分析我国行政事业单位内部控制的现状

一、我国行政事业单位内部控制现状

（一）现阶段内部控制体系薄弱。十八大以来，随着中央反腐力度的空前加强，截至2015年3月，全国已有99名副部级以上官员和军级以上的军官落马，涉及重庆、山西、广东、四川、山东、新疆等多个省市（自治区）。身上戴着多样名贵饰品以及家中与私人场所藏有多块名表、大量现金和存款的“表哥”杨达、被爆出全家拥有20多套房产的广州市城管综合执法局番禺分局政委“房叔”蔡彬更是引发热议。这让国民看到了新一届领导人对治理腐败问题的坚定决心和满满的信心的同时，更是暴露出了我国行政事业单位内部控制建设体系的薄弱。主要表现为职能划分模糊、管理效率低下、行政成本偏高、内外监督失效、贪污腐败现象频出等。这些问题受到社会各界的广泛关注，有些甚至引起了人民群众的不满，引发了社会矛盾。

（二）现阶段内部监管机构效率缺乏。内部控制是建立、执行、评价、反馈的动态循环过程，任何一个环节都不能缺少，只有建立有效的监督机制，才能保障内部控制制度的有效运行。进行内部审计是内部控制最有效的反馈方式，内部审计有利于内部控制的自我评价，实时监督。据调查显示，2015年的中央部门内部审计设置情况不容乐观，仅有25%的中央政府部门有设置独立的内部审计机构，有高达32%的中央政府部门没有任何部门负责内部审计。内部审计机构的设置得不到重视和独立性不足等问题严重制约着内部控制的有效运行。尽管有些行政事业单位建立了内部审计机构，但内部审计人员素质较低，也难以发现审计中的问题。此外，内部审计的负责人通常就是单位的领导，部门同级的关系使内审人员地位尴尬，不仅常常得不到理解，还担心受到排挤，使其不愿意对其他部门进行审计，行政事业单位的内部监督机构往往无法真正发挥其应有的作用。为了达到加强监管的目的，内部监督和企业外部监管系统联合组成的监督体系已慢慢在我国形成，尽管如此，耗费了如此大的精力去建立这么庞大的监督体系，在对企业起到监督效果的部分却微乎其微。

（三）现阶段会计基础工作不扎实。2015年9月，临邑县财政局和县监察局等部门开展了“白条抵库”集中整治行动。县审计、财政等监督部门采取“自查——自纠——稽查”的流程对各乡镇（街道）、县直各部门开展督导检查，共查处20个行政事业单位存在“白条抵库”问题。“白条抵库”事件虽已被媒体曝光多次，却屡禁不止，也是对行政事业单位会计基础工作环节的重视程度和薄弱程度的昭示。经查实得知，出现“白条抵库”事件的20个行政事业单位都存在这一些共性，如单位业务量不大，一个人身兼多个岗位的工作，在岗位上任职时间长，从未轮岗等。出纳对于利用“白条”套取资金的解释多是中央单位保密意识较强，只是纯粹的按领导指示办事，不敢拒绝也不敢多问。行政事业单位会计基础工作方面存在的问题主要表现在：一是岗位和职工分工不明确，不相容职责未分离，并不能起到相互制约和监督的作用，为一些单位一把手、财务负责人滥用自己所拥有的权力，随意截留或挪用财政预算收入和专项资金提供了可乘之机，出现了“白条抵库”现象；二是关键岗位没有实施轮岗制，员工在某一岗位的时间过长，会熟悉并且绕过相应的控制流程，加之人际关系复杂，难免会滋生腐败；三是单位在对票据的领购、使用和核销三大环节监管不力，造成了有的收入不入账，票据开具不合理，从而滋生了“现金收入直接用于现金支出”和私设“小金库”的现象，严重违背了资金收缴和票据开具相分离、收支两条线的管理制度。

二、我国行政事业单位内部控制存在的问题

（一）内部控制环境有待改善。多数行政事业单位因自身问题其内部控制建设仍处于初始阶段，没有制定专门的内部控制制度。在日常工作中，有的单位仍用财务制度代替内控制度，仅规定资金使用的方向，对经济支出分类、标准进行了限制，没有从根本上解决资金安全的问题。部分单位虽然建立了内部控制制度，但是内部控制制度与单位经济业务实际情况不符，也无法覆盖单位所有经济业务范围，实施难度大，难以在实际工作中体现，导致内部控制制度不能发挥其该有的作用。部分单位内部控制制度缺乏相应的评价和考核机制，对于内部控制效果无法进行客观的评价，同样影响内部控制制度实施效果。

（二）财务管理制度不健全。一是会计要素不健全，往来账目管理混乱，随意编造虚假的会计信息，将往来科目当作万能科目，将潜盈、潜亏以各种名目长期挂入往来科目不作处理，导致账务严重不实；二是会计核算不符合制度要求，许多单位忽视《行政事业单位会计准则》和《行政事业单位会计制度》的约束，觉得想用哪个科目就用哪个科目，并随意建立自己的一套科目体系，导致会计核算混乱不堪，提供的财务信息不真实；三是成本费用管理不严，物资采购管理不善，造成费用支出失控，资产流失严重；四是内部管理职责不清，不相容职责未分离，单位内部没有建立决算、执行、监督三权分立、互相制约的机制，造成一部分领导和财务经理滥用自己所拥有的权力，随意截留财政预算收入、挪用或占用专项资金；单位对票据的领购、使用和核销环节没有控制，造成了有的收入不入账，滋生了“坐收坐支”和私设“小金库”的现象，严重违背了“票款分开管理”和“收支分线管理”。

（三）风险评估体系不完善。与企业管理的绩效评估强调经济利益不一样，大多行政事业单位认为自身很少从事生产经营活动，主要是偏向于社会效益，使其误以为自身不存在任何风险，忽视了其在履行社会公共管理和服务过程中以及所处的外部环境要面临的其他风险，导致了行政事业单位对存在的风险识别能力弱，不能及时进行风险评估并做好风险防范。首先，忽视自身行为合法性的风险。由于当前我国法律法规不够完善，存在一些漏洞，让一些官员铤而走险，滥用手中的权力违法操作、滋生了各种贪污犯罪现象；其次，忽略了公信力丧失的风险。行政事业单位工作过程中出现的信息高度不对称、不透明、各部门职责不明确、工作效率低下、行政审批迟缓、行政处罚杂乱的问题，严重影响着自身的公信力；最后，忽视发展和变化带来的新风险。世界的格局每时每刻都在变动之中，行政事业单位所处的政治、经济和监管环境也在不断地变化，单位缺乏一种机制来应对环境变化产生的风险并做出应对。

（四）内部控制活动不到位，外部监督失效。首先，我国政府采购预算编制不够细致，公用支出项目未从政府采购目标出发，有些单位甚至无部门采购预算，出现随意采购、临时采购的行为，这不仅使财政部门很难把握政府采购资金额度，还给采购工作带来了一定的盲目性；其次，一些政府采购程序过于繁琐复杂，特别是采购资金从申请到下拨，需要历经层层审批，办理所需要的时间长，严重影响了整个政府采购效率和项目的执行效率；最后，政府采购程序不够规范，表现在招标信息发布不规范、公告环节监督不到位。在“招投标环节”中，一些地方的招标程序流于形式，甚至对外没有发布招标信息；一些地方政府采购人则事先内定投标人，甚至出现政府采购被一些企业长期垄断的现象。除了内部控制活动不到位，外部监督是否有效在很大程度上决定了行政事业单位内部控制的实施效果。目前，我国行政事业单位外部审计监督体系主要包括政府审计、社会审计和公众审计，而政府审计则是在三者中扮演者主角角色。外部监督的主要机构是政府审计部门，由于其在工作中各行其是，沟通不足，无法发挥综合监督的作用。而社会机构或组织在外部监督体系中的地位虽然在逐步提升，但是面对行政事业单位一些关乎国家政治经济命运或是涉及到国家保密性质等相关不能完全透明地对外披露信息的监督也是无能为力的，这些因素在一定程度上制约着外部监督力量的充分发挥。

三、行政事业单位内部控制对策建议

（一）营造良好的内部控制环境，提高经营管理效率。营造良好的内部控制环境主要从以下几个方面着手：一是应建立健全内部控制制度体系，结合新的法律法规要求，确立与单位实际相符的内部控制目标。在建设内部控制制度体系时，应考虑覆盖单位全部经济业务，强化单位财务管理职能，提高资金使用效率，促进增收节支；二是要通过对财政部等部门发布的内部控制法规及相关规范的讲解和宣传，增强事业单位负责人对内部控制制度建设重要性的认识，以取得他们的肯定和支持，从而带动单位整体共同创造一个良好的内部控制环境；三是建立良性的员工激励机制，完善考评体系。在人力资源政策方面，事业单位应该定期对人才进行专业技能和道德水平等多方面的考察，采取自评、同级评与领导评相结合的方法来进行员工的选拔和聘用。同时，明确部门和员工职权，将具体的内部控制责任落到明确的部门和人身上，使执行者做好分内事，不越职权，确保内部控制有条不紊地进行；四是调整组织结构、精简部门，通过部门之间的重组，增强部门协调性和合作能力，提高经营管理效率。

（二）加强会计基础工作，强化财务系统控制作用。只有重视单位的会计基础工作，强化财务系统控制作用，才能使行政事业单位内部建设效果更佳。一是加强对行政事业单位财务人员会计基础工作的职业道德培训、技能培训、知识更新，尤其是会计电算化方面的学习。随着时代的发展进步，会计电算化已逐渐取代传统的手工做账；二是强化会计核算，依据法律法规和会计准则来制定适合本单位的财务会计制度，正确执行企业会计政策，设置职责及权限对应表，严格按照该表来执行，将会计凭证的填制、审核以及出纳签字的相应权限区分开来，并规范单据的填写，方便审查；三是要结合政府部门预算与统一采购制度，完善本单位的相关工作流程。可以根据以往的一些数据结合现实情况制定采购预算，合理安排资金；四是明确岗位职责及分工，加强内部牵制制度。对于某些容易滋生腐败的工作环节和工作岗位，实施定期轮岗制度，变一人负责为多人、多岗位、多部门交叉负责，如负责现金收支的出纳与负责账务处理的会计相分离、负责授权批准的人员与业务经办人员分离、业务经办与业务稽核分离等。

（三）提高风险管理意识，建立风险评估机制。针对行政事业单位内控建设现状，要解决的首要问题是强化领导层和员工层的风险意识，让他们认识到行政事业单位不仅在提供公共服务方面存在风险，在外部也存在一定的财务风险，建立风险控制机制是最快捷有效的方法。首先，加强立法工作，大力完善相关的法律法规，防止一些官员利用行政事业单位的内部漏洞钻空子；其次，通过依法办事、精简机构、简化程序、责任到人来提高行政事业单位的公信力；最后，行政事业单位由于其得天独厚的自身优势，不需要参与到市场竞争中，并不适用于适者生存的自然定律，这直接导致行政事业单位弱化了风险意识的苗头，因此建议我国行政事业单位结合实际情况引入竞争机制，在竞争中加强行政事业单位的风险意识，并以积极的姿态投身于拓展融资渠道，减少对财政补助的依赖，从而更好地适应当前多变的世界格局。（四）加强信息沟通机制，健全管理信息系统。首先，行政事业单位应当做到主动公开信息，提高信息透明度，包括行政审批、行政处罚、公共资源配置、三公经费等信息，接受社会公众和监管部门等监督，打造“阳光”政府；其次，建立横向和纵向相结合的信息沟通渠道，使单位内部真正实现信息共享与有效沟通。通过正式的书面形式向决策层反映单位经济活动情况，促使领导层做出与单位战略目标保持一致的决策。为了达到横向信息沟通与传递的目的，行政事业单位要以制定相关制度为基础，从而确立好可以进行横向沟通的方法、频率、效应等内容，以此来保证有效信息在部门与岗位之间传递的畅通，例如出纳应每天进行现金清点，确保与会计账面保持一致；财务部门与资产管理部门1个月或1个季度对账一次，保证账实相符等。

作者：黄毅 邓志英 潘艳

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