中国行政管理体制改革中的“失度”与“适度”

　　一、庳提出进行“适度”的行政管理体制改革

　　

　　探讨行政管理体制改革中的“适度”问题，首先应当明确什么是“适度”。据辞书解释，适度是指程度适当。本文由此对适度的行政管理体制改革界定为：适度的行政管理体制改革是指，有意识地改变“失度”的行政职能结构，行政机构的权力划分，行政机构的设置及其运行机制，提高行政效率，以适应行政环境变化和要求的程度适当的活动。这个定义包含了三个层次的意思：第一，适度的行政管理体制改革，是一种动态的、有目的、有意识的理性活动。第二，适度的行政管理体制改革，着眼于改变“失度”的行政职能结构，行政机构的权力划分，行政机构的设置及其运行机制。第三，适度的行政管理体制改革的目的，是为了提高行政效率，以适应变化着的行政环境所提出的变化着的要求。

　　

　　二、中国行政管理体制改革中的“失度”现象及其启示

　　

　　失度之一：行政职能结构的调整失度。行政职能结构的合理配置，是进行适度行政管理体制改革的起点。社会主义国家的政府，究竟如何管理好国民经济，这是一个十分重要而长期未能很好解决的问题。因此，调整政府管理经济的职能结构，是行政管理体制改革的重要一环。然而，由于调整中连连失度，使我国在经济运行上一再出现“膨胀失调——紧缩调整——再膨胀失调——再紧缩调整”的恶性循环怪圈，造成改革事倍功半。

　　

　　失度之二：行政机构改革中的权力划分失度。行政权力，是实现行政职能的手段。行政管理体制的核心，是各级行政机构的权力划分。任何行政管理体制的建立、改革与完善，都是围绕着行政机构权力的划分或分配进行的。行政机构的权力划分包括纵向的层次划分，横向的部门划分和地域空间的区划划分。行政管理体制改革就是要寻求和把握三者权力划分的最佳适度点。十四年改革的经验证明，我国行政机构权力划分的重点，应是“双向扩权”。一方面中央政府对可以由地方管理的权力要下放；另一方面对全局宏观调控权要集中。然而，建国以来多次出现权力“下放上收再下放再上收”的恶性循环，就是未能处理好权力“下放”和“上收”的适度点。这种失度，在实际生活中造成不是中央过于集权，就是中央宏观管理失控的现象。

　　

　　失度之三：行政机构设置中的调整失度。行政机构是行政权力的载体。适应权力结构的变化，适时地进行行政机构设置的调整是十分必要的。然而，fr:建国以来多次进行的机构设置的调整中，就数量上来说，一苒出现了“精Pi—膨胀——再精简一再膨胀”的恶性循环。造成这种现象的原因是多方面的，有机构卩丨我膨胀不合理的因素，也有我们在行政机构设中调整失度所致。

　　

　　对我国行政管理体制改革中的“失度”现象，我们不能不进行痛苦的反思。为什么机构越“精”越大，政务越“简”越繁，人员越“减”越多？为什么权力下放，一放就活活钱乱乱就收收就死？为什么改革不能适得其所，有时甚至适得其反，事与愿违？人们经过思考，找出了许多原因。如改革心中无数，改革的方向认识不清，存在“走一步看一步”的思想；改革缺乏划清职责权限，未能实行科学分工>改革缺乏与改善领导作风、改进工作方法和改革不合理的工作制度紧密结合；没有把行政管理体制改革当作一门科学来研究，来重视，来对待，等等。上述见解，不乏真知灼见。而从这些见解中，使人得到T这样的一个启示，那就是：我国行政管理体制改革应探索如何才能把握改革的“适度”。

　　

　　三、把握中国行政管理体制改革中“适度”问題的思考

　　

　　笔者认为，把握我国行政管理体制改革中的“适度”，可从以下四个方面思考：

　　

　　(一）研究影响我国行政管理体制的宏观因素，是把捏改革“适度”的重要前提。

　　

　　在行政管理体制运行中，从影响行政管理体制诸因素的范围来划分，可分为两类：即宏观因素和微观因素。一般来说，宏观因素是指在总的方向、整休结构方向，影响、制约行政管理体制的因素。微观因素则是指对行政管理体制有具体影响的因素。笔者认为，我国行政啻理体制改革之所以一再“失度”，其中一个重要原因，是我们只注意对微观因素进行研究，而忽视了对宏观因素的研究。就宏观因素与微观因素相比，宏观因素是主要的、根本的因素„它从总体上规定了行政管理体制建立、改革与完善的方向，适度的程度和结构特性(但并非说微观因素不需要研究。微观因素应以宏观因素的研究为指导，并与其结合起来研究才能把握好改革的“适度”）。那么，什么是影响行政管理体制的宏观因素呢？从我国的行政环境看，我国的行政管理体制在形成和实践过程中，主要受到下列宏观因素的影响：(1)我国的国家结构形式为单一制；（2)我国国家机构的特点，是各类各级国家机关都按照民主集中制的原则组建；（3)我国人口多，面积大、经济文化较落后，且各地经济文化发展又极不平衡；（4)由于我国曾经历了两千多年封建专制主义的统治，因此人们的封建主义思想根深蒂固，民主意识比较薄弱；（5)我国的行政管理体制在很大程度上沿袭了过去革命战争年代的做法；（6)前苏联的行政管理体制模式对我国行政管理体制模式的建立和发展，也有很大影响。

　　

　　研究上述宏观因素对我国行政管理体制的影响，是把握行政管理体制改革适度进行的重要前提。这是因为，在进行适度行政管理体制改革中，要充分考虑这些因素，分析哪些是我们在进行适度改革中所必须彻底清除的思想因素；哪些又是我们必须遵循的客观因素。笔者认为，在上述因素中，（1)(2)两个因素是我们在适度改革中仍应坚持的重要因素。这两个因素说明了在我国行政管理体制中，坚持中央统一领导是我国历史发展的必然趋势，是全国各族人民的根本意志，也是我国社会主义经济基础和上层建筑的根本要求。其次，（4)(6)两个因素是我们在进行适度改革中必须清除的因素。也就是说，我国坚持的中央统一领导体制，既不能同于前苏联曾搞过的所谓中央集权制，也不能同于我国历史上封建国家一统于中央、中央“一统于天子”的专制与独裁体制。再次，在（3)(5)两个因素中，我们认识到，在坚持中央统一领导的前提下，适度地扩大地方的权力，乃是我国的特殊国情决定的。它既符合马克思、列宁主义的基本原则，也是中华人民共和国建国40多年来社会主义革命和建设正反两个方面经验的总结。综上所述，我国的行政管理体制，集中之中应有分散与分工，统一之中应有自主与独立。二者相互为用，偏废任何一个方面都是不妥当的。

　　

　　(二）深刻领会行政管理体制改革的有关指导思想和基本原则，是把握改革“适度”的重要条件。

　　

　　在行政管理体制改革中，中央和地方的国家机构职权的适度划分，历来足一个十分重要的问题。现时已成为国外的政治家与学者普遍关注的问题之一，也是我国当前在行政管理体制改革中所面临的一个重要课题。我们党和毛泽东同志曾一贯重视这个问题，并为我国适度调整中央和地方的关系，规定了基本的指导思想。毛译东同志说：“为了建设一个强大的社会主义国家，必须有中央的强有力的统一领导，必须有全国的统一计划和统一纪律，破坏这种必要的统一，是不允许的。同时，又必须充分发挥地方的积极性，各地都要有适合当地情况的特殊”。（《毛译东选集》第五卷第276页）我国现行宪法在总结建国30多年正反两方面经验的基础上，明确地把对中央和地方关系的调整作为自己规范的对象。其《总纲》中的第三条规定：“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则”。这是我国在行政管理体制改革中，把握好中央和地方国家机构适度分权的基本原则。如何深刻领会上述指导思想和基本原则，是指握好改革“适度”的重要条件。笔者认为，上述指导思想和基本原则，说明了三个问题。第一，建设一个强大的社会主义国家，是我国政府领导人民为之奋斗的根本目标。第二，为了实现这个目标，我们必须采取两种手段：其一，必须采取强有力的中央统一领导；其二，充分发挥地方的主动性和积极性。第三，两种手段的运用必须强弱适度，它们是相互联系、相互制约、相互补充，缺一不可的关系。

　　

　　(三）研究和认识“适度”的特点，是把握改革“适度”的重要环节。笔者在研究中概括出“适度”具有以下特点，认识并掌握这些特点，是把握改革“适度”问题的重要环节。

　　

　　第一，“适度”具有普遍性。在行政管理体制的改革中，许多问题都涉及到“适度”问题。如在行政职权中，涉及到集权与分权之间的适度划分问题；在行政层次的隶属关系中，渉及到层次与幅度之间的适度问题；在行政机构设置中，还涉及到稳定性和机动性之间的适度问题；甚至在行政管理体制的改革中，还涉及到改革与稳定之间的适度问题等等。因此说，在行政管理体制的改革中，“适度”具有普遍性。明确“适度”具有普遍性的意义在于，在行政管理体制改革中，改革者应重视把握“适度”问题。只有把握好“适度”才能使改革走向成功，实现改革的根本目标。

　　

　　第二，“适度”具有可变性。首先，从行政管理体制诸问题的矛盾发展来看，“适度”具有可变性。其表现为“适度”是暂时的，不适度则是常见的。其次，从行政管理体制与行政环境的相互关系看，行政环境总是不断变化的，因而行政管理体制也须不断变化和调整自身的“适度”点，才能不断地适应变化着的环境所提出的变化着的荽求。明确“适度”具有可变性，其意义有三：其一，使人们认识到“适度”问题是摆在改革者面前的一道难题。由于行政管理过程的复杂性，使行政管理体制中的诸问题，如集权与分权、层次与幅度、稳定性与机动性等问题的“度”，都很难掌握得十分恰当。因而使改革屡屡出现“失度”现象，不是陷入左右为难，就是陷入进退两难的困境。其二，认识了“适度”具有可变性，便使人们知道行政管理体制改革必然是一个动态发展的过程，需要不断调整适度点，才能延长适度状态，使改蓽事半功倍。其三，认识了“适度”具有可变性，才能在行政管理体制改革中具有主动精神，主动地、及时地调整适度点，在动态调节中减少失度现象，以求获得最佳的适度与平衡。

　　

　　第三，“适度”具有可把握性。虽然“适度”具有可变性，但实践证明，只要方法得当，“造萬”是能够把握住的。把握适度的有效方法有：一是在问题出现之前就注意调整矛盾双方的关系，在动态中把握矛盾双方变化的“度”，及时消除可能出现的失度现象。二是在行政管理体制改革的实践中防止走极端，并明确是在调整“失度”现象，而不是别的。三是当问题经过调整，基本适度后，应设法建立必要的机构和制度，从事经常的监督和随时调整，以巩固改革的成果。

　　

　　(四）明确“适度”的相对界限，遵循“适度”改革的原则是把握改革“适度”的关键。在行_管理体制中，集权与分权、层次与幅度、稳定性与机动性，都是相对而言的，双方没有—个绝对明确的分界线。以集权与分权为例，我们客观地剖析各种行政组织便可发现，没有一个行政组是绝对的集权，也没有一个行政组织是绝对的分权。实际情况是，一切行政组织都存在着某种权力的集中或权力的分散。所以，我们通常说的“集权组织”，实际上是指集权程度比较高或分权程度比较低的行政组织。相反，“分权组织”是指分权程度比较高或集权程度比较低的行政组织。由此得出一个结论：任何行政组织，都是集权与分权的结合体，只不过存在着集权与分权的不同程度而已。或者说，只不过是由不同程度的集权或分权行为所造成的差异而已。如图一所示：现实中的所有行政组织都可以在该图中找到一个相应的位置，但没有一个行政组织会达到其中的某个极端点。图中以D点为集权与分权的交汇点，处在交汇点上方的组织，为集权程度较高的组织；处在交汇点下方的组织，是分权程度较高的组织。一般来说，在国家结构上实行联邦制的国家多采取分权组织，在国家结构上实行单一制的国家，多采取集权组织。集权组织与分权组织各有其长处，也各有其短处。集权组织的长处在于可以集中统筹，统一规划；分权组织的长处在于可以因地制宜。因此，只有使集于计划经济。我们知道，在社会主义初级阶段这个上百年的发展中，我们的目标是基本实现现代化，在经济上达到中等发达国家水平。我们实现这个目标时/社会主义也只是刚刚够格，同发达国家相比仍有差距，各种经济成分的并存与竞争处于方兴未艾的状态，在如此情势下就要废除市场经济转而实行计划经济，进入社会主义发达阶段。这是不可思议的。社会主义条件下的市场经济有着坚实的社会条件和不可估量的积极作用，它在整个社会主义历史时代都会显示奇功异效，经过上百年的努力，我们;51能才初步地建立起健全的市场经济体制，它怎么就会立即退出历电舞台呢？！严格的计划经济只有到共产主义时代才能实行，创造实行计划经济的条也就是创造实现共产主义的条件。这也许要经过上千年的奋斗。赵国杰上述看法的缺陷,在于忽视了解放和发展生产力这个社会主义最根本的本质规定，类似于过去的“趁穷过渡”主张。用历史的大尺度来考察，社会主义要前进到可以实行计划经济的水平,生产力必须连续上几个划时代的大台阶：一是赶上中等发达国家，二是超过最发达'国家，三是造成非社会主义经济成分无法存在的条件，四是形成单一的全民所有制经济，五是社会财富巨额涌流以至于可以突破按劳分配的框架。这五个阶段，我们分别称之为初级阶段，中级阶段，前发达阶段，后发达阶段，后过渡阶段。生产力发展的这些阶段都是不可逾越的。赵国杰企图跨越几个阶段提前实行计划经济，愿望自然良好，但实践会告诉他“此路不通”!

　　

　　如何恰当划分社会主义的发展阶段，这是极复杂极重要的课题。我们应该自觉地以十四大精神为指导，敢于突破清规戒律，走出本本主义误区，严格从实际出发，进行深入细致而又高瞻远瞩的思考、研究和讨论。R有持这种态度，才能少走弯路，少犯错误，遂步逼进理想的目标。

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