了上述的法治外，经济、政治、文化、社会等各种有效手段都是社会治理的要素。其中社会公平正义的公共政策，道德诚信的文化血脉，社会问题预警、评估和化解机制，以及社会控制体系的完善与建设，是现阶段社会治理的主要内容。对于任何社会形态，政府的公共政策、公共事业和公共物品都是满足基本需求的主要供给。尽管这些供给第三方力量也可以提供，但是主体还会是政府，这是社会治理的需要，也是公民的需要，更是政府本质属性和基本职能的体现。政府的性质和职能决定了其在社会治理体系中始终扮演着主导或者引导者的角色。这种定位决定了政府特别是地方政府，既不能简单地将公共职能因种种原因而推向社会，甚至是简单地推向市场，又不能一家独大，对自己办不了、办不好的事大包大揽。
　　无论是政府的决策和行为，还是社会组织的作为，凡涉及公共领域的活动都必须坚持三个最基本的原则：兼顾公平与效率、公平为先的原则；主导公平正义、普惠普适的原则；调节和推动社会进步的原则。社会学对于社会治理特别强调社会设置，其中文化、宗教、教育和家庭都是重要的内容。社会学认为，无论你是什么样的出身以及社会地位和背景，也无论你愿不愿意，人的一生都在客观地、不断地进行着再社会化，而这一系列的再社会化对于人的行为、观念影响很大，因而必然深刻地影响着所处的社会。 “一个社会不管看起来多复杂，也不管它怎样要求人们去遵从它，它仍然是可以改变的人类制造物。有时一个特殊个体的行动改变了社会，如拿破仑或亚历山大帝。但在更多的情况下，变迁来自诸多无名个体的恒定压力。一个不遵从的行为也许就是一种偏离行为，但当这种行为一次又一次地重复出现时，它就可能成为一种社会革命”⑥。
　　人的再社会化的主要影响因素就是文化、宗教和教育，它是一个文化输入的过程，是一个价值观再教化的过程。社会治理在任何时候，都要高度关注意识形态领域，把文化、教育、宗教等深刻影响人们灵魂的治理手段牢牢地掌握在正确的轨道上。在当前社会转型的时期，特别要把社会道德诚信的培育作为重中之重，运用道德的力量治理社会，依靠社会诚信维护社会基本秩序，从社会源头上治理。家庭是人社会化的最初单位，也是终身社会化的基本单位；家庭是社会的基本细胞，是社会设置中最基本的单元，也是社会治理的重要主体。目前，在市场经济的强大冲击下，我国传统的家庭治理的文化和制度受到了极大的影响，家庭的社会地位、社会职能发生了扭曲与严重弱化。我国是一个人口大国，儒家文化深植社会数千年，家一直是治国、治世的起点。所以，我国有别于西方的社会治理理论之一，就是要把家庭治理作为社会治理体系和网络的重要组成部分，边 “齐家”边 “治国”。提高现代社会治理的科学化水平，重要的是运用现代科学的知识和技术工具参与治理，把现代社会治理的先进体制制度、先进理论方法以及网络技术和信息技术应用到我国的社会治理实践中。如建立社会秩序的评估体系、社会治理的评价体系，掌握社会运行动态；建立社会风险监测与评估制度、社会安全保障制度，确保社会制度稳定与社会安全；建立社会控制体系、社会危机应对体系，严守社会稳定底线。党的十八届三中全会明确指出：要 “坚持综合治理，强化道德约束，规范社会行为，调节利益关系，解决社会问题”。同时，提出了 “坚持源头治理，标本兼治，重在治本”， “创新有效预防和化解社会矛盾体制”， “健全公共安全体系”等⑦一系列综合治理的思想和要求，为我国社会综合治理指明了方向。
　　（四）动态治理，推动社会治理的科学化进程。
　　我国长期处于社会主义初级阶段，地区之间、群体之间客观地存在着比较严重的不公正、不平等和不均衡现象。这是社会转型时期最容易出现的社会问题，是最危险的祸源。由于对市场经济迅速变化的冲击力估计不足、准备不充分，政府对市场经济体制下的社会治理重视不够，知之甚少，对随之而来的复杂的社会问题的集中出现，应对又显得仓促乏力，从而导致现阶段的社会治理显现出僵化滞后、缺乏系统性等问题。因此，树立动态治理的理念，顺应社会运行规律推动社会治理，是当前我国社会治理的形势使然。动态治理有三种基本形态：一是差异化的社会治理。即不同地区、不同性质、不同形式和不同人群结构的治理对象，其治理的基本内容、形式和体制等并不相同。这决定了地方政府治理必须从实际出发，对辖区的社会状况及社会特点进行准确的判断，并相应地采取针对性、系统性的应对手段，建立适合本地实际、彰显自身特色的社会治理体系。如有些地区是移民区域，其社会治理就要突出移民这一主要群体；有些地区是少数民族地区，其社会治理就要充分考虑少数民族的文化和习俗等；城市地区与农村地区、山区与平原、边疆与内地、工业为主体的经济区域与服务业为主体的经济区域等等，都呈现出不同的区域特色，其社会治理须因地而变。二是弹性化的社会治理。即一个国家或地区依据社会秩序的和谐程度，在选择社会治理手段及采取手段的力度方面因社会问题的深度和广度而确定，社会治理的制度选择具有一定的弹性。如我国当前处于社会转型的重要时期，面临的社会矛盾和问题不仅涉及面宽泛，而且许多方面已触及社会深层，有些地方常常突破社会秩序的底线。因此，社会控制理应成为我国一些领域和地区首先高度关注的治理手段，采取 “先稳再治”、“边稳边治”的办法推进社会治理。但同时，大多数地区社会秩序基本状态较好，对这些地区则应选择制度建设、人文化育、合作治理、政府引导等稳定而持续的治理手段，春风化雨般地推进社会治理。弹性化治理还表现在政府主导的形式选择上，如果一个地区非政府组织和自治组织发育很充分，能够担当起社会治理主体的社会责任，那么地方政府就可以选择 “引导”的合作方式推进社会治理；如果非政府组织和自治组织的发展还处在起步阶段，那么地方政府就应选择 “主导”的合作方式推进社会治理。在一个社会中，政府统制功能与社会自治功能之比必须适应社会发展对社会管理的实际需要，过弱或过强都会给社会稳定和发展带来不良的后果：过弱会造成社会管理的真空和混乱；过强则会导致社会功能萎缩，失去活力，造成社会发展的迟缓甚至是停滞。
　　⑧极端主义者主张的无政府主义的社会治理和政府万能的社会治理更是错误的。
　　党的十八届三中全会指出，要充分发挥政府主导作用，形成政府社会管理职能与公民社会自治功能互补、政府管理力量与社会自治力量互动的良好格局。
　　⑨这说明中央对我国社会治理的总体判断是实事求是的。三是递进式的社会治理。根据社会均衡理论的观点，社会运行总是围绕和谐的均衡点进行博弈互动，并不断矫正失衡状态而梯度推进。梯度推进社会运动实际上就是社会递进，因为人类社会虽然有时因为种种原因而出现停滞甚至是倒退，但总体上还是前进的。递进式的社会治理就是要求地方政府根据本地实际，准确判断社会状态，找准所处的历史定位以及目标和切入点，坚持长期、持续和不断深化的原则，有条不紊地推进社会治理，切忌盲目治理。
　　社会治理是对我国社会主义市场经济体制建立的一种历史呼应，是实现我国长治久安梦想的一种现实途径，是现代政府职能转变的内在要求和重要标志，也是未来各级政府所面临的新的历史课题与重大考验。所以，无论西方还是中国，如果社会处于风险极大的转型时期，各级政府就要勇于担起历史的责任，从自身的权利改革开始，还权于公民，让利于社会，从主导社会治理起步，积极探索与市场经济体制相适应的社会治理新体制，不断实现社会治理的现代化。
　　三.
　　地方政府的经济、社会、政治和文化四项基本职能中，随着层级的下移，经济和社会职能越来越集中，特别是在当前的历史条件下这一点体现得更是鲜明。政府治理体制改革或者说是政府职能转变，主体就是其经济职能和社会职能的转变。经济职能转变取向是发挥市场机制的决定性作用，社会职能转变取向就是建立新型的社会治理体制，推进合作社会治理，充分激发社会组织的活力，对 “政府失灵”和 “市场失灵”的公共事务领域发挥第三方作用，最大限度地满足社会需求，维护社会秩序与社会和谐。现阶段地方政府社会职能转变的方向、内容和途径主要集中在以下四个方面：
　　（一）建立分层级的社会治理体制。中央政府宏观统领、统筹、监督和保障，对重大领域社会秩序控制、普惠性基础政策制定、维护地区间均衡、确保公平正义、重大社会问题的应对和对地方有序治理的底线保障等方面负有最终责任。地方政府是社会治理的主体，担负着社会治理的直接责任，是一个地区社会秩序维护与和谐社会建设的最重要的力量。我国现阶段是五级政府体制，地方政府包括省 （自治区、直辖市）、市 （自治州）、县、乡（镇），省一级政府带有西方 “区域政府”的特点，所辖区域土地面积广阔、人口规模较大、社会领域宽泛，担负着统筹全局和微观指导服务的职能，在社会治理体系中地位和作用十分重要；在目前以市代管县的体制下，市级政府在其辖区内直接承接了省级政府的基本职能，因而相应地担负着与省级政府相近的重要职能；县级政府和乡级政府是基层政权，是社会治理的直接主体，在社会秩序的维护、社会稳定、社会服务、建立与社会组织合作治理关系以及推进社会事务、提供公共物品等方面都负有直接的责任。从我国现有体制来看，县乡级政府应是社会治理最重要的地方政府。因此，省一级政府在省域内全局统筹指导监督、基本基础政策制定、制度体系规划设计、公平正义维护、社会基本秩序保障支撑、重大社会问题研究与应对、全局性公共事务和公共物品供给以及与全国社会治理体系对接等方面承担领导责任；市一级政府承担双重责任，既承担与省级政府相应的对所辖区域社会治理的领导责任，又承担对所在城市社会治理的直接责任；县乡级政府则主要对所辖区域内社会治理承担直接责任，具体推动社会治理的方方面面。由于县乡级政府承担的基础性责任在社会治理中是最为重要的环节，而我国现阶段大部分与此相关的社会、经济、政治资源又逐层集中到上一级政府，所以，县乡级政府基本职能履行能力虚弱，更不用说实现与社会治理现代化接轨的职能转变。对县乡级政府职能的转变应该从职能和能力两个方面进行改革和推进，把与基层基础相关的各种资源按照责权利对等的原则，制度化地下移至县乡一级。
　　（二）建立分类别的社会治理体制。地方政府的职能转变是针对政府职责内容的变化而调整的。
　　一般来说，地方政府的职责范围有两大类：一类是基本职责，即必须由政府主导的社会事务；一类是政府与第三方合作的社会事务。在这两个类别领域，政府职能转变的内容、方式等方面的要求并不一样。就第一类而言，又可细分为两类：一是与社会公平正义、民计民生和社会服务相关的，主要包括教育、卫生、社保、民政、健康、就业、文化以及基本公共物品供给和政府提供的行政服务等领域。这一类可以在政府 “主导”或者 “引导”下，通过市场机制激发社会参与合作的活力，最大限度地满足社会需要。二是与社会安全与社会稳定相关的，主要是指司法保障、社会治安、安全生产、食品 （药品）安全、公共卫生安全、网络安全、社会稳定以及社会秩序控制和应急处置等方面。这一类应该由地方政府独立承担，社会力量只能发挥一定程度的辅助作用。类别的划分是做好政府职能转变的理论前提，推进政府职能转变，关键是围绕职能内容，对重叠、交叉、界限不清、履行不到位、运作效率低下、评估与监督乏力等导致社会治理失范的领域和问题进行改革。一般可以采取的改革有整合、再造、转接、撤销和兼顾等五种形式。所谓“整合”，就是对职能相似、交叉、重叠的部门进行整合，并在整合过程中进行职能取舍，按照市场经济体制和现代社会治理需要再设置政府职能； “再造”，即对政府部门之间的组织流程、管辖程序、前后衔接等进一步作出清晰的设定，顺畅其行政程序； “转接”，即纠正过去政府失位的地方，该由政府独立履行职能的不让渡给社会组织，让渡出去的要收回，可以由社会组织或私人组织承担的最大限度地交由第三方，或者采取合作的办法； “撤销”，即对那些不适应新时期社会治理需要的部门，予以撤销或者将其部分必要的职能归并到相关的部门； “兼顾”，即兼顾社会治理新体制和市场经济新体制的时代要求，并将其统筹到地方政府职能转变之中。
　　（三）建立分权制的社会治理体制。这是此次行政体制改革的核心，也是地方政府职能转变的关键。从社会治理的角度来看，地方政府分权制有两个基本点：强化省级政府统筹指导与县乡级政府基础主导职能和能力为重点，市级政府逐步过渡到立足城市社会治理，不再管辖县域社会治理事务；以纵向分权为重点，逐步取消纵向政府部门对县乡级政府相应部门的领导权和实际控制职能，建立以县一级政府职能为主体的新体制。基于此，地方政府分权制改革主要有三个方面的内容：一是放权，即逐步向县乡级政府放权，使其在辖区内拥有充分的履行政府社会治理职能的自主权。要按国家法律和省级法规的程序要求界定职权边界，能够直接到位县乡级政府的不要设置中间权力，甚至是监督和评价权。放权就是建立起一件事务由一级政府承担、行政程序最便捷、绩效主要由社会评价、责权高度相应的改革举措。放权要在事权、人权、财权和评价权等关键权力方面解放思想，如果仅仅在事权范围内转变职能，地方政府的履职能力不会随之而增强。放权同时也包括地方政府向社会组织和自治组织下放权力，将 “政府化”的协会和部分事业单位放归社会本位，将政府延伸到自治组织的权力以委托、购买和合作等形式下放到社区居委会和村委会，并以平等的主体地位实行双向互动、监督和评价。二是分权，主要指地方政府与第三方组织分权合作治理。这是目前世界普遍的社会治理形式，也是我国地方政府职能转变的重要内容。美国前总统罗斯福对此有过一段论述： “这件事情，如果老百姓认为需要做，老百姓有能力又愿意做，就由老百姓去做；这件事，老百姓愿意做、需要做，但没有能力做，那就民办公助，由政府来资助；这件事，老百姓不愿做，也没有能力做，但是需要做，那就由政府来做”
　　⑩。分权实质上就是将现在的无限政府转变为有限政府，充分发挥社会力量对社会治理的重要作用。三是收权，对因原来财政 “分灶吃饭”体制影响而形成的地方政府与中央政府以及地方政府之间的事权配置在政府职能转变过程中重新进行界定、规范，对具有全局性、基础性和战略性，事关社会公平正义、基本安全和基本秩序等的重大职能，根据所属类别性质上收，直至中央政府。如司法、基础教育、社会基本保障、再分配制度、社会安全以及重大社会公共物品供给和重大社会问题处置等等，如果由地方政府尤其是县乡级政府承担就会带来全局性的问题。
　　（四）建立分阶段的社会治理体制。习近平总书记指出： “35 年来，我们用改革的办法解决了党和国家事业发展中的一系列问题。同时，在认识世界和改造世界的过程中，旧的问题解决了，新的问题又会出现，制度总是需要不断完善，因为改革既不可能一蹴而就、也不可能一劳永逸。”
　　輯訛輥政府职能的转变和新型社会治理体制的建立都是一场深刻的改革，既要有抓住机遇、加快改革的紧迫感，又要有精心设计、逐步推进的科学态度。以建立现代社会治理体系为目标，地方政府职能转变需要经历两个阶段：一是社会组织发育和政府职能逐步转变阶段。这一阶段的主要任务就是通过政府职能的转变开放社会治理领域，引导和激励社会组织加快发展，扩展规模，完善机制，增强力量。同时，在此阶段政府要对社会组织在政策方面给予更大的支持，使其尽快地发育成熟，逐步走上与地方政府对等的平台。在此阶段要进一步理顺政府与基层自治组织之间的关系，建立起平等合作的关系，发挥公民自治的重要作用。在此阶段地方政府职能要发挥“主导”作用，简单地推向市场、充分利用 “第三只手”等理念在此阶段都是空洞的，对此地方政府要保持清醒的头脑。二是政府与社会组织平等合作阶段。这一阶段真正建立起了法治政府、服务政府和理性政府，市场经济体制基本成熟，市场机制在资源配置中发挥决定性作用，社会组织、自治组织和私人组织等充分发展成熟，政府、市场、社会和公民在社会治理中建立起了和谐、合作、互动的关系，社会机制建立在平等、公正、有序和效能的基础上，社会治理的体制构架与世界一体化，治理理念、治理网络、治理能力和治理手段基本实现了现代化。这一阶段标志着在一定的历史时期社会治理达到了相对稳定和成熟的高度，这也正是我国国家治理现代化的伟大梦想。
　　我国用 35 年基本走过了工业化的进程，正在经历着工业化和后工业化所面临的复杂而艰巨的历史考验。从社会治理角度来看，西方国家政府历经近 200 年所遭遇的各种社会问题和矛盾，在我国现阶段都有不同程度的集中体现。我国的社会治理和西方的社会治理虽然起点源头不同，但是我们需要解决的社会问题基本是一样的，我们所选择的治理模式在今后一定的时期也必然趋同，那就是政府发挥 “主导”和 “引导”作用，政府与社会、与公民平等合作。从世界改革的一般规律来看，无论改革发生在哪个领域，最终都会指向社会治理，所以改革的全部内涵都无非是社会治理的变革。
　　因此，现代社会治理理应是地方政府职能转变的历史使命。
　　注释：
　　① 唐铁汉： 《强化社会管理职能的思路与对策》，唐铁汉、袁曙宏主编 《社会治理创新》，国家行政学院出版社 2007 年版，第 21 页。
　　② 戚攻： 《社会转型·社会治理·社会回应机制链》，《西南师范大学学报 （人文社会科学版）》2006 年第 11期。
　　③ 马基雅维利： 《君主论》，潘汉典译，商务印书馆1985 年版，第 79 页。
　　④⑤⑦⑨ 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》， 《人民日报》2013 年 11 月 16 日。
　　⑥ 戴维·波普诺： 《社会学》 （第十一版），李强等译，中国人民大学出版社 2007 年版，第 186 页。
　　⑧ 潘小娟： 《市镇管理体制改革：理论与实践》，社会科学文献出版社 2006 年版，第 180 页。
　　⑩ 袁曙宏： 《行政管理体制改革与建设法治政府》，北京邮电大学出版社 2006 年版，第 180 页。
　　习近平： 《关于 〈中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定〉的说明》， 《求是》2013 年第 22 期。
　　张康之： 《合作治理是社会治理变革的归宿》，《社会科学研究》2012 年第 3 期。
　　作者简介：杨述明 男，1961 年生，湖北保康人，经济学博士，湖北省社会科学院副院长，湖北武汉，430077。