服务型政府创新研究

　　引言

　　建设服务型政府是我国社会、经济进一步发展的迫切要求。从“经济建设型”政府转向“公共服务”型政府是新阶段我国改革发展的客观要求，既是经济社会协调发展的迫切要求，又是我国市场化改革进程的必然选择，也是新阶段我国政府职能转变的基本目标，更是提高我们党的执政能力、完善社会主义市场经济体制、深化行政体制改革的必然要求。

　　从实践方面讲，对我国目前服务型政府建设的现状与改进进行研究，有利于贯彻落实党的十七大精神，积极推进服务型政府的建设和公共服务体系的完善，促进社会的公平正义，进而推动社会主义和谐社会的构建；有利于从促进社会公平正义的视角探讨并提出解决经济和社会发展中出现的城乡发展不平衡、区域发展不平衡、经济社会发展不平衡等问题的政策建议；有利于为全面推进服务型政府建设和完善公共服务体系提供总体规划和操作性方案。

　　从理论方面讲，对我国目前服务型政府建设的现状与改进进行研究，有利于探索、总结服务型政府建设和完善公共服务体系的客观规律，以服务于我国服务型政府建设和公共服务体系完善的实践；有利于不断拓展、深化服务型政府建设和公共服务体系完善的理论研究；有利于进一步促进公共管理学科的发展，并对相关学科的发展产生积极的作用。

　　本文从服务型政府的基本理论的研究入手，通过对我国服务型政府建设的现状的分析，找出我国建设服务型政府过程中存在的问题，提出建设有中国特色服务型政府的举措和努力方向。

　　一、服务型政府概述

　　（一）服务型政府的内涵

　　在《行政论坛》2000年第四期发表的张康之的论文《限制政府规模的理念》，首先使用“服务型政府”这一概念，并把它作为与统治型、管理型相对的一种行政模式。此后特别是“非典”之后，学术界使用“服务型政府”这一概念越来越多。所谓“服务型政府”是指在公民本位、社会本位理念指导下，在民主制度框架内，把服务作为社会治理价值体系核心和政府职能结构重心的一种政府模式或政府形态。

　　随着我国社会主义市场经济深入发展，加之中国入世之后面临着前所未有的机遇和挑战，以及十七大所提出的建设“行政规范、运转协调、公正透明、廉洁高效”优质政府的号召。各级地方政府都在积极探索，努力寻找适合自身特点、切实可行的行政改革措施，不断转变政府职能、建设服务型政府。其中大连、南京等城市走在服务型政府建设的前列，率先提出了服务型政府建设的目标。“非典”以后，全国许多地方政府纷纷效仿大连、南京这些城市的做法，大规模开展服务型政府建设，就此新中国成立以来第一次自下而上的政府改革运动开始了。“服务型政府”成为各种媒体上高频词和流行语。

　　温家宝在2004年2月的中央党校省部级主要领导干部“树立和落实科学发展观”专题研究班结业仪式上，明确提出“努力建设服务型政府”这一工作目标。这是国家领导人首次明确提出“服务型政府”这一科学概念。此后，“服务型政府”广泛见诸于各类党和政府的文献中。

　　（二）服务型政府的基本特征

　　基于以上对服务型政府的科学内涵的分析，笔者认为我国服务型政府基本特征应该包括以下几点：

　　1.公众参与

　　公众参与是我国当前服务型政府建设取得实质性进展的前提条件，也是服务型政府建设的根本动力。公众参与包括直接参与和间接参与。

　　2.权利至上

　　服务型政府的建设除了政府需要转变观念之外，还需要合理分权。这里的权利是大多数公民利益的集中体现，它指的是公众的权利。

　　3.法治优先

　　代表多数人利益的社会主义政治基础和改革开放以来逐步充实的物质基础，为我国建设服务型政府提供了良好的政治氛围和物质支撑。

　　4.服务为本

　　服务型政府与过去专制型政府或管制型政府的区别在于是凌驾于人民之上还是致力于服务人民。凌驾于人民之上的政府是专制型政府或管制型政府，逐步被时代所淘汰；政府服务型政府是致力于服务人民的。所以，我国要建设服务型政府，就必须在政府工作人员中树立服务理念，使政府在机构设置、权力配置、决策执法、干部任用等行政行为中都以是否有利于更好地服务公众为基本标准和根本宗旨，并将服务理念贯穿于政府所有制度建设的始终。

　　二、我国服务型政府建设中存在的问题

　　经过一些地方的积极有益的探索，并逐渐推广，我国服务型政府建设取得了一定的成绩和许多有价值的经验，如强化了行政责任制的建设，增强了其对公民和社会的责任感；实行了政务公开制度，扩大了人民群众的知情权和参与权。但由于公共服务型政府理论尚不甚成熟以及我国现行的社会经济环境等客观因素的影响，公共服务型政府的建设还存在着一些迫切需要解决的问题。

　　（一）各级政府服务意识不强，服务理念尚未深化由于受计划经济条件下管制型政府模式“重管制轻服务”的影响，加之我国有两千多年的封建统治传统，“官本位”思想与政府居高临下思想根深蒂固，现实中，一些领导干部和工作人员对于人民赋予的权力往往不能正确认识和对待，出现“门难进，脸难看，话难听，事难办”现象，官僚主义作风严重，缺乏责任意识、服务意识、自律意识。意识和观念的不到位，严重阻碍了我国服务型政府建设的顺利展开。

　　（二）服务型政府流于形式，体制不健全

　　服务型政府的建设是我国政府的一次根本性的转型。建设服务型政府，涉及观念、作风、机制、体制的变革与完善，是一项深层次、全方位的工程。

　　1.立法体系不够健全。建设服务型政府就要求修改或废除有悖于公民本位、社会本位精神的法律法规，同时要抓紧制定能够改善政府服务的相关法律，以确保政府各方面工作有法可依。

　　2.政府在服务形式上未形成制度化。纵观服务型政府建设现状，不少地方把“政务超市”、“行政服务中心”管理形式的创新和政务流程的再造作为政府转变职能，实现“服务”的一个有效载体。这些措施在简化办事程序、提供便民服务方面着力比较多，效果也比较好，而在体制创新、观念更新和制度供给方面则有许多不足。有些地方已经推行了某些形式的政务公开和听证，但在各个地方政府的措施中只看到了简单的政务公开、公示和听证办法，并没有将其制度化，看不到具体的、可以明确验证的规定。

　　3.政府和公务员的绩效考评制度和责任机制不健全。地方领导的绩效考核基本上是上级说了算，升迁、任免也基本上由上级决定，不免会造成各级领导为上级，“服务”、对上级“负责”,而不是对公众服务、对社会负责的情况。另外，服务型政府建设过程中并没有明确的服务要求和规范的服务质量标准；也没有完善的赔偿责任制，公众对服务不满意或服务过程中合法权益受到侵害时，找不到相应有效的维权方式和投诉途径。

　　（三）公民参与不足

　　公民民主参与体制的不健全，民主制度的建设还有待进一步加强。论文格式所周知，中央集权的专制体制在中国存留了大约两千多年，虽然新中国成立以后，我国不仅、确立了社会主义民主制度，而且随着时间的延续，这种民主制度得到了不断的健全与发展，但是总的说来领导干部的“官本位”思想依然比较严重，政府提供公共参与的途径不足、体制外力量激励缺乏、部分公众参与愿望不强烈。众。这些负面因素，直接导致我国公共政策制定的水平维度不高，不仅一些重大的宏观决策得不到公民的直接参与，甚至一些事关城市建设、社区规划的局部政策，也很难做到征求最大多数的意见。

　　综上所述，我国服务型政府建设中还存在许多函待解决的问题，必须加强理论研究与实践总结的结合，加快体制创新和相关法制建设，理顺政府运作机制，明确服务要求，制定规范的服务标准，扩大宣传力度，让公民参与到服务型政府建设当中。否则，服务型政府的建设就难以达到一种长效机制，难以形成统一的全国合力。

　　三、我国服务型政府创新建设策略与建议

　　（一）创新各级政府服务意识，深化服务理念

　　1.树立“服务政府”理念

　　我们在建设服务型政府时，首先必须在实际上真正解决政府与公民的关系，这是我们政府改革中的一个基本点。只有在确立了“公仆”概念的情况下，我们所追求的政府模式才是真正意义上的服务型政府模式。服务政府理念从根本上来说是与市场经济和民主政治相适应的先进的行政理念，其基本的要义包括如下三点：第一，社会、企业和公众的意愿要求是政府行政的出发点。第二，社会、企业和公众既是管理对象，归根到底又是服务对象，是政府环绕运行的中心，而政府是一个享有高度权威的公共行政服务组织。第三，政府行政的目的是为社会、企业和公众追求价值、实现价值提供条件。

　　2.树立“有限政府”理念

　　建设服务型政府，各级政府部门要在管理理念上不断革除带有计划经济体制深刻烙印的行政管理弊端，由以往依靠权力管制转向以市场化为导向的服务型监管，由以往的“全能政府”、“无限政府”向“有限政府”转变。“有限政府”的职能、权力等都必须遵循法律的明确规定，政府的各项活动都会受到法律的制约，并由法律对其职能的履行予以保障。“有限政府”是公开接受社会监督和制约的政府，是透明和廉洁的政府。“有限政府”在公共管理中办事效率高、运转协调、行为规范，其行为的不越位、不错位、不缺位。“有限政府”还能够用有限的资源和低廉的成本创造更多的优质高效的公共服务和公共产品。

　　3.树立“以人为本”理念

　　这是建设服务型政府的根本要求。中共“十七大报告”明确指出，以人为本是科学发展观的核心。它要求公共行政必须将民众的利益诉求及服务效能放在优先地位，公共行政过程中要扩大公民有序的政治参与，要保证人民群众依法进行民主决策、民主管理和民主监督，并使社会最广大成员的根本利益得到有效保障。必须坚持把以人为本作为服务型政府建设与改进的出发点和落脚点，加快推进以民生问题为重点的社会建设，把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为服务型政府的最高利益，做到发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享。

　　4.树立“责任政府”理念

　　服务型政府承担着广泛的责任体系。“责任政府”所要承担的责任的意蕴主要包括两个方面的涵义。一是要承担不作为、不当作为、非法作为的责任。这是政府所必须承担的责任。二是要积极回应社会和民众的基本要求，并且采取相应的行动，履行其应履行的社会义务和职责，切实做到为人民服务。这是服务型政府的必然要求。三是要实行各级政府、各级领导的工作责任制和行政问责制，做到有职必有责，用权受监督，违法受追究，侵权要赔偿。

　　（二）创新政府公共服务的体制

　　1.建立健全依法行政机制

　　依法行政是现代政府的一个基本特征，是建立合理的政府与社会、政府与市场、政府与人民关系的前提。从国务院《全面推进依法行政实施纲要》的出台，到现在我国正在拟订的法治政府建设指标体系总体框架，中国的依法行政迈出了重要步伐。

　　本文认为，建立中国特色服务型政府，建立健全依法行政机制，今后就要重点做好以下几点：

　　（1）加快行政立法，健全和完善行政法律法规体系。把一切政府行为一定要纳入国家法制化轨道，其中包括政府的机构设置、公务员管理，行政决策、执行、监督等等，每一个方面都应该严格依照国家的法律法规来执行。

　　（2）加强依法行政，改善行政执法。加快推进相对集中行政处罚权的改革工作，切实解决层次过多、职能交叉、机构臃肿和多重多头执法问题；建立健全行政执法责任制、行政执法评议考核制、行政执法错案责任追究制和执法公示制，促进严格执法、公正执法和文明执法。再次是建立行政问责体系，强化监督约束。迟福林认为，推进依法行政的一项重要任务，就是要从上至下加强政府官员的法律意识教育。

　　（3）建立严格的法律问责制。依法行政的核心是依法治吏、依法治权，尤其是涉及到关系社会事务的公共权力。当前最紧迫的任务是，着手逐步实现决策咨询的法定化，建立有公民代表和专家参加的咨询委员会制度。此外，要积极推进行政程序、行政执法和政策评价的法定化。吴敬琏教授也明确提出要建立问责制，他认为，要把这种被颠倒了的主仆关系重新颠倒过来，重要的不在于宣言，而在于建设对基本人权和对政府权力约束都有明确设定的宪政秩序；这就是说，要按照中共十七大的决定，推进政治改革：提升政治文明，发展民主政治，建设法治社会。掌握着国家权力的党政官员必须是可问责的。人民群众对公务人员监督权和罢免权的行使，要通过可操作的法定程序切实得到保证。因此，我们要通过完善的法律框架，明确行政问责的内涵、主体、对象、界定责任范围、问责标准和明确的权责体系。使政府人员在行使权力时坚持法律至上、程序正当、责权统一等原则，引导政府工作人员在执法中正确处理公民与政府之间的关系，实现从强化公民义务和政府权力向强化公民权利和政府责任的转变。完善行政监督法律体系，不断扩宽监督的渠道，建立起信访、监察联动机制、行政效能投诉机制、新闻媒体反映问题调查处理机制。

　　2.建立健全公共财政体制

　　目前，完善公共型财政体制，应当从解决最紧迫的问题入手：

　　（1）重构国家对公共卫生的责任体制，加强公共卫生和医疗基础设施建设，不断加大公共卫生在财政总支出中的比例。

　　（2）加快建立和完善统一有效的医疗保障体制。三是重建农村的合作医疗体系。“（3）合理划分中央与地方的事权与财权。

　　改革中央政府和地方政府之间以及地方各级政府之间事权财权划分体制，建立健全规范的转移支付制度，科学确定中央与地方以及地方政府之间的税收分享，逐步进行分税制改革，做到事权财权对称，充分调动中央和地方各级政府的积极性，确保全国各地城乡居民无一例外地真正享有均等化的基本公共服务。

　　（三）建成全国统一的电子政务网络，有效提高民众参与率电子政务是为了适应科技进步和信息社会对政府的服务方式提出的新要求，是各国行政理念变革的产物，同时也是世界范围内政府服务方式今后共同的发展趋势。据联合国教科文组织的调查，大约有89%的国家都开始进行电子政务的建设，并将其列为政府改革的重要任务。在世界各国共同倡导的”信息高速公路“领域中，电子政务排在第一位。在我国，尤其是新世纪以来，发展电子政务也成为了政府改革的战略重点，并成为提高政府公共服务能力的有效方式。根据2009年《关于推进国家电子政务网络建设的意见》和《国家电子政务总体框架》的要求，本人认为我国今后的电子政务建设要做好以下几点：

　　1.建成全国统一的电子政务网络，将政府门户网站作为政务公开的主要渠道据统计，现在我国大部分的国一务院部门、省市级政府都拥有的自己的门户网站，部分发达地区政务上网扩展到区和乡镇一级。大的纵向网络到现在已经基本形成，今后的主要任务是进一步发挥现有政府电子政务网络的作用，把公共管理、公共服务的价值体现在政府网站中，并将政务上网工程逐步向乡镇等基层一级组织扩展，同时充分发挥电子政务在政务公开中显著作用，实现规则公开、过程公开、结果公开，为广大人民群众提供更加透明、高效和便捷的服务。

　　2.进行电子政务的标准化建设

　　我国的政府体系从中央到地方共分为五级，现在电子政务纵向网络已经基本形成，但在电子政务这庞大的系统中，每一级、每一个政府的网上服务标准都不相同，彼此之间的信息就难以共享，业务也难以对接，造成工作之间交流沟通的不便。利用现代信息技术，打破传统行政机关的组织界限，建立统一的服务系统和统一的规范标准，不断加强跨地区、跨部门的合作与交流是现在的当务之急。

　　3.以服务对象为中心，进一步优化电子政务的服务功能随着信息技术的不断发展，广大人民群众对电子政府的服务功能不断会有新的需求，除了过去传统的网上信息公开、网上办公、网上信息咨询等功能以外，开展网上的政务绩效评价、服务问责、参政议政等服务是今后的趋势，而对民生问题的关注也会成为未来网上服务的重点。

　　另外，电子政务服务的服务也要逐步向纵深发展，服务的项目应逐步向社区、村镇延伸，使基层、农村的群众同样可以享受到便捷的网上政府服务，让普通百姓都能用得上、用得起、用得好。因此，电子政务越来越成为我国政府服务的不可或缺的方式之一[BuHui\Com]

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