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日期：2023-01-12 阅读量：0次 所属栏目：行政管理论文
一、观念基础：三种传统的交锋和融会
“慈善与每个人相连，每个人都有自己的慈善传———从对乞丐的施舍、邻里互爱到对灾区的捐款乃至路见不平拔刀相助。”[1]尽管慈善“作为一种人文特征是具有普遍性的”[1],但其在不同的文化传统中表达形式及动力结构有别。其观念基础亦深深根植于地域或种族文化，并不同程度上受到其他国家或民族的影响。一如甘阳新时代的“通三统”论，[2]3在近世以来的中国逐渐形成了三种相互交融的文化土壤：以市场为中心、追求平等和正义、注重人情和乡情。这三种近乎天然排斥的文化基因，在以城市化和工业化为核心的现代化引擎牵引下，借由实践的关联逐渐将其打碎重组，并在个体中国人的灵魂深处形成新的特有人格和文化心理。显然，这种文化间的融合远未完成，因此无论在整体抑或个体意义上，从来都以反复的、矛盾的犹疑状态并存，并在特定时段轮流主导观念走向。2004年以来，中国传统文化的回归，[3]及全球金融危机爆发所引致的《资本论》骤然热销，[4]证实了新自由主义的幸福诺言并未兑现，国学热蔓延、孔子学院花开全球，马克思的魅力正在飞速增加：三种传统及其各种变体的交锋和角逐进至新的历史节点，在整个社会中开始隐隐透着“并驾齐驱”的蕴涵。我们知道，“现代社会的普遍特点是社会分殊化高、离心力大”[2]39,上述诸多变化及其背后各方因素，无疑已从整体上将现代中国导向更为多元的轨道。也因此，是否慈善以及如何慈善的观念基础，在近年来也变得愈加复杂多元。
1978年以来，以市场为中心的体制改革，改变了中国人的道德前提，将“道德驱动的核心由传统的‘义务型’转向了‘利益型’”[5],使重义轻利的“理想王国”向趋利逐权的“现实王国”回归。这一转向的实现包含两条路径：一方面，改革引致社会分化和社会生活的复杂化。在农村，农业生产分散经营，农村经济活动专门化及频繁的异地流动，使得村民间缺乏共同的生产和生活经历，村民交往亲密度和熟识范围大幅下降。城市中，以分权让利为核心的国有企业改革，促使单位制逐渐解体，原有户籍制和人事制度明显松弛，附着于单位生产之上的人与人之间的直接关联明显弱化。这种关联弱化的直接后果，就是共同利益的流失。[6]255人的行动逻辑由集体转向个人，利益主导、人情淡漠成为这种关联的核心特征。自1988年乔安山救人反被讹诈始，道德危机渐成中国人的精神痼疾。善行义举，因此成为一种需要谨慎处理的行为。另一方面，作为西方市场经济重要组成部分的慈善观念传入中国，并逐步成为中国政府处理贫困问题的基本理念。1949年以来国家停办一切民办慈善的观念开始松动，并以1993年1月吉林省慈善会的成立为标志而得以部分扭转。此后，随着《人民日报》等官媒的正名及1998年的抗洪救灾全民捐赠，慈善开始正式进入普通中国人的视野。区别于以公民社会为基础的西方市场经济的自发生成秩序，社会化程度严重不足的中国特色社会主义市场经济选择的是建构主义的进路。因此，对西方社会而言，市场经济的发育成长是以慈善作为道德基础的。巴菲特就曾直言不讳地说，“市场无法解决穷人的问题。要解决穷人的问题，就必须靠市场经济中的赢家的道德自觉。”[7]而对于改革后的中国社会，慈善是嵌入式的，因而相对于利益往往是处于从属地位的。因此，在政府和个人间形成了较为普遍的观念分歧：个人倾向于追逐自身利益，而政府更希望唤醒社会的慈善共识。消除分歧、统一共识的结果往往是，慈善行为的自主性被剥蚀，“劝捐”成为慈善重要特质：国人对于慈善捐赠要么集体式慢热，要么便多少掺杂进个人权益的考量。
20世纪80年代初期，整个社会的资源配置呈现出扩散趋势，也因此曾带来短期的平等化效应。但进入90年代以来，“社会资源配置翻转过来，呈现出一种重新积聚的趋势……社会中的各种资源，越来越集中到少数地区、少数群体甚至少数人的手中。”[6]273贫富差距的扩大出现失控的趋势，社会秩序和公共安全面临严峻挑战。[8]在经历了以市场为中心的体制改革的严重冲击后，整个社会开始重新呼唤1949年以来逐渐确立的平等和正义的传统。一方面，以互助和共富为核心的社会行动逐渐展开。1999年至2003年，全国慈善团体从92个增加到307个。2008年汶川大地震及北京奥运会更进一步激发了全社会的慈善积极性，慈善捐款、志愿服务和慈善组织都呈井喷式增长。截止2010年底，慈善组织数量已激增至43.5万个，仅2010年全国慈善捐赠总量就达到540多亿元，[9]2011年全国注册青年志愿者人数达3392万，各类志愿服务站17.5万个。[10]以重庆共富实验为代表，全国性共富行动也开始在部分领域缓缓推进。2001年至2010年，全国扶贫资金从127.5亿元增加到349.3亿元，10年累计达到2043.8亿元；2011年国家扶贫标准也从1986年的206元升至2009年的1196元，进而升至2300元的历史新高。[11]另一方面，与经济改革的大刀阔斧不同，中国政府对政治改革始终抱着审慎和复杂的态度。因此，慈善事业自西方引进后，便直接步入“慈善垄断”阶段：始终是官办，不是民办。而行政垄断往往滋生腐败毒瘤。2011年，以郭美美炫富事件为导火索，官办慈善开始受到严重质疑，并陷入一场全民信任危机，严重抑制了公众的慈善热情。
《新闻周刊》发起的一项调查显示，82%的网友表示不会再给红会捐款。[12]而且这种不信任已然引发骨牌效应，波及其他官办慈善机构。据统计，2011年全国7月份社会捐款数为5亿元，和6月相比降幅超过50%.慈善组织6到8月接收的捐赠数额降幅更是达到86.6%.[13]与此同时，慈善回归民间的呼声日渐高涨。借助互联网的快捷传播，草根慈善迅速崛起，蕴藏在国人内心的乐善好施、扶贫济困、尊老爱幼、苦乐共享的理想得到极大释放。慈善行为开始隐隐成为部分人群的普遍生活方式。
一如前述，市场经济的引入，对传统中国的社会结构造成强烈冲击。除前述日益严重的贫富分化，经由“人情”而被整合为“亲密社群”的熟人社会也在加速消解。依附其上的乡土逻辑，渐渐失却了赖以生长发育的土壤：“讲人情”的慈善表达，因为关系在时空上的疏离及利益秩序的冲击，而一度压抑。在城市社区，被死死箍在铜墙铁壁中的人们，除了制度性平台，同样缺乏慈善表达的有效载体。在相当长的时期，具体到每个社区的慈善生态都不容乐观。然而，进入21世纪以来，这一局面开始逐渐得以转变，注重人情和乡情的传统正在以新的形式被唤醒：一方面，以同乡聚居为特征的人口流动、以社区服务为依归的社区建设及网络技术的迅猛发展，正缓缓催生出新的慈善表达载体。以传统血缘、地缘、人缘为纽带，外出打工者往往以同乡、同村甚至同族为单位扎堆行动，在许多大城市里开始出现各种边缘性社区，甚至重构出一个个漂移的熟人社会。部分城市社区也以社会管理创新为契机，试图通过强化社区自治功能，推进联谊交流和社区服务，以国家力量构筑“熟人社区”.同时，网络技术尤其是即时通讯技术的发展，进一步“促进了彼此疏离的社会成员以及族群之间的粘连”[14].这种人际网络的自发式或动员式重构，为唤醒社区内部的“乡土逻辑”、进而为达成“讲人情、重乡情”的慈善共识提供了坚实基础。另一方面，传统文化的回归及道德危机的倒逼，更进一步为人情和乡情在新塑熟人共同体内部的发育和成长，做好了文化准备。传统文化中的仁义学说、慈悲观念、善恶报应思想及古代慈善实践，借助《百家讲坛》
等大众媒体，而得以普及并深入人心。与此同时，“道德中国”开始陷入一场空前危机：扶老怕被路人讹诈、施舍怕被假丐欺骗、公益怕被怀疑作秀、捐款怕替红会付账……这种“欲善而不能”的普遍性受挫，警示国人适当回归集体逻辑的必要。事实上，借由熟人社会的重构，以社区为平台的各种志愿、义工、爱心和慈善行动正在各地广泛兴起。微观社区的慈善生态因此悄悄地发生了变化：在传统人情自发性回归之外，一种超乎私人关系的互助、互爱的新型邻里互动秩序正在全国各地的城市社区逐渐形成。
二、政策基础：两种慈善形态的非均衡生长
“文化是制度之母”[15]119.在多元化世界，一项政策的产生，往往是对多种文化的有机适应。文化的强弱格局，决定了政策中不同文化元素的比重、分布和排列组合。在威权中国，这种格局的形塑，既取决于现实的需要，更与政府的取向密切相关。正如前文所述，1978年以来中国社会的慈善行动，是在三种文化传统的相互交锋和融会中缓缓推进的。以市场为中心的体制改革，长期规定着政府和社会的经济偏向，分配问题被长久搁置。尽管早在20世纪90年代政府就引入了西方慈善观念，并打破了制约慈善事业发展的意识形态壁垒，但却在慈善事业的市场和社会准入问题上审慎而犹疑。这种政策上的有限取向，使得民间慈善意识缺乏生长动因，慈善社会化空间窄仄，慈善表达长期受到压抑：官办慈善一度成为中国社会仅存的慈善形态。进入21世纪后，严重的贫富分化、大灾大难引致的爱心聚合效应及微观社区人际网络的再造，倒逼后叙两种传统的陆续回归：被普遍激活的民间慈善热情，呼唤相关政策松动的同时，在一切可能存在的政策空隙中寻求突围契机。数以万计的民间慈善组织，以企业或挂靠形式喷薄而生。然而，这种擦边球行为，不仅意味着合法性的缺失，更面临着资金链随时中断的严峻挑战。尽管“不把社会体制改革等同于政治体制改革”[16]的理念渐成普遍性共识，可能的政治风险和资金安全却仍为许多民政部门所忌惮。迟至2010年12月，以壹基金的成功转型为标志，慈善组织注册才取得突破性进展。[论文网 LunWenData.Com]
2012年3月，民政部长李立国指出，“社会组织登记管理体制的改革……已被列入国务院立法计划”[17].这意味着，在可预期的未来，官办慈善和民办慈善的非均衡生长形势，或将在一定程度上得以扭转。然而，从整体上看，当前中国慈善生长和发育的政策生态并不容乐观。
自20世纪90年代国家为慈善解冻以来，中央和地方出台的慈善政策，已经形成包含社会捐赠、社会组织管理、捐赠税收优惠及志愿服务等多项内容在内的10余部法律法规及200多个规范性文件，为慈善事业的运行和发展提供了基本的法律政策依据。然而，官办慈善长期作为中国社会唯一的或主要的慈善形态的现实，使得现行政策法规主要是以官办慈善作为制度核心。因此，在实践中带有明显的强制性、垄断性和普惠性特征。其中，强制性特征集中表现在捐赠的自主性上。如《公益事业捐赠法》第4条明确规定：“捐赠应当是自愿和无偿的，禁止强行摊派或者变相摊派”,但事实上摊派代表着法人或其他组织内部捐赠的普遍逻辑。“不少地方或单位不经员工同意，直接从工资里扣除‘募捐款项’，或是以通知和红头文件的形式明确每个人的捐款标准，对捐款进行具体规定。”[18]更多地方则采取更为委婉的“建议捐款”、“号召捐款”或“带头捐款”,对组织成员进行暗示或提醒。这种变相摊派的风气甚而蔓延至稚气未脱的小学生身上。[19]在许多地方，慈善捐赠似乎成为了一种“近乎公然‘抢掠’的强迫性任务”[19].与此同时，公募基金资格高度集中于官办慈善机构，垄断性特征突出。排除少数组织，作为非公募基金会的多数民办慈善，其资金筹集渠道被狭窄地局限于企业或特殊组织捐款。少数地区甚至在捐赠权上亦施加行政干涉。[20]更为重要的是，以企业形式存在的民办慈善，无法像官办慈善那样，享受捐赠税收优惠。
这种歧视性政策的直接后果就是，民办慈善的生存前提受到制度性约束：论文格式倘若无法承受合法性质疑或承担更多经济责任，则只有面临破产的选择。这种慈善资源的行政化垄断，在为民间慈善屡设路障的同时，却极易催生权力寻租，进而滋生慈善腐败。郭美美炫富事件及宋庆龄基金会巨型雕像是谁之争等引发的全民信任危机已然对我们提出严重警示。此外，区别于民办慈善的选择性，官办慈善还具有明显的普惠性特征。如辽宁等地的慈善超市，就试图在扶贫基础上将更多的人群纳入进来。[21]很多地方亦将“普惠”作为慈善政策的重要目标。这就在相当程度上将社会慈善异化成为社会福利，难免造成一定程度的资源浪费。更严重的是，还有可能因此致使真正困难的人群得不到集中而有效的帮扶。慈善事业的意义和功用，由此大打折扣。不过，在当前官办慈善依然强势主导的制度框架中，这种政策取向未必不佳：因为如果选择失误，真正的贫弱群体更加无法得到关注，慈善资源的浪费则更为彻底。
不难看到，在有限政策框架内中国慈善事业取得了重大进展。然而，令人遗憾的是，伴随这种进展同时存在前述种种乱象。之所以如此，有大环境的原因，更直接与慈善政策本身的开放程度和完备程度密切相关。如前所述，官办慈善的落实，更多建立在严重的行政干涉和资源垄断基础上。这就使得慈善从个人行为走向社会事业的路径，被牢牢锁定在政府结构内部及其边缘，而缺乏广泛的社会参与。排除前述种种弊漏，这种政策取向的根本缺陷在于，远远无法满足国内日益旺盛的慈善需求。截止2009年，中国官办慈善组织专职从业人员还不足2万，而美国则超过900万，英国亦有60万。[22]尽管中国的慈善从业人员更多以志愿者或企业员工身份出现，并业已形成数以千百万计的规模，但其依旧无法与庞大的慈善需求相适应。逢灾遇难，则更加难以应对：不仅丑闻频出，甚至面临难以为继的道德困局。更毋庸提，服务的专业水准及有效的成本控制。除此而外，更为重要的是，由官办慈善掌握的全国占比90%以上的善款，绝大部分无法（直接）流到民间。[23]而很多缺少公募基金资格的民间慈善组织，却只能在小范围内循环：“往往是以个人捐赠为主，先榨干了自己，再榨干了亲属和所有的朋友”[23].慈善政策这种严重的排他性倾向，已将中国慈善逼进了死胡同。尽管2010年以来，慈善大门渐向民间组织开放，北京等地开始探索公务人员逐步退出慈善组织办法，中央亦将在全国下放非公募基金审批权，[23]但可以肯定的是，中国慈善事业回归民间之路尚远。这主要缘于政策演进本身的复杂性与现行政策的欠完备。早在2005年就已启动的《慈善法》立法工作，虽连续多年被列为全国人大常委会预备项目，但至今未能出台。究其原因，根本在于社会各方在立法宗旨、政策定位及管理体制等关键问题上难以达成共识。这就使得慈善政策只能长期低位运行。当前国内已经出台《公益事业捐赠法》、《红十字会法》、《社团管理条例》、《基金会管理条例》、《注册青年志愿者管理办法》、《信托法》、《企业所得税法》等若干法律政策，并通过法律修正案在《个人所得税法》、《审计法》
等法律文本中加入慈善相关条文，各种专门性部门规章、地方规章更是林林总总。但显而易见的是，涉及慈善核心议题的政策过程，并没能统合起来，而是被严重地肢解在不同的政策法规中：琐碎而庞杂。不少形成于20世纪90年代的政策文本依然“带病”运行。不仅如此，政策覆盖、政策衔接及政策操作亦问题众多，官办慈善活力不足、难受监管、效率低下不一而足。客观地说，真正有利于慈善组织生长和发育的政策环境还远未形成。
事实上，“慈善事业的非政府特性，决定了慈善应走向广阔的社会，慈善的生命力在于民间”[24].然而，在民间慈善尚难以获得合法身份的情况下，奢谈慈善由官办完全走向民办的理想并不现实。但崛起于解禁之初的官办慈善确已不同程度地偏离了慈善本义，亟待差异化竞争的纠偏。2010年1月21日，《江苏省慈善事业促进条例》通过，成为中国首部地方性慈善法规。条例规定，“取得募捐许可的公益组织具有资格对公众募捐”.这意味着公募权已经覆盖至民间组织，竞争性元素开始被引入。而历经坎坷的壹基金随后亦在深圳获得公募资格。几乎同时，《湖南省募捐条例》获得通过，成为全国首部专门规范募捐的地方性法规。值得注意的是，该法规将以扶贫济困为核心特征的狭义慈善扩充成为涵括科教文卫体环在内的大公益概念。而宁夏、浙江等地也进行了一定程度的先行先试。这些利好兆头，预示着中国慈善事业的竞争时代即将来临。但慈善垄断的时代还远未退去，甚至在可预期的未来将依然强势主导。李昌平先生“从‘垄断慈善’走向‘竞争慈善’”[25]的观点，或许代表了部分公共知识分子的核心期许。但事实上，中国慈善事业将迎来一个垄断与竞争长期并存的双轨时期：尽管两种慈善形态的非均衡生长将得以部分扭转，但正如国企和私企一样，这种非均衡仍未根本改变。
三、组织基础：慈善行动落实的三种路径
政策是组织的模具，规定着组织的边界、结构及功能。而组织的产生或功能的赋予，往往基于政策实现的需要。20世纪90年代以来，实施广泛的慈善政策，渐成国人普遍共识。相应的，在国家力量让渡出的有限政策空间中，中国慈善组织实现了历史性回归。青少年发展基金会、慈善会、红十字会及宋庆龄基金会等官办慈善，在卫生、民政、共青团、统战、妇联等部门和单位的支持下，得以较快地发展，基本奠定了当前中国慈善治理格局。与政权结构的一体性[26]53相同，中国官办慈善机构亦分别设置中央和地方各级组织。这些组织往往与当地民政部门关系密切，甚至其主要负责人及工作人员直接由民政部门调任。进入21世纪以来，中国民间慈善组织开始出现，2008年前后得以迅速增长，并越来越成为慈善领域的重要力量：慈善由国家而社会的转移艰难启动。中国慈善治理格局，因此在部分领域开始松动。尤其是，2010年以来民间慈善组织注册的逐渐放开及公务人员在部分地区的缓缓退出，进一步对当前慈善治理格局造成冲击。慈善行动的落实逐渐由单一的行政化路径，开始向市场化和社会化转向，并已然形成三种路径并存的组织格局。应当说，依靠传统的行政化路径，依旧是中国慈善行动落实的最重要方式。官办慈善机构是这一逻辑的唯一主体。当前官办慈善主要由红十字会、慈善会及多数公募基金会三大系统构成。其中，红十字会属官方机构，工作人员均为编制内成员；慈善会属社会团体，但其主要负责人往往由前任或现任政府官员担任；而基金会属公益慈善机构，但多数基金会往往同时是红十字会或慈善会。其名誉会长亦多为现任政府官员，如红十字会便聘请国家主席胡锦涛担任名誉会长。这使得官办慈善的运行逻辑官僚化、行政化特征突出。我们知道，官办慈善的机构设置上下对应。因此，其往往借助行政压力机制，将主管单位或上级机构的任务层层下压至社区或单位共同体内部，从而完成慈善动员、资源募集和服务传递。在社区或单位内部，其动员逻辑全然不同。由于单位尤其是国有企事业单位往往包揽了职工的就业、教育、劳保、福利、住房、医疗、生育甚至子女上学等几乎全部生活面向，因此，对于员工的行为干涉具有决定性意义。在单位内部，行政压力机制，因而可以直达个人。排除正常的宣传式动员，往往伴生前述种种强行摊派或变相摊派现象。而社区作为人类居住的基本形式和基层自治单元，与社区居民间关联松弛，缺乏较为直接的利害关系。因此，行政压力机制在社区与居民间难以发挥作用，慈善的动员更多依靠宣传、教育及人们的口耳相传。尽管社区与驻地单位间大多互不隶属，但往往存在共建关系或驻地单位参与社区治理。所以，其动员逻辑多少表现出一定程度的行政化倾向。而所募资源的传递方式，往往因组织类别差异而明显不同。如慈善会系统，其所募集的资源，就无法直达受赠人手中，而需层层上缴。《救灾捐赠管理暂行办法》第23、24条规定，“在国务院民政部门组织开展的跨省（自治区、直辖市）或者全国性救灾捐赠活动中，县级以上地方人民政府民政部门应当将接受的救灾捐赠款逐级上划……由国务院民政部门统一分配、调拨。县级以上地方人民政府民政部门组织开展救助本行政区域灾区的救灾捐赠活动，接受的救灾捐赠款物由县级以上地方人民政府民政部门负责分配、调拨”.对于红十字会和基金会系统则不存这种情况：其在适时向社会公布的前提下，具有较强自主性。除过上述传统意义的慈善形式，以志愿服务为核心特征的青年志愿者协会，亦属官办慈善行列。其主要负责人一般由团中央或地方团的领导兼任，并接受共青团业务指导。与其他官办慈善一样，协会分别设置中央和地方各级组织。因此，在宣传动员及服务传递上亦往往通过行政压力机制来实现，官方色彩浓厚。
市场化和社会化路径，是中国慈善行动落实的崭新方式。其中，市场化逻辑的主体主要是民办慈善，官办慈善近年来亦做了部分探索。一如前述，在公募资格高悬、注册门槛下沉缓慢的背景下，难觅主管或挂靠部门的多数民间慈善组织为获合法性身份只能通过工商注册曲线救国。如此，不仅要缴纳各种税费，亦与税收减免政策无缘：慈善资金的进入便难上加难。区别于有强大财力兜底的企业基金会，一般性民间慈善组织，要么选择颇受质疑的“太阳村”模式，[27]要么便面临难以为继的财务困局。事实上，借由市场化途径，诸如太阳村之类的大批民间慈善组织，寻求到了各种“变相的合法身份”,并逐渐成长壮大。这种擦边球行为，使得现行政策法规的有效性大打折扣，却在相当程度上繁荣了民间慈善。甚而因此出现了“慈善组织习惯工商注册，民政部门注册少人问津”[28]的可笑乱象。这警示我们，垄断政策只会在腐败官办慈善的同时，也败坏了民间慈善及其生长环境。客观地说，多数由企业发起的非公募基金会之所以没有选择市场化路径，而选择持续地由企业注资，或许正与这种非均衡的财税政策紧密相关。[29]与此同时，具有官方背景的慈善超市和部分公募基金会，也有限程度地选择了市场化路径。如天津等地就通过委托管理的方式，将慈善超市的运营权交由普通商业超市，而政府选择回归监管和扶持本位。另外一些地方甚至将慈善超市运行全过程都交由私人操作。前者较好地处理了政府和市场间关系，因此在成本及人力方面均有节省。而后者则显然从越位直接过渡到了缺位，慈善的本义难以维系。2004年，《基金会管理条例》出台，去掉了“基金会不得经营管理企业”的规定。河南省宋庆龄基金会借机将大部分捐赠用于商业投资和运营，试图通过市场化运作为资产保值增值。这种模式在为河南宋庆龄基金会带来募捐神话的同时，亦难免存在涉嫌非法经营金融业务的可能。社会化逻辑主要是指具有公募资格的少数民间慈善组织的运行逻辑及部分地区官办慈善去行政化的举措。以壹基金的成功转型为起点，截止2011年底，全国已有数十家民间慈善组织先后获得公募资格。尽管其多为地方性公募基金会，但显然在募捐范围上有了空前拓展。由于民办慈善的非官方性质，其缺乏像官办慈善那样的行政便利，因此更多依靠自身信誉及良好运营和管理能力吸引捐赠者。与官办慈善摊派行动难以拒绝不同，这就为公众参与、监督、支持甚或反对慈善组织，提供了基本条件。而北京等地尝试将公务人员逐渐退出官办慈善的举措，无疑是在将慈善由政府逐渐转向社会：这种慈善本义的回归显然意义更为深远。
然而，这并不意味着我们主张，这种回归在当前环境下的彻底性。毋庸置疑，民办慈善相较于官办慈善在落实上往往更具优势。一方面，民办慈善因为有社会的广泛参与，因而更加容易掌握社会困难群体及其需求的真实情况，从而使救助和帮扶工作更具针对性。另一方面，民办慈善的落实时间往往更为灵活，程序也更加简便，因此可以对困难群体的生活及发展需要作出及时回应。此外，民办慈善的帮扶对象也更加广泛。这使得制度性救助以外的困难人群也有机会得到一定程度的救助和帮扶。更为重要的是，一旦民众的慈善意识被唤醒，慈善捐赠就将成为一种生活习惯。而这样的慈善较传统的政府主导式救济模式无疑更具可持续性。因此，完全剥离慈善的官方色彩，真正实现“区别于以市场和政府为分配主体的第三次分配”[30]当然为好。然而，在当前环境仍然无法孕育出独立、成熟的民办慈善的条件下，贸然主张政府力量退出慈善事业，实行纯民间运作的“第三次分配”,恐怕将使现有慈善救助的广度和深度受到巨大的冲击。尤其是慈善事业发展的初期，政府的介入甚至有限程度的主导，对于慈善的进一步发展不但必要而且重要。更为关键的是，政策演进所可能牵动的大规模利益调整，也非短时间内可以完成。而世界范围内的慈善落实，排除萌发时期，亦从来无法离开政府。因此，在实际的操作中，不应用第三次分配的性质苛求慈善事业的内容及发展逻辑。在未来一段时期，应允许官办慈善、民办慈善及个人慈善共同存在。要在努力促使慈善由垄断走向竞争的同时，正视民办慈善发展的现实条件，暂时搁置慈善本义的争论，充分整合各种有利于慈善发展的资源，有条件地运用行政化、社会化和市场化路径推进慈善事业的快速发展。从而，在这种渐变式制度演进中，实现慈善本义的最大回归。
四、简短的结论
以上研究表明，当前中国慈善事业取得了长足进展，对于社会公平正义的实现具有重大现实意义。然而，不难看到其尚处于起步阶段，观念、政策和组织都存在明显缺陷。国人慈善观念尚未固化、并随社会思潮而呈摇摆多元态势。与此对应，政策在慈善事业市场和社会准入问题上审慎而犹疑。这种有限取向，使得慈善资源被长期控制在政府结构内部及其边缘，而缺乏广泛的社会参与。慈善垄断的结果，往往滋生腐败毒瘤，并衍生种种乱象。核心问题还在于，这种严重的排他性倾向，已无法适应国内日益旺盛的慈善需求。尽管2010年以来，中央及部分地区开始在慈善组织的准入、资质、去行政化方面缓缓放开，但慈善发展的政策环境依然不容乐观：部分民间慈善组织“非法”或“带病”运行依旧是常态，而官办慈善高度垄断、难受监督仍然没有根本改变。在国家让渡出的有限空间内，慈善行动的落实逐渐由单一的行政化路径，开始向市场化和社会化转向，并已然形成三种路径并存的组织格局。但不难看到，传统的行政化路径，仍旧是慈善落实的最重要方式。市场化和社会化逻辑虽做了部分探索，可能的政治和商业风险却仍为许多民政部门及慈善组织所忌惮。而正在探索或尝试的进路，亦或多或少存在着合法性及可持续性困局，各种社会争议也总是如影随形。客观地讲，当前中国慈善在有限程度内满足扶贫济困、传递爱心及重大灾变需要的同时，亦在相当程度上留下了一些社会隐患。这些隐患如不尽快解决，或可能在不久的将来对中国慈善伦理及政策环境造成更为严重的冲击。如果说中央及部分地区带来的利好兆头，预示着中国慈善的竞争时代即将来临；那么，政策演进的现实性和复杂性则提醒我们：慈善垄断的时代还远未退去，慈善事业迎来的将是一个垄断与竞争长期并存的双轨时期。这不仅是今后一段时期中国慈善的核心特征，同时也是现实条件下可供选择的唯一发展进路。[论文网]
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