法治政府背景下的工商行政管理理念

　　20世纪的后20年，中国以长期积累的巨大能量迈开了改革开放的步伐，踏上了建设社会主义法治国家的征程。1999年，在我国由计划经济向市场经济转变的重要关头，九届人大二次会议通过的宪法修正案将“依法治国，建设社会主义法治国家”写入宪法。2001年12月11日，中国正式加入世贸组织，成为其第143个成员。世界贸易组织规则的主要约束对象是各级政府，表明中国决心将政府的权力纳入法治的轨道。2004年，十届全国人大二次会议通过了1982年宪法的第四次修正案，把“国家尊重和保障人权”写进了宪法。同年国务院制定和颁布了《全面推进依法行政实施纲要》，明确提出，经过十年左右的不懈努力，基本实现建设法治政府的目标。

　　2004年7月1日，《中华人民共和国行政许可法》正式实施。这是继《行政诉讼法》、《国家赔偿法》、《行政处罚法》、《行政复议法》之后我国行政法治领域又一部全面规范政府行为的法律。《行政许可法》体现了我国行政法治的基本原则，是中国政府推进依法行政进程中的里程碑，标志着建设法治政府在我国正从理想变为现实，从口号转化为实际的行动。

　　在建设法治政府的大背景下，工商行政管理必须认真贯彻“三个代表”重要思想，落实科学发展观，推进科学监管。按照国家工商总局提出的“四个统一”的要求，江苏省工商局提出的“三型”工商建设的目标，更新监管理念，监管方式和监管手段才能与时俱进，完成党和国家赋予的使命。笔者认为法治政府背景下的工商行政管理必须具有六种理念：

　　(一)法治行政理念。法治行政的内涵是国家行政权的行使或运用，以体现大多数人民共同意志的法律为准则。目前，行政权力运行中。存在着有法不依、长官意志的人治现象：存在着曲解法律，谋取私利的行为：存在着不及时清理，甚至还在制订和经济社会发展、公共利益不协调，但能带来部门利益、地方利益的地方性法规、规章、规范性文件，并把其作为依法行政依据的情形等等。

　　法治行政的提出，首先是与人治相区别，表明法治国家的行政权的运行必须符合民主法治的精神，体现法的正义价值，行政权与法的关系应当是行政权在法的控制下运行。其次，法治行政与依法行政也有区别，法治行政是“良法”(体现大多数人民的共同意志)与“依法”的高度统一，法治行政包含依法行政，依法行政是实现法治行政的要求和途径，但“依法行政”一般只强调了依照或根据法律，不强调法律本身的好与坏。所以我们需要在依法行政的基础上向前迈进，提出更高的目标和价值追求——法治行政。

　　法治行政的理念要求工商行政管理权的行使，不仅要体现遵循行政法定的原则，实现法律的形式正义，而且还要遵循行政均衡原则、正当程序原则。体现法律的实质正义和程序正义。要将法治行政的理念渗入到执法监管的实践中，既要依法行政，防止越权执法，电要合理行政，限制自由裁量：既要遵守实体性的要求，正确适用法律、法规，更要严守程序性的规定，在执法监管中做到过程透明、听取意见、说明理由；既要维护公共利益，树立执法监管的权威，也要贯彻平等对待原则、比例原则、信赖保护原则，实现公共利益与个人利益的均衡。法治行政理念及其所涵盖的依法行政理念是工商行政管理的统帅理念，是工商执法监管的生命线。

　　(二)有限行政的理念。首先，法治政府应当是有限政府。由于“市场失灵”和“政府失灵”的并存，使政府行政权的存在和有限干预成为必然，工商行政管理作为政府行政权的一部分应有行使的边界。行政权具有扩大权力的本能冲动，而行政权力的膨胀必然导致其冲破有限干预的界限，从而降低市场效率、侵害公民的权利。因此，法律授予我们执法监管权力后，还对执法监管权的行使进行了限制，对监管的主体、范围、程序、措施做出了明确的规定。

　　其次，就行政权力本身，也有各部门行政职权的分工划分。工商部门要按照法律、法规设定的职权从事监管工作，不能乱揽职权，包打天下，种别人的田，荒自己的地，甚至承担不应由工商部门承担的责任。要树立有限行政的理念，认真找准职能定位，明晰职责所在，做到履职到位，既不错位，也不越位。

　　再次，从执法实际来看，相对于监管的经营主体、监管的客体、监管的行为来讲，我们监管的人力、精力、财力是有限的，我们不可能对所有被监管的经营主体、所有的商品，所有的经营行为进行全过程、全时段的监管。认识到执法资源的有限性，便于我们提高对科学监管重要性的认识，促进我们思考如何将有限的资源配置到最需要的环节，打造出科学高效的监管体制。

　　综上，无论从经济社会的发展对行政权力的要求，从法律法规对行政权力的控制，还是从工商监管的执法实践来看，工商行政管理必然是有限行政。

　　(三)主动行政理念。有限行政是指工商行政管理要有所不为，主动行政是指工商行政管理要有所作为，积极主动履行法定职责。

　　主动性是行政权和司法权的区别之一。司法权是一种裁判权，而裁判的前提是必须有纠纷存在，并且当事人必须将该纠纷提交给法院，法院对于纠纷的处理不应采取主动的方式。而作为行政权之一的工商行政管理的行使则大多采取主动的方式(依申请的行政行为除外)，因为工商部门代表国家行使市场监管的职责，不取决于行政相对人是否同意被管理，而取决于有没有管理的必要。首先，市场监管大多具有紧迫性，工商部门应当及时、有效地实施监管，以维护良好的市场秩序，这是工商监管的根本价值追求。其次，很多情况下，工商部门不仅应当主动地行使职权，而且这种主动性还是法律规定的必须履行的职责，否则就属于行政不作为。再次，行政相对人在违反其行政义务或者应当承担行政法上的责任时，不会主动地向工商部门提出履行义务或承担责任，工商部门必须主动行政才能达到法律赋予其行政管理权的目的。

　　法律约束之下的工商行政管理决不是消极无为的，工商行政管理作为一个能动的、有为的行政管理，不仅要严格地遵守法律，避免侵害行政相对人的合法权益，还必须根据法律的要求，主动地履行职责。

　　(四)责任行政理念。权力与责任相随，这是法治政府的基本定律。既然工商部门依据法律的授权而行使国家权力，就意味着工商行政管理必须忠诚地履行法律所赋予的职责，并对权力运行的后果负责。责任行政是建立社会主义市场经济体制的内在需求，是法治政府的必然要求，是提高行政效率，增强执法效果的根本保障。

　　责任行政的理念要求我们首先要培养各级工商部门的责任意识。要加大对工商干部的思想政治工作力度，通过培训、反面警示教育等方法，树立责任第一、权力是责任的衍生、权力在民、责任在公仆等观念，使责任内化为人的心理品质。

　　其次，各级工商部门要科学理性地执法监管。目前我国行政责任的法律制度还不成熟。一是缺乏一些行政责任基本制度，尤其是许多责任追究制度还有待建立。二是既有的一些行政责任制度不少只是原则上的规定，不易把握和操作。可以说，一方面责任行政是在法治政府背景下我们必须要坚持的理念，另一方面我们还必须面对一个现实，即我国对行政权力的问责还没有从“风暴”走向“制度”。是否问责，问责的范围及程度，取决于许多不可预测的因素。因此在这种大背景下的工商执法监管除了要有革命的精神之外，更重要的还要有科学理性的方法。笔者认为，工商执法要坚持依法行政，既要主动行政，认真履行法定职责，杜绝行政不作为，履职不到位：又要坚持有限行政，认真梳理职责，杜绝履职错位、越位。对上级的要求，或是部门间的协作请求，我们更要理清责任，坚持可以出力流汗，但不可包揽责任。

　　再次，伴随着外部行政责任制度的建立，工商部门内部应逐步完善行政责任转化机制，建立健全各类行政执法责任制。对由于内部行政的原因造成的外部行政行为的违法，行政责任在明确外部责任承担主体后，依据过错责任原则确定工商部门内部相应主体的责任。只有这样，才能实现内部行政责任与外部行政责任的衔接，树立工作人员的责任心，减少行政违法。

　　(五)服务行政理念。服务行政兴起的背景是现代法治政府从“官本位”转向“民本位”。政府不再是高高在上的管理机关。而是面向社会、以公共利益至上为基本信念的服务机关。政府与社会公众之间的关系不再是管理者与被管理者之间的关系，而是公共服务的提供者与消费者之间的关系。用这种理念去考量，人民供养下的工商机关必须按照人民制订的法律的要求，和相关部门一起向人民提供公共产品——公平公正的市场秩序和放心安全的消费环境。服务行政的理念意味着工商机关与经营主体之间的重新定位，具体表现为工商部门所要维护的公共秩序与经营主体个人利益之间要由紧张走向良性互动，工商部门与经营主体之间要由猜疑对抗走向信任合作。

　　服务行政理念要求工商行政管理首先要树立服务的观念。传统的行政管理理念，行政权力至高无上，行政执法部门也高人一等。服务行政则要求树立“以民为本”的理念，将监管与被监管的关系，变成服务与被服务的关系，把行政相对人真正作为市场经济的主体。作为尊重和保护的对象。

　　其次，服务行政理念要求工商行政管理要寓服务于监管之中。服务行政的理念要求我们的监管要转向服务型，而不是主观随意型、野蛮粗暴型、以权谋私型、部门利益型、滥用职权型，服务行政要求执法者在执法的目的和动机上是服务于公共利益的最大化，在主观态度上有平等观念和服务意识，在执法手段和措施上充分体现透明、沟通、便民、服务。注意增加非权力手段及富有弹性的管理手段(法律宣传、行政指导等)，通过提高服务质量，吸收行政相对人参与，加强与行政相对人沟通来赢得行政相对人的尊重、理解和信赖，达到执法和谐，即在监管中体现服务，寓服务于监管之中。

　　(六)效益行政理念。效益行政理念的内涵是行政管理要以消耗最少的社会资源求得获取最多的行政效益。工商部门应从三个层面来考虑：一是最大限度地控制行政执法成本：二是最大程度地获得行政执法的效果：三是在达到行政目的的前提下，将监管行为对行政相对人所造成的损失减少到最低限度。落实效益行政理念根本的还是要抓好自身建设，挖掘内部潜力。

　　一抓思想建设出效益。加强对行政效益的研究、宣传、教育、培训，让系统的每位工商干部明确行政效益的内涵、外延、意义及其基本要求，牢固树立起行政效益的观念，在执法监管中讲求行政效益，提高行政效益。

　　二抓组织建设出效益，加强各级领导班子建设。形成领导的合力，弹奏出积极主动、和谐向上的乐章。坚持精简原则，控制队伍规模，科学设置机构，合理划定事权，重点解决好机构重叠和职能交叉等问题，形成执法的合力，减少内耗。引进绩效管理，形成对执法人员事前计划、事中管理和事后考核相统一的管理体系。加强教育培训，提高执法队伍的整体素质。

　　三抓作风建设出效益。打造“廉洁工商”，“节约工商”。领导干部和执法人员自觉从我做起，不损公肥私，不铺张浪费。转变工作作风，加强调查研究，进行科学决策，争取以最小的投入获得最大的效益。

　　四抓监管方式及手段的创新出效益。改变监管方式、监管手段是提高行政效益的重要途径。要变零星突击为系统长效的监管，变四面出击为突出重点的监管，变各自为政为统一整合的监管。从而巩固执法成果，优化资源配置，形成执法合力，将工商的日常监管纳入到长效、系统、高效、科学的监管架构中来。要充分借助各种社会资源，包括发挥社团组织的力量，建立健全企业自律、工商监管、社会监督三位一体的预防、控制、制裁相衔接的工商执法监管体制。继续推进“数字工商”、“信息工商”建设，完善经济户口管理制度，推行网上申报，无纸化办公，将信息科技发展的最新成果运用到工商监管中来。

　　作者：田丰

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