公共管理挪或下工商行政管趣只能駿的若干思考

　  一.引言

　  政府职能反映政府管理活动的原则、内容与方向，表明政府在国家社会生活中的角色与作用，它是政府行政组织设置、资源配置和制度规范设立的重要依据，是行政决策与执行的基础，是行政改革与优化调整的核心。十二届全国人大一次会议审议通过的《国务院机构改革和职能转变方案》，突出强调了以转变政府职能为核心的机构调整，抓住了改革的核心和关键。方案提出要坚持解放和发展社会生产力，激发市场活力和社会活力，坚持简政放权，明确了改革的原则、重点和改革方向。要求以更大力度，在更广范围、更深层次上加快国务院机构的职能转变，顺应了世界范围内公共管理改革的大趋势和中国改革的发展需要。工商部门如何在中央改革理念的指导下，结合现阶段的国情实际，推进以转变职能为核心的系列改革，是当前理论界和实际工作者亟待思考、研究和明确的重大课题。

　　

　　二、公共管理理论视域与工商行政管理职能转变之关系

　　

　　(一)政府职能、行政职能与职能转变

　　

　　政府职能是一个较为复杂的体系。政府管理活动涉及国家社会生活的方方面面，政府职能的复杂性首先体现为内涵的多样性。从广义上讲，包括性质上的统治职能和社会管理职能；范围上可分为对内、对外职能；领域上可分为政治、经济、文化、社会等基本职能。从狭义上讲，包括管理活动运行过程中的组织、决策、协调、控制等职能，从管理层次上又有高、中、低等层次的管理职能等。其次表现为功能的动态性。政府职能随国家社会生活及行政环境的变化而变化。社会不断变迁，政府的定位、角色、职责和作用也在不断发生变化，从统治者到“守夜人”，到经济社会的全面干预者，再到经济社会的“调节器”，可以说国家社会的演变史之核心就是政府职能的演进过程。

　　

　　按照通常的理解，政府职能主要涉及政府管什么，怎么管和发挥什么作用等问题。实际上，这样的理解更多指的是行政职能。我们对历次改革所探讨的职能转变也聚焦于行政职能，而非广义的政府职能。行政职能是国家行政机关在管理活动中的基本职责和功能，它是政府职能的具体执行和体现，它发挥的程度又制约和影响其他政府职能的实现程度。行政职能也具有多样性、动态性、复杂性等特点，同时还带有明显的国家意志、权威性、强制力及可执行性特征。政府职能转变核心是行政职能的转变，是行政职能动态性特征的集中体现，是政府行政机构适应经济社会发展新形态、新阶段的必然要求。随着国家经济社会生活的变迁和行政环境的变化，行政职能的范围、内涵、主次矛盾、作用等必然发生变化。因此职能转变探讨的内容既包含行政管理的范围、内容、对象等的变化，也包含管理主体构成、角色、职责、作用的转变以及管理技术、手段等的与时俱进。

　　

　　(二）工商行政管理职能转变的核心问题

　　

　　工商部门作为国家政府机构的重要组成部分之一，其职能的转变必然随着政府行政职能的转变而有所调整和改变。工商行政管理的职能为什么要转变，转变什么，如何转变？这是工商部门职能转变和机构改革必须要梳理、回答和解决的三个基本问题，也是职能转变的核心问题。如果在这些问题上认识不清、理解不透、思考不系统，那么今后无论是进行存量改革还是增量改革，是激进改革还是渐进改革都可能导致拆东补西、支离破碎。因此，从理论上简要梳理行政职能的基本内涵，用系统的方法，从特定的理论视角去思考和指导改革尤为必要，这样做的益处在于试错的成本、改革的风险将大大降低。

　　

　　(三）公共管理理论视域简析

　　

　　20世纪七八十年代，西方许多国家掀起了一场声势浩大的“政府再造”改革浪潮。尽管西方各国政府因其自身国情、行政体制、改革背景等的不同导致改革起因、领域、角度与力度、策略与措施等都存在诸多不同，但大多数国家在政府改革中采用了相近或相似的价值取向和改革举措，形成了“新公共管理”、“管理主义”、“新治理”、“政府重塑”等理论框架和模式。这些理论侧重在政府治理理念、运营模式、组织形态、运行机制、管理技术方面打破传统的集权制和官僚制的管理模式，逐步形成了一系列新的改革观点②，如在管理理念上强调“掌舵而不是划桨”，实现管理结构上的扁平化，管理主体要求多元化、社会化，权力资源应该分散化等。这些改革要旨渗透着简政放权、放松规制的原则，同时又充分利用技术和信息优势，大大激发了市场活力和社会活力，为西方国家摆脱政府财政困境、管理困境、信任困境提供了新的动力和理论指南，适应了经济全球化、信息技术的飞速发展和知识经济时代来临的形势，大大改善和提高了政府效率和公共服务质量。

　　

　　(四）公共管理理论与工商行政管理职能转变

　　

　　我国新一轮的机构改革和职能转变方案中的诸多理念和指导原则，是在充分分析中国国情实际和发展阶段的前提下，吸收或契合了公共管理理论的要义和精髓。特别是中央多次强调改革要向市场放权、社会放权、地方放权，激发市场活力和社会活力；发挥市场的资源配置作用；最广泛地动员和组织人民参与管理等，这些都顺应了公共管理改革的国际大趋势，必将在更深层次上加快改革和促进发展，从而又好又快地实现改革目标。工商部门在行政执法和市场监管过程中，必须做到向市场放权、向社会赋权，最大限度地激发市场和社会活力，因此公共管理的系列观点必将为工商行政管理改革发展和职能转变提供强劲的动力和智力支持。

　　

　　三、公共管理视域下对工商行政管理职能转变的思考

　　

　　(一）工商行政管理职能转变的逻辑起点和历史起点要清晰、明确

　　

　　行政职能转变是行政职能的动态性特征的内在要求，是经济社会发展的必然选择。工商部门作为维护市场经济秩序的综合管理部门，经济社会发展形势变化了，行政职能必然要随之改变，这是职能转变的逻辑起点。我国仍处于社会主义初级阶段，社会发展的基本动力和基本矛盾依旧没有改变，这是我国现阶段的基本国情;我国社会主义市场经济体制已经基本确立，今后仍继续推进和发展完善市场经济，这是我国经济社会发展的新形态和新形势。经济形态的变化和经济发展要求工商部门行政职能的适时调整以适应经济社会发展新阶段、新形态，这是工商职能转变的历史和实践起点。理清职能转变的逻辑和历史、实践起点，是工商行政管理职能转变的前提和基础，是要解决为什么进行职能转变的问题。建国后，我国的经济发展经历了计划经济形态、过渡性市场经济形态和初步确立社会主义市场经济形态等几个阶段。从商品的国家配给制、农贸市场搞活到全国统一大市场的建立，再到加入世贸组织、走向经济全球化，经济形态发生了很大变化。同时市场环境、技术环境和人们的需求也发生了很大变化，工商部门作为维护市场经济秩序的综合管理部门，其管理对象、管理范畴、管理手段必然要进行调整。随着市场经济形态的日益成熟和新经济形式不断涌现，工商部门更要在管理理念上适时进行更新、转变。抱住原有观念、旧有规则和既得利益不放，将严重束缚和制约经济的发展，导致经济发展的迟滞和倒退。充分认识工商行政管理职能的动态性特征和我国经济发展的新阶段和新形态，是做好工商行政管理职能转变工作的基础性和决定性工作。

　　

　　(二）工商行政管理职能转变应该有科学的理论作指导

　　

　　随着我国市场经济的逐步建立和经济形势的发展，工商行政管理职能转变已逐步成为一种业界共识。但是工商行政管理职能如何转变，依据什么转变，还需要深入探讨，还需要科学的理论指导。有的学者认为，市场经济主要是一种由市场来配置社会资源的经济运行方式，在市场能够发挥作用的经济领域，尤其是私人物品的生产和供应上，政府应该放手让市场这只“看不见的手”发挥作用，而自身不必参与或干预资源配置。但在另一些领域特别是公共物品的生产和供应上，在市场机制难以有效配置资源的时候，必须由政府参与社会资源的分配。在经济发展环境良好、法制健全和市场主体素质较高的情况下，这些观点不无道理。但是，我国目前市场经济环境和市场主体的素质到底如何，法律体系是否健全和发挥作用，如何制定市场机制在哪些领域，何种情况下发挥作用，政府职能是弥补“市场失灵”还是进行“政府替代”，仍需要认真分析研判。在考察借鉴西方市场经济发达国家的经验和学习西方先进理论的同时，必须充分考虑目前我国经济发展的现实，分析我国所处的时代背景、经济发展水平、市场经济传统、生产关系和社会主要矛盾。有的学者认为，我国的经济发展和政治体制与西方国家存在着很大差别。我国的社会主义市场经济体制不是西方国家那样主要靠经济基础的自发缓慢演变而来，而是靠国家或政府的力量推动在短期内建立起来的。新的市场经济体制尚不成熟，市场调节必然有限和不充分。在经济转轨时期和市场经济的发展过程中，我国政府必须充当公共物品供给者和经济负外部性消除者的角色?。不同的观点对政府职能的转变有不同的理解，这就要求政府职能转变，特别是作为市场综合管理者的工商行政管理部门必须科学分析形势，用辩证的系统的眼光看问题，用科学的理论作指导，既不能相信“市场神话”，又不能将市场束缚得过死。换句话说，在处理政府与市场的关系时，既要避免不怡当地夸大市场调节的作用，又不能过度干预和不干预。这就需要合理确定转轨时期政府干预的范围、内容、力度与方式，采取渐进式改革，以保证市场经济的顺利发展。

　　

　　(三）工商行政管理职能转变的核心是管理理念的转变和管理角色的调整定位

　　

　　人的行为以及行为者的行动选择，都是以基于理性的信仰、追求等价值观念决定的。但是，工具理性以效率和统治的逻辑全面排斥和挤压人文追求和价值理性，导致科层制官僚组织的无限扩张和价值理性的曰益衰落，这也是理性的倡导者马克斯?韦伯所痛心和深刻批判的。西方社会的现代化困境、人与组织的异化和不断出现的经济危机，促使人们深入反思工具理性带来的“原始罪恶”，因此，从本源上价值理性应当指引工具理性，工具理性和价值理性融合发展日益成为多数人的共识。这种价值理性内涵在政府管理过程中体现为管理理念与追求、管理角色的定位，而工具理性则体现为管理职能和管理技术等方面。通俗地讲，就是管理的价值追求决定管理的行动，管理理念决定采用何种管理工具和手段实现管理目标，管理理念的转变决定并推动着职能变化。改革开放以来，工商部门根据经济社会发展形势的变化，管理理念和管理角色发生了很大改变。从单纯的管控、收费向培育、维权再到监管、发展、服务的职能转变，从管制者角色向市场建设者和服务者的角色转变，反映出管理理念的进步和发展。根据我国国情实际和经济发展形态，今后一段时期，工商部门还需要进一步从纷繁复杂的具体管理事务中解脱出来，日益明确“掌舵而不是划桨”的管理理念，需要完成从市场的直接管理者向市场规则的制定者、市场秩序的监督者和市场恶性竞争执法者的角色转变。在我国社会主义市场经济初步确立的发展阶段，还要充当市场行为的指导者、市场发展的培育者、消费者权益的保护者等多重角色，做到监管、执法、维权、服务、发展等各项职能的辩证统一。从这个角度讲，工商行政管理在职能转变的过程中，在向市场放权、社会赋权的过程中，其职能非但不能弱化，而是应在某些领域还需进一步强化。

　　

　　(四）工商行政管理职能转变重点在于管理主体和管理模式的创新

　　

　　如前所述，工商行政管理的业务广泛、内容繁杂、职能多样、角色多重，这由我国所处特定阶段以及特定经济形态和发展形势所决定。如何从纷繁复杂的具体管理事务中解脱出来，使工商行政管理职能得到更好地发挥，角色能更好地担当，这是工商行政管理职能转变要解决的突出问题。按照传统的管理理念，行政机构的管理幅度和管理资源成正相关关系。也就是说，管理业务增多了，职能增加了，相应的人财物资源也要同步增加，这样才能解决“活多人少”的矛盾。在工商行政管理的实践中，确实存在着大量的类似问题。如一个区县级工商局监管几万、几十万家企业，一十《工荀尤个网格责任人监管几千家企业和店铺，按正常的工作量，即使一个人一个部门年中无休，也很难监管到位，这就不可避免留下监管真空，更遑论指导、培育和发展。但能否实现在原有管理资源不变的情况下也能更好地完成职能呢？换句话说，在简政放权之后怎么办？这是个很紧迫很尖锐的问题。公共管理理论和部分地区的改革探索为我们指明了思路和方向：那就是社会化和参与式治理。即在向社会赋权基础上实现管理主体的多元化、管理结构的扁平化和管理方式的多样化。这就和政府管理角色调整定位紧密相关。如果政府定位为职责清晰的、市场的间接管理者，亦即管理的组织者和合作者，那么，大量的非行政性工作则可以由特定市场的利益相关者（商品的生产者、经营者、消费者、行业协会、市场场所供应者等各种相关者）共同进行管理。建构一种多元主体合作、弹性灵活的管理模式和组织模式便成为必要。这种建立在以遵守规则为前提，以利益调整和制衡为核心，多元主体良性互动的模式，其实质就是在监管职责不放松的同时向社会赋权。就是工商部门管住、管好自己该管的事，最大限度地激发市场活力和社会活力，让人民群众参与管理。这就要做到该取消的必须取消，该下放的必须下放，该整合的必须整合，该加强的切实加强，确保些地方开展的“社区工商工作站”模式就是一种有益的探索。管理主体多元、管理模式创新是工商行政管理职能转变的重点和方向，也是当前工商行政管理的社会化改革的核心和关键，仍需不断开拓，不断摸索和逐步完善。

　　

　　(五）工商行政管理职能转变必须与特定历史时期的行政环境相适应

　　

　　行政环境是指影响行政系统生存与发展的要素的总和，包括外部环境和内部环境。外部环境是指行政系统界限之外的、直接或间接影响行政系统生存与发展的因素或条件的总称。内部环境是指行政系统界线之内的，影响其生存和发展的各种要素或条件的总和。行政环境是一个非常复杂的体系，按不同的标准可以进行不同的分类。如按性质分为自然环境与社会环境，按系统分为宏观环境与微观环境，按内容分为经济环境，政治环境，文化、民族、宗教环境，法律环境，信息技术环境，国际环境等。一般来说，各种环境对行政系统都会产生或大或小的影响。就外部环境或社会环境而言，其中政治、经济、文化、法律、科技、国际、舆论等环境因素对行政系统影响相对重要。工商行政管理职能转变一定要和特定阶段的各种环境相适应。集中表现在经济、法律、科技、舆论以及与相关政府部门的关系等方面。在经济层面，要分析经济发展阶段、经济发展形态、经济发展方式；在法律层面，要梳理相关法律、法规，完善法律体系；在科技层面，要充分注重管理技术的信息化，利用、开发新的技术和手段，完善信息工商和信用工商的建设。研究由于技术发展引起的新的市场变化，如电子商城、网络交易、移动支付等新兴业态和交易手段；在舆论层面，要部门需要适应行政体制改革要求，加快推进职能转变步伐，加快建设服务型政府。政府职能转变是新一轮行政体制改革的核心。政府职能转变的着眼点是厘清政府、市场、社会三者的加大职能宣传，取信于民，服务于民；在处理与其他部门关系层面，要充分认识到现阶段各相关部门的优势和不可替代性，打破信息孤岛，实现资源共享和协同创新，进一步完善联动机制和协调机制。

　　

　　除上述五点分析思考之外，工商行政管理职能转变还必须与服务型政府转型相适应，要和宏观政府改革的指导思想相一致，不断进行自我革新，深化内部机制体制改革。要处理好内部与外部、中央与地方、执法与服务、效率与公平、微观与宏观、近期与长远、稳定与发展等各种关系，将工商行政管理职能转变纳入整个政府职能转变的过程中来，以系统、发展、长远的眼光看待改革。唯此，才能真正维护和发展好市场经济秩序，完成工商行政管理的光荣任务与使命。

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