大部制”视域下的杭州行政管理体制改革研究

　　党的十七大报告在部署未来行政管理体制改革时指出，要“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制”。这是一种有别于以往改革的新思路。所谓“大部门体制”，或叫“大部制”，就是在政府部门设置中，将那些职能相近，业务雷同的事项相对集中，由一个部门统一管理，最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，从而达到提高行政效能、降低行政成本的目标。随着国务院第一批46个部门“三定”方案发布实施，地方政府“大部制”改革正式拉开序幕。在2008年度地方政府机构改革工作电视电话会议上，中央明确提出地方机构改革‘7+1”的指导思路，即改革将会涉及农业、工业、交通运输、住房保障、人力资源、文化市场、食品药品7个领域，及“健全基层社会管理体制。”

　　

　　事实上，在中央对新一轮地方政府机构改革作出部署之前，一些地方已经做了积极而有效的探索，并被一些专家学者概括为富有地方特色的“成都模式”、“随州模式”、“海南模式”等。杭州市、区有关部门多年来也一直没有中断过有关“大部制”思维的改革创新，总结这些已有改革所取得的经验与存在的问题，对于杭州市进一步推动“大部制”思维下的行政管理体制改革，无疑具有重要的借鉴意义。

　　

　　一、杭州市基于“大部制”思维的主要改革探索

　　

　　杭州市基于“大部制”思维的改革探索，既反映了推进行政体制改革是杭州市经济社会发展的必然要求，而这些改革与“大部制”改革的思路“不谋而合”，亦说明“大部制”改革在基层有一种真正的需求，基层政府或职能部门对在行政管理运行中遇到的体制障碍有强烈寻求突破的动力和热情。

　　

　　1. 杭州高新技术产业开发区（滨江）“大部门、小政府”的实践。杭州高新技术产业开发区成立于1991年，滨江区则于1997年正式挂牌。2002年6月，两区合并正式更名为杭州高新技术产业开发区(滨江）合并后的杭州高新技术产业开发区(滨江）既是市委市政府的派出机构，又行使地方党委和政府的职责。

　　

　　自此，杭州高新技术产业开发区(滨江）开始了“大部门、小政府”的实践探索。一方面，在部门的设置上，力求从简。两区合并之初机构叠加起来有37个，后调整至25个。这25个部门除极个别部门与其他地方一样是一个部门一块牌子外，绝大多数的部门都是一个部门几块牌子或者几个部门合署办公。杭州高新技术产业开发区(滨江)已成为一个典型的由“大部门”组成的“小政府”；另一方面，在人员编制上也十分精简。如人事局（含机构编制委员会)、劳动局和社会保障局三个部门合署办公，只有一个正局长，三个副局长。与人事局合署办公的“编制办公室”这个口子对应下来，只有三个公务员，三个公务员也是三个科长，包揽全部工作。

　　

　　2. 杭州市文化体制进行大部制改革的探索。2005年初，根据中央的统一部署，杭州市按“分、建、并、调”四个环节，实行文化市场综合执法机构改革。在推进原市文化局与市文化发展投资公司、原市广电局与杭州广电集团、原市新闻出版局与下属单位分离的基础上，归并整合文化、广电、新闻出版三局行政管理职能，设立了市文化广电新闻出版局；归并整合三个部门文化市场管理执法职能，成立杭州市文化市场管理领导小组，加强了对全市文化市场的协调管理。各区、县(市)也按照有关部署，完成文化市场综合执法机构的改革，成立了文化广电新闻出版局，建立了相应的执法队伍，充实了基层执法力量。

　　

　　此外，在文化体制改革方面，杭州市还对文化国有资产管理体制进行了调整，成立了市文化国有资产领导小组，办公室设在市委宣传部，对意识形态领域市属国有资产统一单独管理，实现管人、管事、管资产三统一。同时积极推进集团化建设，并在杭报集团，杭州文广集团基础上成立了杭报集团有限公司、杭州文广集团有限公司，授权两大公司经营集团所属国有资产，西泠印社社委会也被市政府授予经营所属国有资产的权限。

　　

　　3. 富阳市政府设立“专业委员会”的探索。针对现行管理体制中普遍存在的资源配置散、部门力量散、职能配置散、权力制约散的“四散”现象，富阳市委、市政府决定在现有的行政管理体制框架下，在不改变原有机构设置的基础上，通过设置规划统筹委员会、公有资产管理运营委员会、城乡统筹委员会、计划统筹委员会、土地收储经营委员会、体制改革委员会、社会保障委员会、工业经济委员会、环境保护委员会、重大工程建设委员会、社会事业发展委员会、现代服务事业发展委员会、运动休闲委员会。这十三个专业委员会初步起到了淡化部门概念，打破部门壁垒，增强整体合力的作用；部门之间分散的权力得到统筹整合，资源要素得到优化配置，全市“一盘棋”的行政管理格局初步形成。

　　

　　这个机制创新，在不减机构，不增编制，成本最小，代价最小，阻力也最小的前提下实现政府机构一定程度的职能整合、运转顺畅的目的。富阳市虽然没有进行实体性的大部制改革但却初步实现了具有大部制改革效果的十二个“大”的格局，这就是大计划、大财政、大国土、大三农、大工业、大商贸、大规划、大建设、大交通、大环保、大社保、大监管的工作格局。

　　

　　4.  杭州市公共资源交易体制改革的探索。杭州市公共资源交易体制改革也具有“大部制”思维的特点。在传统的计划经济体制下，公共资源的使用和流转一般是通过行政指令的方式进行的，公共资源的分配和流转被相关行政部门垄断。由政府各个职能部门对公共资源进行分散单独配置的模式已经越来越难以适应社会经济发展的需求。针对这一情况，杭州市于2005年开始筹建公共资源交易中心，尝试将所有的公共资源交易活动尽可能纳入中心进行统一运作。杭州市公共资源交易中心是公共资源交易活动的执行部门，由事业单位担当执行职能，能较好地避免旧体制下的“决策与执行不分”、“裁判员与运动员不分”的弊端。

　　

　　与此同时，杭州市还设立了公共资源交易委员会，作为全市公共资源市场化的监管领导机构，在杭州市政府分管市长的具体领导下，负责公共资源交易活动的重大决策，领导和协调活动;设立了市公共资源交易委员会办公室，作为管委会的常设办事机构，对杭州市公共资源交易活动进行监管。

　　

　　二、杭州市基于“大部制”思维改革存在的问题与启示

　　

　　由于缺少中央对地方政府行政机构改革的指导，也由于浙江省、杭州市关于行政体制改革的统筹规划尚未到位，杭州市有关“大部制”思维的改革探索，虽然取得了一些成绩，但整个改革探索对于全局来说还处在零敲碎打的阶段，难以形成改革得以持续的大‘气候”。但杭州市目前基于“大部制”思维的改革探索能给我们带来以下几个方面的启示。

　　

　　1. 上改下不改，改革难以真正到位。虽然大部门体制有很多好处，但地方政府亦有很多为难之处，如果不从上到下实施大部制，基层的探索就举步艰难，甚至可能顶不住压力走回头路。如杭州高新技术产业开发区(滨江)较早进行了政府职能部门的大合并，组建了政府所属的一些大的局，这导致一个区级局往往要疲于应付上面四、五个市级局的领导和工作。工作繁忙程度可想而知。富阳的专委会是虚拟大部制，而不是实体大部制。中央党校教授周天勇在富阳研讨会上指出:“要处理好'专委会’和部门之间的关系;'专委会’的一些决策，条条上认为不行怎么办?他的这番讲话也实际透露出了对“下改上不改”关系难处理的担忧。全国其他地方的实践亦证明，由于条条上掌握着大量资源，这使得地方机构改革时时出现“下改上不改，改了也白改;下改上不改，改了要吃亏”的现象。

　　

　　2. 相关政府部门的职能不整合，“单兵突进”式的“大部制”改革不可能真正成功。“大部制”改革不是部门的简单合并，更重要的是要在职能的协调、理顺与整合上下功夫。如杭州市公共资源交易中心虽然集中了建设工程交易中心、政府采购中心、土地交易中心、产权交易中心四个专业性交易中心的交易活动，但这四个中心并没有与原来的政府部门脱钩，仍然隶属于原来的行政主管部门。由于没有独立的执行机构，在公共资源交易中心内部，交易活动多头并管、政事不分的情形依然存在，公共资源交易体制的“管办分离”亦不能彻底实现。与之相反，杭州市文广新局的体制改革则比较彻底，效果也更明显。杭州市文广新局的改革最初仅设想成立统一的文化市场执法机构，并没有归并文化、广电、新闻出版三个局的想法。但是在改革的具体操作中发现，如果按照这种设计，新成立的执法大队就要接受三个局的领导，难以杜绝执法过程中的扯皮和推诿现象。因此文化、广电、新闻出版三个局的归并也就顺理成章一三个局将各自的执法职能在责、权、利统一的基础上完全交给执法大队的同时，合并成立文广新局，文广新局内部决策与执行分离的体制格局才能形成。

　　

　　3.“大部制”并非几个局职能简单相加的“拼盘”，而是内部职能的“有机统一”。十七大在部署未来行政管理体制改革中明确指出，要“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制”。所谓“有机统一”就是要注意职能间的协调整合，不仅要做加减法，还要做乘除法，即力求实现机构职能的有机整合与统一。如杭州高新区(滨江）的建设局和社会发展局的内设机构值得进一步分析研究。高新区(滨江)把城市管理办公室设在建设局内，而将城市管理执法局单设，这既会产生“条条”上的不顺，亦会加大这两个职能相邻的部门在城市管理活动中的协调难度。而城市管理执法本身，为了避免“执法扰民”，采取相对集中七项行政处罚权的举措，从形式上看这种想法与大部制思维很接近，但七项处罚权分别是市容环境卫生、城市规划、城市绿化、市政公用、环境保护、工商行政管理、公安交通等方面的全部或部分处罚权。由于某些处罚权并未完整地集中，又造成了新的“执法难”。高新区(滨江）的社会发展局，包括了文广新局、体育局、卫生局、人口和计划生育局，这个局职能的“有机统一”也有待进一步探讨。

　　

　　三、“大部制”视域下深化杭州行政管理体制改革的建议

　　

　　1.从进一步转变政府职能入手来规划政府机

　　

　　构和人员配置。与过去五轮行政管理体制改革强调“精简、效能、统一”的原则有很大的不同，新一轮“大部制”改革，更着力于完成前面几次改革没有实现的政府职能转变的目标，力求实现向服务型政府的转变。在市场经济条件下，政府的职能一般有四个方面，分别是经济调节职能、市场监管职能、社会管理职能和公共服务职能。杭州作为副省级城市虽然没有宏观经济调节的职能，但由于要面对比中央、省一级政府更广大的人民群众和更纷繁复杂的事务，其市场监管，社会管理和公共服务这三大职能之中的社会管理和公共服务两大职能也显得更加突出。在机构的设置上，杭州市要更突出政府的社会管理与公共服务职能。

　　

　　在市一级政府的人员编制方面也要与职能转变相适应，向行使社会管理和公共服务职能的机构和部门倾斜，而不应向行使政府内部事务管理的职能部门倾斜。要根据部门工作任务的繁忙程度和社会责任的大小程度，区分政府内部事务部门和社会管理、公共服务部门，重新核定编制，确定机构或部门人员规模。杭州市可以借鉴国外编制管理办法，对于直接服务于公众的社会管理和公共服务部门，根据服务对象的多少来确定编制数量，再按各级政府所承担的职能，确定各层级的人员编制规模。如国外的劳动和社会保障领域大多采取按照服务对象多少确定配备人员比例的做法，工伤保险的比例一般为1:2000，劳动保障监察的比例为1:8000，社会保障经办机构为1:164就业管理服务为1:88，杭州市目前还远远低于这一比例。

　　

　　2. 从理顺政府职能运行中的关系入手，推动“大部制”改革。2005年政府机构改革之后，杭州市设置政府工作部门40个，特设机构1个，部门管理机构2个，议事协调机构的常设办事机构2个。比起计划经济时期，政府职能经过整合，在机构设置方面更适应市场经济的需要了。但是杭州市政府职能还需要进一步在理顺关系方面进行整合。为了进一步理顺职能关系，在杭州市进行‘大部制”改革中，我们建议做好几个方面的工作。首先，清理职能交叉，职能运行关系不顺的问题。要以职能转变为推动力，一方面对行政职能交叉的问题进行“归位、定位”，另一方面对行政部门在社会管理、公共服务运行中“缺位、错位、越位”的情况进行地毯式的排查和梳理。要重视把结构调整和功能定位有机结合起来;其次，在理顺关系的过程中一定要做到“权责一致”，要明确责任主体“有为”与“有责”必须对等，权责一致。具有“同一性”的事务尽量交由一个部门，努力避免政出多门以及“权大责小你争我夺，权小责大你推我让”等现象的发生。再次，“坚持重点突破、循序推进”的原则。杭州市的大部制改革不能一步到位，应该选择那些职能交叉突出，涉及公众的服务对象广泛，外部呼声比较高的部门开始重点突破，然后逐步扩大循序推进，最终实现政府部门的有效整合，政府职能的有机统一。最后，在中央和省还没有制定有关法规之前，杭州市政府要通过人大推出相关法规，对政府机构依法定职能，然后进一步实现“三定”。一旦职能被确定下来，要增减机构或改变职能必须依照一定的程序。只有这样才能避免机构设置的随意性和机构职能改变的随意性。

　　

　　3. 推进杭州市的行政管理体制改革还需要进-步探求建立完善的公共治理结构。前几次政府体制改革之所以不够彻底，就在于一些传统部门被裁撤的同时，它们承担的职能没有消失，而是分解到各个邻近部门的二级机构中去，产生新的职能交叉，这就埋下了需要再次进行机构改革的伏笔。“大部制”改革要转变政府职能，就势必触及公共治理结构，将政府原有的一部分公益性和社会性职能转移到其他社会组织中去。只有社会组织充分发育、自治力量足够发达时，政府所剥离出来的职能才能获得有效载体保证政府体制改革的顺利实施。政府要善于培养社会组织，善于与社会组织进行沟通，善于运用社会组织的资源，把“政府管不了、管不好、不该管”的职能转移给社会组织，这亦是实现善治的重要途径。此外，政府在培育和发展社会组织的同时，一定要重视事业单位部门的同步推进。其实在行政管理体制改革中，决策和执行分开，也可以理解为政府部门决策，事业部门执行。政府要走出“改革政府部门则将政府部分职能下放给事业部门，改革事业部门则将由政府服务类事业部门承担的行政职能上收政府部门”的“怪圈”，可考虑将一些公共管理与公共服务的职能从政府部门分离出来，由被授权或独立的事业部门行使。例如工伤保险服务，劳动保障服务，社会保障服务都可以交给事业部门去做。这一类的事业部门在国外被称作政府服务类事业单位，具有自主权、专业性很强，治理结构清晰，管理、财务和人事制度灵活等特点，亦可以在一定程度上克服政府部门中存在的官僚主义、效率低下等问题。

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