行政管理改革的市场化取向

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　　加入WTO和市场经济的飞速发展，使我国传统的行政管理体制面临着严峻的挑.战。如何根据WTO和市场经济的要求，借鉴西方国家的成功经验,建立市场化的行政管理模式，是我国政府在当前所面临的主要任务之一。

　　

　　―、西方市场化的行政管理改革的主要观点

　　

　　西方传统的行政管理的理论基础是古德诺的政治与行政的二分法和韦伯的科层制理论，强调利用集权、监督以及加强责任制的方法来改善行政绩效，建立一个强调等级秩序的封闭的官僚行政体制。20世纪80年代，为面对全球化、信息化以及国际竞争加剧带来的挑战，西方各国掀起了政府改革热潮。其基本取向是采用工商管理理论;方法和技术，引入市场竞争机制，强调顾客导向和提髙服务质量。这次改革浪潮被称为“新公共管理”运动，其目的在于追求行政管理的“三E”，即economy(经济）、effi-ciency(效率)、effectiveness(效益），最终建立起市场导向的公共行政[1](P1°6)。概括地说，西方市场化行政管理改革的理论包含如下主要观点。

　　

　　1.政府服务应以顾客或市场为导向

　　

　　在传统的公共行政模式下,政府与社会之间是管理与被管理、主动与被动的关系。新公共管理认为政府应以顾客或市场为导向，根据顾客的需求向顾客提供服务，从而对政府职能及其与社会的关系重新进行了定位。新公共管理认为，“市场不仅在私营部门存在，也在公共部门内部存在。当市场在公共部门出现时，我们通常称之为系统，如教育系统、职业训练系统、心理卫生系统。它们都是市场，就同金融系统、银行和保健系统一样都是市场。如果我们把市场导向的思想应用到公用系统上去，我们就能取得伟大的成就”[2](P288)。于是，政府不再是凌驾于社会之上的、封闭的官僚机构，而是负有责任的“企业家”，公民则是其“顾客”或“客户”。企业家式的政府应该是能够提供较高服务效率的政府。企业虽然以盈利为目的，但受顾客驱使的机制使企业不断寻求新途径使顾客满意。政府是为公民服务的，应该让公民有机会来评价政府工作效果，这种“顾客驱动”将是一个推动政府改善工作的良好机制。

　　

　　2.政府应采用授权或分权的方式进行管理

　　

　　目前的政府组织是等级分明的集权体制和层级结构，跨组织层次之间的交流非常困难，使得政府机构不能对新情况及时作出反应。由于社会问题的复杂多变，要求政府的决策系统对瞬息万变的社会要迅速作出反应。在企业界，经理采取分权的办法，通过减少层级、授权和分散决策权的办法迅速作出反应，从而有效地解决问题。因此，政府也应该通过授权或分权的办法来对外界变化迅速作出反应。政府应将社会服务与管理的权限通过参与或民主的方式下放给社会的基本单元:社区、家庭、志愿者组织等，让他们自我服务、自我管理。奥斯本和盖布勒说，“当家庭、居民点、学校、志愿组织和企业公司健全时,政府最基本的作用就是引导这些社会机构和组织健康发展。……掌舵的政府进行更多的决策。它使更多的社会和经济机构行动起来”。

　　

　　3.政府应广泛采用私营部门成功的管理手段和经验

　　

　　传统理论认为，行政管理与企业管理分属两个不同的领域，其管理手段是截然不同的。新公共管理强调政府应广泛采用私营部门成功的管理手段和经验，如重视人力资源管理、强调成本一效率分析、全面质量管理、战略管理等。新公共管理认为，政府应根据服务内容和性质的不同，采取相应的供给方式。政府可以把巨大的官僚组织分解为许多半自主性的执行机构，特别是把商业功能和非商业功能分开,决策与执行分开;移植私营部门的某些管理办法,如采用短期劳动合同、开发合作方案、签订绩效合同以及推行服务承诺制5主张全面的货币化激励，不过分主张传统的道德、精神、地位和货币等因素的混合以及单一的固定工资制的激励机制。特别是主张对高级雇员的雇用实施有限任期的契约，而不是传统的职位保障制。

　　

　　4.政府应在公共管理中引入竞争机制

　　

　　传统的观念认为，微观经济领域应该由私营企业承担，而公共服务领域则应该由政府垄断。新公共管理强调政府管理应广泛引进竞争机制，取消公共服务供给的垄断性，让更多的私营部门参与公共服务的供给，通过这种方式将竞争机制引入到政府公共管理中来，从而提髙服务供给的质量和效率。之所以需要引人竞争，是因为竞争可以提髙效率，即投人少产出多;竞争迫使垄断组织对顾客的需要作出反应;竞争奖励革新，而垄断则扼杀革新;竞争提髙公营组织雇员的自尊心和士气。因此，政府为了高效地实现公共服务的职能，应该让许多不同的行业和部门有机会加人到提供服务的行列中求。

　　

　　5.政府应放松严格的行政规则，实施明确的绩效目标控制

　　

　　新公共管理反对传统公共行政重遵守既定法律法规、轻绩效测定和评估的做法，主张放松严格的行政规制，实行严明的绩效目标控制，即确定组织、个人的具体目标，并根据绩效目标对完成情况进行测量和评估。他们认为，虽然任何组织都必须具有规章才能运行，但是过于刻板的规章则会适得其反。“我们接受规章和繁文缛节以防止发生坏事,但是同样这些规章会妨碍出现好事。它们会使政府的办事效率慢得像蜗牛爬行。它们对正在迅速变化中的环境不可能作出反应。它们便得时间和精力的浪费成为组织结构的固有组成部分”。相反,企业家式的政府是具有使命感的政府。它们规定自己的基本使命，然后制定能让自己的雇员放手去实现使命的预算制度和规章，放手让雇员以他们所能找到的最有效的方法去实现组织的使命。有使命感的组织比照章办事的组织的效率更高，也更有灵活性和创新精神。

　　

　　综上所述，新公共管理辑是要革除传统的官僚化管理模式,吸取企业管理的成功经验来提髙公共行政管理的效率。正如布莱克维尔所说，“宁要劳务承包而不要通过没有终结的职业承包而直接劳动的倾向;宁要提供公共服务的多元结构，而不要单一的无所不包的供给方式结构的倾向；宁可向使用者收费(或收税)，而不是把税金作为资助不具有公共利益的公共事业基础的倾向”[3](P613)。新公共管理思想是西方社会特定的政治、经济、科学技术发展条件下的产物，体现了西方公共行政发展的趋势和方向。上世纪末，新公共管理改革浪潮在西方国家的普遍展开，已经在相当程度上改善了西方国家的公共管理水平，促进了西方国家经济与社会的发展，满足了更多的公共服务需求，增强了西方国家在国际社会中的竞争能力。

　　

　　二、我国行政管理改革市场化的必要性

　　

　　建国以来，我国已进行了七次较大的以机构改革为重点的行政体制改革，尤其是1998年启动的第七次机构改革，已在政府职能的市场化方面取得了—些成效。如:在政府与企业、市场和社会之间关系的调整方面有较大进步;确立了国家公务员制度的基本框架;依法治国和依法行政观念开始深人人心等。但是，这次行政改革的指导思想仍然是公共行政的传统准则，即韦伯的集权式的官僚体制的基本准则。这导致我国现行的行政体制与成熟的市场经济和WTO规则的要求有很大差距，存在许多急需解决的问题。如:某些方面的政府管制仍较多，市场机制没有得到充分发挥;政府职能不能准确定位，行政权力越位、错位、缺位现象仍然存在;政府内部决策与执行职能没有分离，缺乏有效的制约机制;地方或部门利益观念强，公共意识和公共责任感淡漠

等。

　　

　　从市场经济发展角度看，政府改革产生以上缺陷的原因，主要有三个:第一，政府改革的被动适应性远远大于主动的前瞻性。改革的原初目的主要是为了消除当前行政管理中产生的弊端，没有深入研究成熟市场经济对行政管理的新要求，缺乏主动适应市场经济的前瞻性。第二，政府改革视角褊狭。“将政府改革仅仅等同于机构改革，着力点放在机构、人员调整上，忽视了政府运行机制的市场化调整”。根据西方行政管理改革的经验，组织重建仅是行政管理改革的一个方面。在我国经济体制转轨时期，必须将组织重建、职能转变、管理方式更新有机结合起来，才能建立起符合市场经济发展要求的行政管理体制。第三，片面强调行政效率。过去行政改革的核心作用在于要形成有效率的行政。行政必须是有效率的，效率也是重要的。但偏重效率的改革也会带来缺陷，如.?它可能忽视民主、公平、社会正义、公共责任以及公民参与等。

　　

　　“二十一世纪的竞争，不仅是企业之间的竞争，更是政府之间的竞争。因为，现代社会的竞争是制度的竞争、管理的竞争”。加人WTO使我国政府面临更加严峻的挑战，必须与全球经济市场化的浪潮相结合，寻求新的改革方向。江泽民在十六大报告中指出，“进一步转变政府职能，改进管理方式，推行电子政务，提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁髙效的行政管理体制。这为我国行政管理改革指明了方向，即要建立与市场经济相适应的行政管理体制。

　　

　　三、我国行政管理市场化改革措施

　　

　　中国是发展中国家，经济改革的成就是举世公认的。市场经济的髙速发展对政府的管理模式提出了新的要求。政府如何运用市场方法来管理公共事务,提高公共行政的质量和效率,实现公共行政管理的现代化，这是摆在中国政府面前的现实而又紧迫的问题。借鉴西方国家公共行政改革的经验，当前，我国公共行政市场化改革可从以下几个方面展开。

　　

　　1.重塑政府的行政观念

　　

　　我国政府的传统观念是“权威行政”，即政府以自身的管理干预行为完全替代了市场配置活动，使政府凌驾于全社会之上，实现对社会的全方位的管理与控制，公众只是被动地等待政府为其提供服务[7]。市场经济赋予公众更大的自主性，他们要求从政府的“全能”状态下解放出来，自觉地参与到市场活动中。为维持正常的市场秩序,维护公众的利益，政府应视公众为“顾客”，向其提供贴心的服务。这就要求政府将行政观念由“权威行政”向“服务行政”转变。

　　

　　2.在行政管理中引入一些科学的企业管理方法，如目标管理、绩效评估、成本核算等

　　

　　尽管政府公共管理与企业管理或私营部门的管理在各自的目的、对象和方法上有种种差异，完全采用企业管理特别是私营企业的管理方法来管理公共事务并不完全合适，但企业管理的科学性、重视市场需求和顾客的反馈这些方面则可以为公共管理所借鉴。通过将企业管理的讲求投人和产出、讲求成本核算的精神引人政府公共管理之中，可以提髙政府管理人员的责任感，同时还可以更为科学地衡量管理人员的工作业绩。

　　

　　3.允许私营部门参与政府公共服务领域竞争

　　

　　通过公私部门间的竞争，既提高了公共服务的效率和质量，又缓解了政府的财政压力。为了提髙我国政府在公共服务领域，特别是基础设施行业的管理效率和水平，更好地发挥市场机制的作用，我们可以借鉴西方的做法,在加强对提供公共服务的宏观管制的同时，将竞争机制弓I入公共服务领域，开放一些公共服务的市场，在一定范围内允许和鼓励私营部门进入提供公共服务的领域。例如在具有自然垄断性质的电信、电力、铁路运输、自来水和燃气供应等基础设施产业中便可以进行这些方面的改革，从而改变我国长期以来在基础设施建设中存在的“瓶颈”现象。这有利于形成公共服务供给的竞争机制，提髙公共服务的有效供给，从而产生更好的经济效益和社会效益。

　　

　　4.注重依法行政的同时，也注重工作实绩和向顾客提供优质服务

　　

　　我国目前尚处于法制不健全，制度供给不足的阶段，因此，建立健全法制，完善规章制度仍将是今后一个时期我国行政改革的一项重要任务。目前有法不依、执法不严;有令不行、有禁不止的现象还比较严重，要真正实现依法行政，必须在制定法律法规和管理制度时,着重考虑如何将法律法规及管理制度落到实处。这一点是目前我国行政管理工作尤其应该加强的一个方面。

　　

　　5.创新行政管理体制，与其他方面的改革结合进行

　　

　　当前最主要的是改革政府的决策体制，要杜绝在决策过程中的部门利益行为。目前深圳市正在试点“行政三分制”，即将行政权分为决策权、执行权、监督权。这种改革模式可以消除传统体制下的政府为了部门利益而制定和执行政策的现象，避免公权成为谋取私利的工具。其次，要改革公务员制度，形成能进能出的用人机制，并借鉴发达国家的经验，将公务员工资与同档次工人工资保持平衡甚至略低，以鼓励更多的人投人到社会财富的创造过程。另外，还要推进电子政务管理，建设“电子政府”;加强法制建设，推进依法行政;加强完善社会保障体系建设;积极培育和大力发展社会中介组织;等等。改革的重心要由过去侧重于机构改革向建立现代化政府管理体制和模式转变。

　　

　　值得指出的是，我国政府在借鉴西方新公共管理思想的某些有价值的见解和做法的同时，也要注意结合本国的国情。我国目前正处于由计划经济向市场经济转轨时期，市场经济发育还不成熟，法制还不完善，因此对于西方新公共管理的基本思想，只能从实际出发，有选择地借鉴和吸收，而不能全盘照搬。

　　

　　李永忠　(宜宾学院政治系，四川·宜宾644000)

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