转换机制视角下中国乳品安全监管反效果分析

　　引言

　　中国乳业从2005年到2010年经历了高速发展的六年。2010年，全国奶牛存栏1260万头，牛奶产量3575万吨，分别比2006年增加17.9%和11.9%.[1]据食品产业网报道，2012年我国牛奶产量将达到3870万吨，比2011年增长1.5%.然而，在乳业快速发展的同时，乳品安全事件不断，消费者对乳品安全的信心不高。“皮革奶”再现、甘肃平凉牛奶亚硝酸盐中毒、蒙牛学生奶“中毒”问题、蒙牛纯牛奶被检出强制致癌物等乳品安全事件一波又一波，强烈地刺激着国内消费者的神经，考验着我国政府部门的监管能力。2011年5月，中国经济网与零点呼叫中心合作就“2011食品安全信心指数”问题对我国5个城市成年常住居民进行了CAT（IComputerAssisted Telephone Interview）电话访问调查。该调查显示，在食品安全现状的评价上，乳品的评价指数为43.9,排列倒数第三。同时，对乳品未来安全状况改善缺乏信心，其信心评分只有49.3.[2]在“食品药品安全”分项调查中，73%的网民认为2012年的食品安全问题比之前恶化了，不放心食品越来越多。当消费者对国产乳制品信任降低时，就出现抢购国外奶粉的现象。每年食品安全问题尤其是乳品安全问题，都是两会热议话题之一。2011年3月份的两会上，中共中央政治局委员、国务院副总理王岐山在参加山东代表团审议政府工作报告时，提到食品安全问题连称惭愧。2013年3月3日，全国政协委员、CCTV主持人崔永元在面对记者问其是否对国产奶粉有信心时，他直截了当地说：“当然没有信心”.

　　美国社会学家西伯尔（Sam D.Sieber）把“由于某些原因社会干预形成了预期结果的对立面”的现象称为“反效果”.通过对大量社会干预失败的案例进行分析和总结，他提出了功能分裂、利用私化①、目标替换、刺激、分类、任务过度、安抚等七种“转换机制”,认为结果与预期目标背离的原因是由这七种机制造成的。我国食品的分段监管模式以及针对具体的食品如乳品提出的相关法规政策本是提高人们生活质量，树立公众对政府的信心，可是最后却出现了人们对食品尤其是乳品消费预期下降，这一切和初衷显然是相背离的。初衷是对食品安全问题进行“各个击破”的“分段监管为主、品种监管为辅”的管理方式，为什么在实际执行过程却发生与该管理方式预期对立的结果？乳品监管中产生这种对立结果是由多种要素产生的，为了分析这些要素间结果转换发生的原因及具体作用过程，本研究运用转换机制理论试图从组织结构、政策、乳品标准等角度对乳品监管的反效果现象进行分析，并在此基础上尝试提出几点对策。

　　一、乳品安全监管的现状

　　美国的食品被认为是世界上最安全的，主要原因是经过多年的发展美国建立了“分工明确、权责并重、疏而不漏”的食品安全监管体系，以及商家对产品质量和自己信誉的重视。欧盟、日本、加拿大等发达国家和地区注重HACCP （危害分析与关键控制）技术，建立了比较完善的食品安全管理体系。与发达国家相比，我国目前的食品安全监管制度尚处于建设初期，但基本体系已经形成。

　　（一）监管体系基本形成。

　　我国“分段监管为主、品种监管为辅”的食品安全监管方式形成于2004年，并在以后的改革中得到一定的发展。[3]（P28- 34）2009年的《中华人民共和国食品卫生法》），确立了分段监管体制，我国食品监管体系初步形成。在中央层面，我国乳业质量安全管理体系中的政府主管部门主要有农业部、卫生部和国家出入境检验检疫主管部门，它们之间分工协作，分管不同领域。在地方上，《乳品质量安全监督管理条例》（国务院令第536号） 第一章第四条，对各部门的分工进行了详细规定。经过多年的改革与探索，形成了如图1所示的乳品供给链及质量安全监管框架（我国乳品供应链主要包括生产和流通两个体系）。

　　（二）法律法规不断健全与完善。

　　我国乳品法律法规体系主要包括：法律，行政法规、部门规章、国务院规范性文件，国家标准。国家标准将在后面作详细介绍，重点介绍法律和法规。近年来，与乳制品质量管理有关的法律不断增加。为了保证乳制品的质量和安全，我国政府还出台《乳制品企业生产技术管理规则》、《乳制品加工行业准入条件》、《乳制品工业产业政策》等门针对乳及乳制品生产管理的规章制度。[4]（P122- 123）继“三鹿奶粉事件”后，政府还出台了《乳品质量安全监督管理条例》和《奶业整顿和振兴规划纲要》。近年来，我国政府对乳业十分重视（如表1所示），乳品法规体系不断健全与完善（如图2所示）。

　　（三）技术标准统一完善。

　　我国食品安全标准体系已基本建立，包括国家标准、行业标准、地方标准和企业标准。据统计，我国有关部门制定的各类食品安全标准合计近3000多项，有1000多个国家标准、1000多个行业标准。截至2009年底，我国以往的乳品相关标准共160余项，存在“部分指标交叉、重复、矛盾，以及重要指标缺失等问题”.[5]（P40- 41）根据《食品安全法》、《乳品质量安全监督管理条例》和《奶业整顿和振兴规划纲要》的规定，2010年3月卫生部牵头会同各相关部门对乳品标准进行整合完善，公布了66项乳品安全国家标准，包括乳品产品标准15项、生产规范2项、检验方法标准49项。

　　二、乳品安全监管研究现状述评

　　在乳品安全监管的研究上，学者的研究主要分为以下两类：第一类以理论探讨为主，定性分析乳品安全监管的主体、措施、标准等；第二类通过案例分析奶农、中介、奶业协会等利益关系，提出解决乳品监管失效问题的方法。然而，对乳品监管失效甚至产生反效果这一问题进行深入探讨，同时结合具体事件进行分析的研究则比较少。在反效果的研究上，相关研究比较分散，还处于探索阶段，没有形成共识性学说体系。下面对乳品监管及反效果的研究现状进行简单介绍。

　　对我国乳品安全监管的研究，不少学者都集中在乳品安全监管的问题及对策上。张瑜明等（2002）对原料奶的质量进行了相关研究，并对奶源生产的情况、政府对奶农的政策等方面进行了细致分析。在政府政策方面，他们认为，对个体奶农提供经济支持政策是十分必要的，同时政府还要和他们建立信任的伙伴关系，并为他们提供相关的技术支持和帮助。[6]张春林、董德宽（2002）就乳品质量安全的解决措施方面进行了研究，认为要解决这一问题最主要的是需要动员社会多方面的积极参与，同时配合各种解决方式及措施。[7]郑风田（2011）从奶业当前采用的半截子化松散型公司+农户模式的弊端出发，提出为适应奶业超高速发展应该采用紧密型公司+奶农模式，与养殖大县、大奶户或者奶农合作。[8]沈伟平、徐国忠、张克春（2009）分析了影响原料奶安全的因素，提出健全法律和行业协会的功能，强调企业自律等来健全原料奶生产的安全保障体系[9]刘东红、唐佳妮（2010）认为，要保证乳及乳制品的安全质量，最重要的是追源溯流，规范乳品行业行为，加强行业自律，构建乳及乳制品的监控体系，从检测、监测上升到监控层面。[10].

　　对乳品监管有效性研究的文献则比较少。在中国期刊网上检索，匹配度高的只查到2篇。李静（2009）从奶产品断裂的生产链切入，在分析生产链条上各主体（奶农、奶站和乳品企业）间利益联结脆弱性的基础上，研究了政府监管奶业的有效性问题。[11]董银果、王丽（2012）从乳品安全监管制度存在的漏洞和缺陷方面进行了研究，认为我国乳品安全监管在制度方面存在着失效，并提出了明确监管部门职责、健全法律法规体系、完善乳品标准体系、整合检测机构等对策。[12].

　　三、乳品监管反效果分析的框架：转换机制的视角

　　（一）反效果理论的研究现状。

　　反效果首先由美国学者西伯尔在其1981年出版的《致命的补救：社会干预的讽刺》（Fatal Reme-dies: The Ironies of Social Intervention）中提出。他认为，反效果是由于某些原因社会干预产生与预期结果对立的现象。初衷良好的公共政策或项目在具体实施过程中，有时会逐渐偏离预先设计良好的运行方向和轨道而产生意外结果，在公共管理领域中，这种现象十分普遍。该现象的存在不仅会导致公共部门提供公共产品和服务的效率下降，其累积效应还可能会使整个公共管理活动的最终结果与初衷背道而驰，造成公共资源的极大浪费，损害公共利益，降低了政府的公信力。

　　1.文化视角下的公共管理反效果模式的研究。

　　克里斯托弗·胡德（Christopher Hood）运用文化理论工具，对公共管理某些核心问题进行有效分析，阐述公共管理中组织是如何失败的，公共管理组织是如何管控的。在书中，他把公共管理产生反效果的模式分为四种：等级主义、个人主义、平等主义、会主义。[13]这四种模式产生反效果的机制是不一样的，胡德进行了详细分析：（1）等级主义强调专家控制和权威，无条件地信赖专业人士的领导和建议，导致组织目标无法完成因而产生反效果；（2） 个人主义将个人利益置于集体之上，靠个人力量对组织进行决策和计划，最终因个人能力和水平的有限而导致反效果产生；（3） 平等主义主张注重内部成员的平等，强调团体和权力结构平等，成员之间不存在隶属关系，在管理上容易产生由于缺乏解决冲突和发挥有效权威的能力而出现“议而不决”甚至两败俱伤的管理困局；（4） 机会主义者强调事情的不可预测性和不可预期的影响，因此做事缺乏主动性、规划和远见以致陷入失败局面。

　　总的来说，胡德是用一种批判性的研究方法，把当代和历史的经验结合起来，提出公共管理对某种组织模式强调得越多，相应地其“副作用”和“反效果”产生的也越多。他强调“,公共管理的任何模式在本质上对西伯尔所提出的‘七种转换机制’而言都是脆弱的，通过这类转换，社会干预会变成‘致命药剂’”.[14]这是因为公共管理越依赖某一种组织形式，其“缺陷”就会暴露得越多，“权限”可能会变得更加严重，从而通过“功能分裂”和“安抚”等转换机制产生意料之外的反效果。另外，当某组织模式和控制方法变成通用方法的时候，那些视图想改换其组织方法的人就会对它产生敌意，从而通过“利用”“、刺激”和“分类”制造产生反效果的环境。

　　2.社会干预视角下的公共管理反效果形成机制研究。

　　西伯尔（1981）提出了七种转换机制来分析社会干预产生了预期相反的结果的现象。同时，他强调这七种转换机制之间在实践中界限并不是特别明显，一项干预产生的反效果或存在的潜在的反效果是由几种甚至七种转换机制共同作用造成的。在转换机制的研究上，西方其他学者也进行了研究。鲍尔（Power,1994）在研究专业管理人才的“异化”时，发现“审计爆炸”会削弱有效规则，产生了功能分裂。[15]（P113- 135）邓拉维（Dunleavy,1991）研究发现，一些高级公务员在追逐利益的时候开放了某些领域，为对手带来了“可乘之机”,导致缩减福利的过度外购行为。[16]托伊布纳（Teubner,1987）认为，过度强调法律过程，会使法律的基本目标即对社会或组织的改变这一能力受挫，使“司法化”这一工具目标变成终极目标。[17]巴德赫和卡根（Bardach and Kagan,1982）指出，通过产生原则上的异议，严格规章的加强可能会削弱服从。[18]英格拉汗姆（Ingranham,1993）指出，在公共服务中，通过评分膨胀和封口基金的混合，工作报酬会降低工作动力。[19]西伯尔（Sieber,1982:162）指出，起初的幻想产生了后来幻灭，行政管理改革由于这种幻想而自我挫败。[20]邓拉维与胡德（Dunleavy andHood,1994）指出，通过把注意力从大量实质性问题转移到无休止的再组织过程，对管理的过分强调会恶化决策质量。[21]胡德在《国家的艺术》一书中，对以上学者的研究和转换机制的问题进行了整理（见表2）3.大型国家工程背景下的公共管理反效果原因研究。美国学者斯科特（Scott James C.2004）在其所著的《国家的视角》一书中，借苏维埃集体化农庄和坦桑尼亚、莫桑比克、埃塞俄比亚强制村庄化等众多大型国家工程失败案例，探讨了这些试图改善人类状况的社会项目产生与预期目的相反结果的原因，主要包括：忽视当地情况的特殊性和复杂性；轻视农民经验；专注专家及机构的作用；盲目照搬其他国家的经验；片面强调科技对农业生产的作用，缺乏对实践及过去经验知识的重视等。[22]他认为许多国家大型的社会工程初衷是好的到最后却给公民带来了巨大的甚至是毁灭性的灾难，是因为这些公共政策的制定本身忽视了“米缇斯”（古希腊语通常指“狡猾的智能”,作者用来指在变化的自然和人类环境中作出反应形成的广泛实践技能和后天习得的智能），进而导致公共政策预期与结果相背离。

　　（二）本研究设计。

　　国内外学者的研究为本文提供了不少有益的参考，但也存在这一些不足：（1）以往国内学者对乳品安全监管的研究主要集中在探讨乳品安全监管措施上，对乳品安全监管的有效性，进而到探讨乳品监管失效内在机理探讨少；（2）在反效果的研究上，以往的研究主要集中在大项目上，对具体某一行业中公共管理出现的反效果研究却未有介绍。针对以上研究的不足，本研究以乳品为分析对象，借用西伯尔的转换机制为分析框架，对我国乳品监管模式、体系和政策法规等进行了深入解析，以期能够为我国乳品安全监管反效果的预防提供一定的意见和建议。

　　四、乳品监管反效果分析

　　反效果是由于某些原因社会干预产生与预期结果对立的现象。反效果在公共管理中广泛存在，降低了公共管理效率低下，浪费了公共资源，挫伤了管理人员的积极性和能动性，导致了众多公共工程或公共政策不尽如人意，成为影响公共管理的一大问题。对公共管理反效果进行研究，有助于决策者了解反效果的成因，为公共政策的制定或公共工程项目的实施，提供必要的经验和借鉴，对容易产生反效果的关键环节提高警惕，保证政策或项目的顺利实施，达到预期的良好结果。

　　“转换”包含的范围很广泛，从性质上讲可以指由好向坏转换，也可以指由坏向好转换。本研究中的转换是指由好转向坏。“机制”一词出自希腊文，指机器的构造及运行原理，现在已被广泛用于各种现象组织结构及运行规律的分析。转换机制指通过要素间某种作用而实现结果的转换，强调转换结果发生的原因及具体作用过程。转换机制理论对指导合理行动，减少预期目的走向对立面具有重要价值。下面结合七种转换机制以及该理论的发展———激励失效对乳品安全监管反效果进行分析。

　　（一）功能分裂。

　　功能分裂是社会系统核心部分受到原本欲推动其发展的行为的无意破坏，从而使该系统原有功能脱离整体甚至发生瓦解。根据“体系功能需求”受到无意破坏形势的不同，西伯尔在介绍功能分裂机制时，详细阐述了以下四种类型的功能分裂。[23]（P57- 79）（1）功能失衡。它是指在体系功能需求中，决策者从部分的角度来看问题，以牺牲一种需求来强调另一种需求的重要性，进而执行者把时间和精力重点放在实现一种需求上。（2）刚愎诊断。它是指受人们错误假定影响，执行者“诊断”出了系统有某种干预的需求，这种虚幻干预的产生会逐渐破坏系统。（3）超载。与前面两种类型不同，前两种类型的系统受先前干预的影响，而它发生在这样的情况下：随着系统环境的变化，系统自身产生了要增加干预的需求，而系统本身却不能提供资源来满足这种需求。对于一个组织来说，很容易产生由于缺乏相关能力去解决潜在需求的问题。如果该组织尽可能地去解决该潜在需求，就很有可能产生反效果。比如，开放式教育曾经是美国创新教育举措之一，即给予学生更多选择专业领域的机会，然其结果却是学生因为选择太多而无法专注于一类专业。（4）功能更换。它出现在这样的情况下：干预者持续使系统未预期需求先于原始需求得到满足，使功能在整体上发生了更换。例如，各国军事武器的制作主要是保卫功能，而如今不少国家已将其作为增加就业和维持贸易平衡的重要举措。

　　然而无论是哪种类型的功能分裂，产生此种转换机制的主要原因都离不开决策者对关键因素的忽视。18世纪在德国实施的简单化、清晰化的科学林业项目能够比较清晰地说明功能分裂的作用条件和过程。早期现代欧洲国家主要透过财政收入这个隐性标准来评价树林的价值。为了便于清点、整理和估价，德国林业便采用生产单一树种、同一树龄的方法。在这种新设计出的控制环境下，种植进行到第二轮时，森林便死亡，财政收入损失惨重。[24]这种操作简便的科学森林为何会退化？原因就在于决策者忽视了最关键因素———自然植物相互联合的生态平衡。对正式秩序的追求，使他们将矮树丛、枯死的树和残树桩等全部清除，导致树林中动植物的多样性减少，破坏了土壤保持肥沃所必需的条件，降低了树林的抵抗力。多样性和复杂性使森林具有抵抗灾害的能力，科学森林项目的策划者们忽视了这一关键的基础因素。在乳品安全监管中，分段监管模式及乳品标准欠佳等因素促使其发生功能分裂。因而，在乳品安全监管出现的功能分裂中，表现的主要有功能失衡和刚愎诊断两种类型。

　　1.分段监管，功能失衡“分段监管为主、品种监管为辅”的体制设计，过于追求单个环节的监管，地方及部门机构以牺牲国家乳品安全为代价而追求地方及部门利益，使乳品安全监管系统发生功能失衡。[25]（P25- 29）这种监管方式，过于强调部门利益，牺牲了消费者的安全。在中央与地方的关系上，这种分段管理给乳品安全供给系统造成的破坏表现为“地方保护主义”.据有关新闻媒体报道，在三鹿奶粉出现问题后，拥有三鹿43%股份的新西兰乳业“尝试了几个星期”收回问题奶粉都未果。最后，新西兰总理克拉克不得不令新西兰官员直接知会北京相关部门。为了地方政府的政绩，河北当地政府拒绝收回问题奶粉，导致“毒奶粉”事件的影响范围扩大。

　　2.标准欠佳，刚愎诊断在乳品安全标准的设定上，由于“社会普遍对牛奶的认知水平低下以及社会对‘奶文化’的现状和演变缺乏研究”,[26]（P77- 81）导致社会上存在着一种不正确的假定，即生乳（新国标之前称为“生鲜乳”）安全标准中的蛋白质含量越高，则生乳就越安全。由于存在着这种意识，生乳安全标准中的蛋白质指标的设定就产生了偏差，产生了“刚愎诊断”现象。同时也是在这种认识的指导下，人们就更难于接受新乳品安全国家标准中设置的蛋白质含量和体细胞个数。《生鲜乳安全标准（征求意见稿）》中要求蛋白质含量≥2.95%,新国家标准把蛋白质的含量降低到≥2.8%.这样做主要是基于以下原因：（1）符合饲养我国生乳生产的实际。我国奶牛中使用优质饲草饲养率低，造成生乳蛋白质含量也相对较低。（2）符合奶牛乳汁分泌规律。不同泌乳期分泌的牛奶含有不同量的蛋白质，我国绝大部分奶牛在5~9月进入泌乳高峰期，而这个季节生乳蛋白质含量明显低于其他季节。

　　虽然国家对乳品标准进行了适当的调整，但奶粉中掺入三聚氰胺的事件仍然不断发生。主要发达国家并没有把蛋白质含量列入安全指标内，国际上也未证明低蛋白质含量的生乳是“不安全”的。在蛋白质的含量和乳品安全上，产生了刚愎诊断。而我国奶业生产技术有限，蛋白质含量难于达到国家标准要求，造成奶农掺假，毒奶粉事件依然存在。初衷是保证乳品安全的标准，由于设计的不合理，却造成了乳品安全事件不断发生。

　　（二）利用私化。

　　利用私化是指社会干预所产生的资源或机会被个人或组织用来满足自己的相关需求，论文格式从而产生与本来目标相反的结果。西伯尔把利用私化分为：决策者利用和利益相关者利用、破坏性利用和非破坏性利用，并指出了该机制产生的原因。[27]为实现一定的预定目标，决策者会创造一定的资源和机会，当这些资源和机会的提供超过实现预定目标所需时，就为部分相关者提供了利用空间，增加了反效果产生的机会。例如公司内部网络平台的建立，本意是为缩短管理层次，减少信息传递的失真，增强基层员工和高层领导者之间的沟通和联系，其结果却变成员工之间相互闲聊，发泄对公司不满情绪的平台。公司的网络平台无意之中被员工们所利用，出现了与预期相反的结果。政府在对乳品市场进行干预时，会带来一些资源和机会，这些资源和机会经常会被一些企业用来牟利。同时，由于部分政府机构的职责不清，制度容易被相关机构异化用来维护自身利益。

　　1.企业牟利，政策失效。

　　国家质量技术监督局于2000年3月14日发布了《产品免于质量监督检查管理办法》，对符合规定条件的产品实行免于政府部门实施的质量监督检查，其中乳粉、灭菌奶等乳制品属于免检产品。[28]（P15- 33）免检制度对食品安全存在着很明显的危害：（1）免检制度设置门槛低，许多食品通过抽查是难以确定其质量的安全稳定；（2）在监督管理上，免检产品免于任何部门的监督检查，但消费者的认识能力有限难于发现食品中的质量缺陷。产品免检制度使获得免检资格的企业得到了全国范围内受保护的特权，即使不加强产品质量的管理，也能够在同行业中占有一定的市场份额，因而容易产生一劳永逸的懈怠思想。这样，这些免检企业提供的产品质量就难以保证。2008年9月，三鹿奶粉中毒事件以后，免检办法在责难声中被废止。

　　2.机构机会主义渗入，制度异化。

　　所谓制度异化，“就是指由于某种原因造成制度的实际运行与制度设计初衷或制度本质相背离或抵抗。”[29]（P37）政府机构的职责权限划分不明确，几乎所有的中央国家机关在某种程度上都被授予“综合管理”的职能，当各部门的监管领域发生重叠和碰撞时，每个部门都名正言顺地来捍卫自己的“领域”.“职责重叠处，各个部门依照其各自的法规标准来进行检测惩处。各部门分别抽检和公布检测结果，重复惩罚的现象较为多见，甚至有时前后公布的检测结果大不一样。”[30]例如乳品企业商标被仿照的问题，质检部门表示只能处罚无权取缔，这属于工商部门管理的范围，而工商部门说，市场流通领域才归工商局管理，生产领域归质检局管辖。

　　（三）目标替换。

　　在追寻好方法的过程中，我们常常会最后忘了原来的目标，而把“好方法”当成“目标”,这种现象社会心理学家称之为目标替换。在公共管理中，目标替换是指基本目标受到了挫败，执行者为追求实现这一目标而采用了易于操作和衡量的工具手段，并且这种工具手段最终却演变成终极追求目标。

　　例如下岗再就业培训机构本是国家为了失业又无经济来源的下岗职工提供的培训场所。初衷是让下岗职工依靠培训中心对其知识更新，提高实际的操作技能，以便能重新找到一份理想的工作，进而使他们能够自力更生。但最终结果却是，下岗工人由于年龄较大，接受新知识和新技能力速度慢，而不愿再去参加培训，或是培训后仍然找不到合适的工作。这样，就使得下岗工人变得依赖这些下岗再就业培训机构寻求就业。而培训机构的工作绩效难于考核，于是变成了以接收培训人员数量，而不是以解决失业人员再就业的人数来作为衡量绩效的标准。西伯尔认为产生目标替换的原因有资源稀缺、目标模糊、结果不易量化、手段不可控以及文化氛围强调技术等。[31]受人事编制及对技术依赖的影响，乳品安全监管中基本目标容易被替换，工具价值演变为最终价值。

　　1.人员有限，易用高效率低效能的工作方式食品安全监管中人力资源的相对稀缺，以2009年北京市药品监督管理局人员编制为例，北京市药品监督管理局机关行政编制89名。其中，局长1名，副局长4名，处级领导职数13正20副，[32]行政领导官员的人数占到将近一半。从该市局机关编制的构造可以看出，在面对经常会发生突发事件的食品安全监管上，领导人员所占比例相对执行人员来说偏多。在实践工作中，执行人员就会慢慢地寻找一种高效率低效能的方式来处理这些事件。

　　2.过于强调技术，工具价值变为终极价值2008年的“三聚氰胺”事件以及2011年新年伊始“皮革奶”事件就是很好的例子。往牛奶中加三聚氰胺以及“皮革”都是为了使乳品在检测中得到“高含量”蛋白质。由于现在国际通用的检测食品中蛋白质含量的方法为凯氏定氮法，即通过测定氮原子的含量来间接推算食品中蛋白质的含量。[33]（P30- 31）检测人员依赖利用凯氏定氮法测出的蛋白质含量，并以此来判断生乳是否安全。这样，原来检测乳品是否安全以及达到营养标准的目标被高效率低效能、操作简单的蛋白质含量检测所替代。

　　（四）任务过度。

　　任务过度是这样的过程，为了实现难以实现的目标而过度延伸组织与制度，从使调停和干预陷于崩溃。西伯尔把任务过度分为客观任务过度和主观任务过度。[34]客观性任务过度是由于资源不足而导致原定目标不能完成，产生该机制的原因是忽视长期利益或最开始就缺乏完成任务的相关资源。主观性任务过度是由于期望的升级，而造成目标不断地被放大，导致原本充足的资源不够满足原有任务。《国家的视角》中提到的坦桑尼亚强制村庄化项目的失败就包括主、客观两方面的任务过度机制作用的效果转换。首先，这个项目在缺少信息和规划的情况下国家进行数百人的集体迁移。其次，即使这个项目能拥有更多的时间、更好的技术，国家也不可能完成如此大量的信息搜集和消化工作，注定了该项目的失败。乳品安全监管中的客观资源，尤其是技术的不足，使我国乳品安全监管任务出现了过度。我国的乳业起步晚于西方几十年，在保鲜技术等方面远远落后于西方国家。同时人们对乳品标准的期望也在不断地升级，又促使乳品安全监管发生了主观上的任务过度。

　　1.客观资源不足产生的任务过度。

　　首先，技术资源的不足导致完成人们日益增长的消费需求目标存在一定困难。我国的乳业起步晚，乳品生产技术水平与国际相比还存在着一定的差距。其次，乳品属于“信任品”,乳品安全信息具有不对称性。在乳品质量的识别上，消费者没法凭借肉眼来判断哪种乳品营养好并且质量又有保障，只有厂家自身才清楚自己产品的质量问题。“消费者频频以市场价格购买到经营者生产的低质量乳制品的情况，说明乳制品市场已经‘柠檬化’了”.[35]（P302- 304）2.期望升级产生的任务过度。2010年6月1日正式实施的乳品新国标对以前的标准进行了调整和完善。然而，对调整后的新国标，存在较大争议，[36]主要集中在“生乳安全标准”中的蛋白质含量和菌落总数上。新国标规定，每100克生乳中，蛋白质含量的最低值为2.8克，低于1986年旧国标的2.95克及国际标准的3.0克；每毫升牛奶中的菌落总数，则由原来的50万上升到了200万，比美国、欧盟10万的标准高出20倍。[37]（P54- 56）这种期望升级的任务过度，会降低公众对政府信任，进而影响到政府的地位和形象。在乳品质量安全上，人们的期望毫无疑问也是不断升级的。而新国标却降低了“生乳安全标准”中的部分关键指标，这使得公众对政府信任大大降低，进而影响到政府的地位和形象。乳品安全事件的反复不断使公民对政府治理乳品安全效果的预期不断降低。[38]（P15- 33）（五）分类、安抚。

　　1.分类。

　　分类是指用不同的标签表示光荣或羞耻，这种方式也会带来相反的结果。贴标签或类型化会产生反效果，有意侮辱会被看作荣誉勋章，或者奖赏会被看作侮辱。分类根源于现代社会中的三种基本趋势：差异化、专业化、官僚化。分类有三种类型：（1）贬损分类（derogatory classification）、谦让分类（deferential classification）、豁免分类（exemptiveclassification）。贬损分类是指不愿发生的行为模式不仅没有改变反而加强。这类效果转换模型主要发生在社会层面，例如在教育领域，根据成绩对学生进行分类教育，结果反而使学生整体学习水平下降。（2）谦让分类，它类似于任务过度，不仅是贬低、标签耻辱会带来相反结果，通过提高不现实的期望高度像提高身份、标签光荣从而扭曲这些期望值也会产生同样的效果。（3）豁免分类，它与利用和指标置换的机制相联系。例如福利项目加重依赖，这种现象存在两种危险后果：一是有些人利用分类进行欺诈，说明自己享有豁免权；二是最初拥有豁免权的希望想尽办法得到永远的豁免证书。[论文网 LunWenData.Com]

　　分类机制在乳品安全监管中发生作用的最典型的是“免检”.在未发生“三聚氰胺”事件前，河北省的三鹿奶粉还是不少中国人心中的骄傲。其产品名目繁多，并聘请大量当红明星代言，是中国人心中的名优产品，当然也是“免检产品”.免检在消费者心中就代表着过硬的质量和过高的信誉。但就是这个本应该让消费者放心食用的国家免检产品却检查出含有剧毒物质的三聚氰胺，成为“毒奶粉”.

　　2.安抚。

　　安抚指政府自满于某种程度的表面上的成功而可能导致失败这一相反结果，或者妥协方案短期有效而长期却使情形变糟。它是由于决策者注意力过分集中于系统的表面现象或短期效应所产生的。典型的例子就是二战时期法国的马奇诺防线。法国军队为防止德军进攻而修建了马奇诺防线，以为凭借这道防线就可以高枕无忧，因而放松对德军的警惕，结果德军战术十分灵活，既出其不意绕过防线，从比利时攻入法国防守的薄弱地带，导致法军溃败，最终巴黎也被德军占领。正是由于法军将注意力过分集中在防线的表面成功上，放松了对德军的警惕，忽视了军队可以灵活进攻而防线却固定不变的特点，导致安抚机制的发生。

　　乳品中的新国标中蛋白质含量的降低则无疑是一个“妥协”方案。《生鲜乳安全标准（征求意见稿）》中要求蛋白质含量≥2.95%,新国家标准把蛋白质的含量降低到≥2.8%,以致不少人都认为中国的生鲜乳标准“倒退十年”.国家制定如此低的标准是被国内奶牛饲养质量及乳业技术所“绑架”.这样做，从短期看对乳业的发展有促进作用，长期来看牺牲了消费者的“健康”,进而也阻碍了整个乳业的发展与进步。

　　（六）新的发展：激励失效。

　　刺激是通过采取某种正强化或负强化的措施来进行干预，确保达到顺从的目的，却导致反效果的产生。物质福利的纠纷、绝对权威、诱惑等都是刺激产生的因素。例如，青少年时期世界观和价值观初步形成，思想极不成熟，心理较不稳定，爱表现，易叛逆。此时若父母或老师越严厉禁止他们去做某些不符合道德或不适合他们年龄段和身份的事情，他们就偏要去尝试，最后父母或老师的阻止或惩罚反而加速了他们向不良方向的转化。一种理论总是在继承中不断得到发展和创新，转换机制也一样。在忠于和继承西伯尔的七种转换机制的基础上，根据实践需要，研究发现了另外一种促成乳品安全监管反效果产生的机制———激励失效。它与反效果产生的刺激机制是类似的，刺激可视为一种负激励。根据激励理论，激励分为正激励和负激励。正激励特指对“激励对象的肯定、承认、赞扬、奖赏、信任等具有正面意义的激励艺术。”负激励“是指当组织成员的行为不符合组织目标或社会需要时，组织将给予惩罚或批评，使之减弱和消退，从而来抑制这种行为。” 在我国乳品安全监管的激励方式中，荣誉称号之类的正激励产生负面的影响，惩罚等负激励措施也没达到威慑效果，激励发生了失效。

　　在我国乳品安全监管有如下激励失效的反效果：

　　（1）荣誉称号发生转变。

　　政府对企业的正激励措施有很多种，但是对于诸如“免检产品”、“驰名商标”等之类的荣誉称号，随着时间的发展，在实践中却经常展示出激励的负面效果，严重地影响着政府的公信力。2008年9月16日，央视曝光了质监局对乳品的检测结果，有22个品牌的69个批次都不同程度地含有三聚氰胺，其中包括乳业的知名品牌伊利、蒙牛、雅士利等，消费者对乳业知名品牌的信任度下降，纷纷抢购国外乳品。

　　（2）惩罚力度轻微，违法成本较低。

　　在我国食品安全监管中，对违反食品安全规则的相关方做出的惩罚比较轻微，不能达到负激励应有效应，也产生了激励失衡。受罚成本的低廉间接鼓励企业和商家为了牟利而不顾消费者的利益和健康。虽然新《食品安全法》在原来基础上加大了惩罚力度，[39]（P35- 51）如规定“被吊销食品生产、流通或者餐饮服务许可证的单位，其直接负责的主管人员自处罚决定做出之日起五年内不得从事食品生产经营管理工作”,但是这些处罚力度与英国等发达国家相比仍有一定的差距。英国食品安全违法行为一般处以5000英镑的罚款或3个月以内的监禁，情节严重的处以2万英镑罚款或6个月监禁，后果十分严重的对违法者最高处以无上限罚款或2年监禁。法律的威慑力不够导致乳品企业为了追逐利润愿意铤而走险地生产有问题的乳品，法律的“负激励”作用没有得到发挥。

　　以上七种转换机制在实践中界限并不明显，一项干预产生的反效果或潜在的反效果并不一定只受一种转换机制孤立产生的作用，有时可能是同时受几种机制的发挥作用。

　　五、小结

　　针对乳品安全治理不力问题，国内学者从宏观方面提出了以下意见和建议：第一，开展整体性政府治理。我国食品安全供给呈现的是“破碎的网络”,[40]（P9- 16）针对这种状态，需要“整体政府”来“消除不同政策之间的矛盾和张力，以公民为导向提供一套无缝隙的服务而不是‘碎片化’服务”.在乳品安全的监管上，依靠国家专门的监管部门，避免“地方保护主义”.第二，建立科学完善的乳业社会责任评价体系。目前我国乳业社会责任意识参差不齐，[41]（P12- 19）[42]（P13- 16）许多乳制品企业尤其是中小私营企业经营不规范，企业管理者或经营者的社会责任意识淡薄，影响了消费者的安全和利益，同时也制约着乳制品整个行业的发展。因而，设计一套科学而完整的乳业社会责任评价体系具有重要的作用。此外，还需要配合成立乳品企业信用档案，落实乳制品企业电子信息记录信息系统建设工作。第三，构建利益相关者监管体系。乳品安全供给链长，涉及到的利益主体多。在应对乳品安全监管反效果上，单靠政府的力量是不够的。对乳品安全的监督不能只有政府的作用，还应该发挥消费者、乳品行业协会、新闻媒体的作用，扩大监督的主体，形成多层次、多渠道的监督体系，提高我国的乳品安全水平。第四，健全法律法规体系。不少学者提出，应该建立起以《中华人民共和国食品安全法》为龙头，其他法律法规、规章制度相配合的，专门针对乳制品的垂直系统的法律法规体系。同时，立法部门要及时填补原料奶监管的法规空白、修正不当或不合时宜的法规，对危害到消费者生命健康的行为加大处罚力度。

　　通过本文前面的研究发现，容易产生乳品安全监管反效果的环节主要集中在以下方面：监管方式的分段，整体利益牺牲，产生了功能失衡；新国标的“争议”,通过功能分裂、安抚等机制，预期效果发生了转换；“免检”的政策为部分乳品企业提供了机会，通过利用私化、分类、激励失效等机制使政策初衷发生了置换；法律惩罚威慑力的不足，对乳品企业不能达到负激励作用，产生了激励失效；乳品技术的不足与日益提高的消费者期望之间的矛盾，使乳品安全监管发生了任务过度。针对这几个反效果产生的原因可以从以下方面进行预防：

　　（1）针对乳品安全监管上的功能分裂，可以从以下几方面来预防：一方面，强化国务院食品安全委员会的作用，协调中央各部委职责，并对现行食品安全监管机构进行整合，做到精简高效，加强各部门间的合作和协调，已达到明确各监管部门的职责，从而破除或减少“分段监管为主、品种监管为辅”管理方式的弊端，使乳品安全监管中的核心功能———消费者的生命健康得到保护。另一方面，加大对乳品文化以及乳品安全标准各指标的具体意义的宣传，提高人们对我国乳品现状以及乳品营养指标的正确认识，使人们更全面地认识我国生鲜乳标准。

　　（2）针对乳品安全监管上的利用私化，可以从以下几方面来预防：首先，可以借鉴欧美等国家的经验，把乳品尤其是婴幼儿奶粉作为政府重点补助对象，政府对进入该行业的企业进行限制，并对婴幼儿产品给予更优惠待遇。这样可以规避企业牟利行为，同时保证消费者对乳品需求的满足，也减少了由以前“免检产品”带来的潜在危险。其次，将公众参与引入到乳品安全监管中，政府培养好一批“内部特工”,加大对乳品企业的监督。在2013年浙江省地方两会上，针对食品安全问题，浙江大学范柏乃教授提出“浙江省有必要在大型的农产品生产基地、加工基地、运输企业、超市、批发市场和餐馆等地方设立食品安全的‘内部特工’”.[43]

　　再次，整合检测机构，减少由于制度异化而产生利用私化的机会。在乳品的检测上，目前检测机构分布分散，需要对其进行条块结合，“协调和明确各部门、各地方检测环节的分工及责任，形成统一、权威、高效的乳品安全检测体系。”[44]

　　（3）针对乳品安全监管上的目标替换，可以通过增加专门监管人员的数量，尤其是技术人员的数量，减少领导者在监管人员中的比重这一方法来预防。当行政编制受限制时，可以考虑采用“协管”等形式来充实壮大食品安全监管队伍，从而可以分出专门的乳品安全监管人员。同时，在判断乳品质量及营养上，应减少对某一种技术的过度依赖，增加多种检测手段，并进行对比，避免由于对某种技术的过于强调而把该方法当成“目标”.

　　（4）针对乳品安全监管上的任务过度，可以从以下几方面来预防：一方面，改变小户散养为主的奶业生产模式，提高奶牛规模化程度养殖程度，国家加大对奶牛标准化养殖场建设的专项资金支持。这样可以推进奶牛标准化养殖建设，提升奶业生产水平和效率，缩短我国乳品生产技术与国际的差距，满足人们对高质量乳品的追求。另一方面，在新标准或行业条例制定之前，多进行民意调查，以摸清大众的期望，避免由于人们期望的升级而产生了主观性的任务过度。

　　（5）针对乳品安全监管上的激励失效，主要通过提高法律的威慑力来预防。在正激励方面，由于免检办法已于2008年三鹿奶粉事件后废止，因而还存在问题的主要集中在企业违法成本上。乳品安全关系到消费者的生命健康安全，对于这类的违法行为应加大处罚力度，甚至需要上升到刑事处罚，才能对该类违法者产生震慑力。全国人大代表张立勇在2013年的两会上提出，应将生产、销售劣药罪，生产、销售有毒、有害食品罪等5个罪名纳入以危险方法危害公共安全罪之中，提升法律的震慑力。

　　总之，在应对乳品安全监管反效果上，单靠政府的力量是不够的。自2008年9月“婴幼儿奶粉事件”后，政府出台了一系列的法律法规，也对监管体系做出了调整，乳品行业管理趋于规范。在政府提升监管能力的同时，为避免或减少这种反效果的出现，同时还需要企业、奶农、消费者、舆论媒体、乳品行业协会等等各方面的努力。[论文网]

　　注释：

　　①西伯尔在书中运用的单词是“exploitation”“,ex-ploitation”的英文解释有三种：“use or utilization”“;selfish u-tilization”“;promote a person, movie, product, etc.”.彭勃、邵春霞翻译的《国家的艺术：文化、修辞与公共管理》一书中将该词翻译为“利用”.根据西伯尔在原著中表达的意思，“exploitation”在此处取第二种解释“selfish utilization”,翻译为“利用私化”.

　　②2008年三鹿奶粉事件前我国的奶站一直处于监管漏区，2008年10月9日国务院公布的《乳品质量安全监督管理条例》规定，农业畜牧兽医负责奶畜养殖和生鲜乳生产及收购。

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