行政管理过程中个体理性与集体理性冲突研究

　　一、理性问题的理论研究

　　

　　欧洲的学者最早开始研究人类理性课题，经济学家亚当•斯密据“经济人”假设提出人类理性就是从自利出发，追求经济利益的最大化。现代社会科学研究一般将“理性”理解为“假定论及的目标和现实世界不变，那么’只要行动得以正确地筹划，有利于最大限度地实现目标这种行动就是理性的，”并且，这种理性“有达到理性的意识，但又是有限的”。

　　

　　根据学者阿马蒂亚•森的论述，个体理性有两种，一是个体追求某种工具价值的最大化，二是个体决策在逻辑上的无矛盾，简言之，个体理性就是个体在既定信息下最大化其效用的行为。“集体”就是拥有共同利益的人集合在一起，一些随即挑选的人也可以成为一个4集体'但对集体的大多数讨论看来关心的主要是有共同利益的集体。”2]因此，集体是团体自身利益的理性寻求者，集体理性是一个最大化群体效用的行为过程，追求高效率、内部稳定和成员间的公平。

　　

　　但是，当集体中理性个体在具有充分自由的时候，往往导致集体非理性行为。有研究认为，“除非存在强制或其它某些特殊手段以使个人按照他们的共同利益行事，有理性的、寻求自我利益的个人是不会采取行动已实现他们共同的或集团的利益。换句话说，即使一个大集团中的所有个人都是有理性的和寻求自我利益的，而且作为一个集团，他们采取行动实现他们共同的利益或目标后都能获益，他们仍然不会自愿地采取行动以实现他们共同的或集团的利益。”3]个体理性与集体理性的矛盾或不一致主要有两种情况：（1)个体理性必须以集体理性为基础，但集体理性的获得或保障却可能是以个体的非理性为代价的；(2)集体理性必须以个体理性为前提，但个体的理性行为却未必能保证集体的理性状态。

　　

　　实质上，这种冲突的根源是个体利益之间的冲突。集体利益和集体理性是个体利益、理性相冲突的建制化和组织化的体现。归根结底，集体是由无数的个体所组成，全部个体的行为决定着集体利益以及集体行动的理性化程度，而现实中由于资源稀缺性普遍存在，理性要求个体不断争取更多资源、利益，有时这种行为与集体理性行为相背离，如果选择个人理性行为的个体数量足够多，则发生集体非理性现象。

　　

　　由于理性之间存在冲突，集体行动中的“搭便车”效应在现行行政管理体制中广泛存在，如奥尔森所认为的，集体利益存有公共物品的特征，即使用的非排他性和供给的相关联系。既然公共利益是存在而且不排除个体来消费，集体内的理性个体自然要设法“分一杯羹”不论个体对集体利益作出贡献的数量多少，都将因为非排他性得到集体利益。

　　

　　关于中国行政管理中理性课题的研究中，大多围绕三个公共选择模型开展：共有地悲剧、囚徒困境和集体行动的逻辑，极少关注行政管理动态过程中个体理性和集体理性的冲突，将理顺两者关系作为进一步优化行政管理效率的实施路径。本文认为，理顺行政管理过程中的复杂关系，则难以绕过体制中公务员行为与部门行政行为选择探究，亦即个人理性与集体理性。因此，本文将试图以个体理性与集体理性为研究点，探究中国行政管理过程中两者冲突的类型，并总结规制冲突之道。

　　

　　二、行政管理过程中个体理性与集体理性冲突的表现由于行政管理主体的多元化，行政管理过程实质上就是政府整体、不同部门和无数个人组成的理性主体之间协调和冲突的过程，首先是管理者作为追求金钱、权力、地位的经济人，趋向于追求自身利益而非公共利益，与部门、政府的集体理性冲突；其次是地方政府和部门在现实中作为本组织利益代言人，趋向于维护政府、部门利益，而不会首选与集体理性相符的选择。当各个个理性主体相互协调达成妥协和平衡时，行政管理的问题就能得到有效解决；当这些理性主体相互冲突，不能及时达成一致，而又缺少公平公正的监督机制和激励机制时，主体之间的利益冲突就会阻滞行政管理过程顺利运转，最终将损害集体利益。

　　

　　1.理性冲突影响行政管理问题识别的及时性

　　

　　提出行政管理的问题是行政管理过程的逻辑起点，只有被管理主体感知、分析和认定，并进入行政管理议程的那部分社会问题才能被纳入行政管理主体的视野，有针对性地制定、执行相应的管理方案。因此，能否进入行政管理问题识别流程，是社会问题能否得到妥善处理的基础，这实质上取决于管理主体的问题的态度和判断。管理者作为最重要的提出主体，掌握着权力和信息资源，主导行政管理问题的构建过程，有权力和能力安排与自身利益相关的问题进入议事日程，将无关自身利益的问题排斥在议事日程之外，努力保障个体理性。在这个环节，个体理性与集体理性碰撞，降低问题识别的及时性，最终造成集体非理性。

　　

　　一是体现在社会问题被管理主体有意回避、自动过滤。在管理过程的起始阶段，管理主体的理性思维开始作用，针对多方面社会问题，挑选部分解决难度较低、收益周期较短的社会问题优先处理，自动过滤那些对管理主体创造政绩、获得升迁不能起到明显推动作用的问题，致使部分社会问题被长期忽视。正如部分地方政府在经济高速发展时期，仅将大部分目光放在能够“上项目”出成绩的问题上，较少顾及环境保护、绿化这类较难体现政绩的问题，及至引起严重自然环境问题，迫使集体不得不支付巨额成本去处理。

　　

　　二是社会问题被管理主体长期积压，体现在部分处理难度大、成本高的社会问题一直徘徊在问题识别阶段，不能进入下一个阶段，未制定彻底、妥善的解决方案。政府基本职能中医疗卫生、公共教育、环境保护等民生问题是周期长、投资大、收益不显著的战略性工程，管理主体在理性比较这些工作带来的收益后，倾向于设计“权宜之计”暂时性缓解这些问题和矛盾。据统计，中国地方政府每年维稳成本居高不下，多数属于遗留问题、棘手问题，解决这些问题的风险一收益比较低，管理主体宁可定期或不定期支付成本维持、缓解，亦不会主动制定彻底的解决方案。

　　

　　2.理性冲突影响行政管理方案制定的合理性

　　

　　行政管理方案的制定是围绕行政管理问题为核心，确立行政管理目标，设计预选方案，选择行政管理运作方案的过程，是指引行政管理行为符合集体理性、最大化增加集体利益的重要阶段。这一过程中，方案制定者的个体理性始终贯穿在目标确立、方案设计等环节，以多种表现形式左右着行政管理方案的制定，管理者、部门或政府作为独立利益主体，有着经济人的行为动机，在方案制定过程中，采取“理性”的行动，将反映个体自身利益偏好的管理方案通过合法的程序纳入制度化轨道中，容易造成集体利益受损的集体非理性后果。

　　

　　一是个体理性行为降低行政管理方案制定过程的公平程度。制定公平合理的行政管理方案需要调动不同领域管理者、管理部门共同建言献策，保证方案的公平性以及集体利益的实现。但目前中国行政管理方案制定过程中，主要管理者往往大权独揽，主要管理部门经常独享政策方案的制定权，拒绝其他管理主体染指方案规划权力，或是将一些非机密性和紧急程度较高的方案规划作为隐秘的过程，根据自身利益偏好进行设计、规划，最终制定的方案公平性较低，不能实现集体的理性行为。

　　

　　二是个体理性行为降低行政管理方案的科学性。科学的行政管理方案是推动各地区形成全面、均衡的特色产业格局的重要手段，并且“一项政策能够得到很好执行，主要取决于政策内容本身”4]。但当前中国各级地方政府和部门在方案制定过程中，个体理性正在引导着集体朝着非理性方向发展，区域产业结构科学性较低。虽然由于信息、交通设施逐步升级，各区域间市场需求和要素的传递逐渐增加，区域产业结构趋同现象存在一定客观性，但地方政府、企业违背区域分工客观要求的产业配置而导致的区域产业非正常趋同现象应引起重视。在产业结构布局和调整过程中，地方政府和部门的个体理性引导政府将根据本地区的实际资源情况、收益最大化原则和预期的市场需求选择经济行为，都将选择投入他们预期具有市场需求的、能够带来收益的产业，而不会顾及宏观经济布局是否合理的问题。当不同地区涌入到争夺、分割某一产业的市场需求时，就会出现“一拥而上”的局面，资源配置的效率不能达到最优化。目前，在中国产业结构趋同的主要表现为区域主导产业相似、地区工业产品结构趋同等，导致地区间竞争加剧，阻碍专业化分工与协作。这实际上就是地方政府的个体理性结果。

　　

　　三是个体理性行为影响行政管理方案实现效率目标。坚持“效率优先、兼顾公平”是各级政府和部门制定方案的重要原则，但中央与地方政府目前实行财政包干制度，据地区实际情况划定承包基数和上交额度。两级政府之间在财政预算上存在利益之争，各部门之间在年度资金预算上存在利益之争，在理性引导下，地方政府或部门为谋求地方经济发展、预算收入最大化，争取更多资源、权利或政策上的优惠、倾斜。因此，多元化主体制定的方案是否符合效率原则，一定程度上受政府之间、部门之间对利益分配“讨价还价”和谈判的结果，最后制定出各个理性个体都能获取利益的管理方案，往往效率较低，导致集体非理性。

　　

　　3.理性冲突影响行政管理方案执行的有效性

　　

　　行政管理方案的执行是指行政管理主体运用公共资源，开展规划、组织、协调、沟通、监督等活动，遵循方案指令的变革。美国学者艾利森指出：在实现政策目标的过程中，方案确定的功能只占10%，而其余的90%取决于有效的执行”5]，行政管理方案执行是整个行政管理过程的关键环节，最直接关系到能否达到管理的预期目标。行政管理方案执行是各个参与者以自我利益为基础的施压与交易过程，而按照美国学者尤金•巴达克的观点，行政管理方案的执行可以视为一种赛局，在冲突和竞争的情况下，每名参与者都寻求最大的收获，并将损失减少到最低。方案执行阶段正是管理者、主管部门和地方政府等管理主体的理性冲突最激烈的阶段。

　　

　　个体、集体理性的冲突将可能导致公共政策执行的偏差，有学者将政策执行偏差的表现形式归结为以下几种：(1)象征性政策执行（2)附加式政策执行（3)或缺式政策执行（4)替代式政策执行（5)观望式政策执行（6)照搬式政策执行（7)规避式政策执行。[6]而行政管理方案执行偏差与此相似，个体理性与集体理性的冲突导致方案执行效果“打折扣”

　　

　　一是体现在机械性执行行政管理方案。参与方案执行的个体对于自身利益相关性较小的行政管理方案，贯彻落实速度较慢、执行热情不高，仅在上级部门要求下“做个样子”，不考虑客观环境条件，不对方案因时、因地、因事做出具体分析，机械照搬文件要求或其它地区、部门的方案执行细则，导致方案的预期收益难以实现，社会问题不能得到妥善处理，最终集体耗费了人力物力成本，得到社会收益甚微。

　　

　　二是体现在替换性执行行政管理方案。因为理性个体博弈，方案在执行过程中通常被附加执行一些与既定方案目标不符的具体内容，或表面上与既定方案一致，实际却背离方案的精神内涵，致使集体非理性。如地方保护主义行为。地方与中央的根本利益都在于提高、发展生产力，促进社会进步，改善人民生活水平，但地方利益又具有相对独立性，地方政府的直接目标是要发展本地区的经济、文化、社会保障等事业，造福当地人民。于是，不同地方政府发生理性博弈，有的实行地方保护主义行为，损害其它地区和整体的利益，损害集体利益。地方政府行政主管部门为维持本地区内还不具备有效竞争力的企业，保护地区商品市场，于是设立贸易壁垒，排斥地区外企业进驻，阻止外地商品进入本地市场。这种贸易壁垒在短期内能够保持本地生产市场的相对稳定，维持地方政府税收收入，营造一种本地区企业丰收的虚假繁荣。但是当数个个体都采取此类行为时，就会扰乱市场发挥“优胜劣汰”的重要功能，阻碍企业技术进步和产品升级，亦不合乎广大消费者的根本利益，在长期内会延误集体利益进一步增长的机会，导致设置贸易壁垒的个体整体受到损害，出现个体理性与集体理性的冲突。

　　

　　三是体现在选择性执行行政管理方案。行政管理方案是为解决一个或多个问题而设计，这些方案构成一个多层面、多因素的有机整体，涉及政治、经济、社会等领域，全面执行行政管理方案才能够推动社会均衡、健康地发展。而理性的管理主体在执行方案阶段，将从个人、部门或地方政府等利益角度出发，有选择性的执行方案，对增进个人政绩、地方经济、部门利益的政策积极执行，对无益于自身利益的政策采取拖延，甚至是不执行。当前地方政府主要领导的考核制度中，规定需要考察干部思想政治素质、组织管理能力、工作作风、工作实绩、廉洁等方面情况，以此评定是否能够提拔或继续使用等，但是在经济建设为纲的阶段，众多考核指标中最能够引起上级注目的硬性指标仍是GDP指标。因此，个别地方党政领导为吸引上级单位的注意，体现个人“优秀”的工作成绩，很容易出现唯GDP倾向或大力创造“政绩工程”即不顾及地方经济发展的长远利益和质量，专注于在任期内创造较高的GDP，打造所谓的“政绩工程”使得地区资源没有合理配置，远期的集体经济利益不能达到有效水平。

　　

　　三、规避中国行政管理体制中理性冲突的实施路径

　　对于消除个体理性与集体理性冲突的最根本方法就是解决集体内个体之间的利益冲突，铲除这种冲突繁衍的土壤，但这又需要创造极度发达的生产力，改变资源的稀缺性，只有在资源极度丰富的环境中，理性的冲突才会消失。所以，这种理想化的解决之道是难以达到的，但就现实而言，创建适当的制度是最大限度避免这种冲突的有效方式。

　　

　　1.理顺个人利益与集体利益的关系

　　

　　理性冲突根本上是利益的冲突，解决措施首在理顺个体与集体的利益纠纷。

　　

　　首先，增加共容利益。设想如果个体理性和集体理性无限制发生冲突，集体利益是很难得以实现的，尽管现行行政管理体制中存在两种理性的冲突，但其仍然在创造巨额社会财富，维持国家机构有效率运转，其原因是个体之间存在共容利益。共容利益即个体与集体之间存在部分共同的利益，它被奥尔森称为“看不见的左手”“当从对权力的破坏性使用转到对权力的建设性使用的时候——就如霍布斯所说的4人人为战’的状态被一个专制政府的秩序所取代的时候，结果的改善就会产生，这要归功于另外一只看不见的手。这只看不见的手——或许我们应该叫他左手——在共容利益指引下使用权力，其后果至少在某种程度上与社会利益是一致的”[7]只要存在共容利益，即使是不法之徒，当他们发现“用政府状态取代无政府状态就会带来产量的巨大增加”[8]他们也会积极建立政府和社会规则。

　　

　　显然，共容利益一定程度上能够引导两种理性形成合力。在行政体制中，如果进一步增加个体和集体的共容利益，则能够实现通过个体理性的作用实现集体利益。

　　

　　其次，明确个体和集体的利益关系。计划经济时代个体利益服从集体利益、地地方利益服从中央利益的利益分配格局仍未得到完全矫正，这种单一化、整体化、模糊化的利益关系是不利于实现集体理性的。明智的选择是通过法律法规明确行政管理体制中的各种利益关系。一是在行政机构中更加尊重个人的正当利益，阻止片面强调集体主义的优先性；二是在体制内沟通上下级机构之间的利益分配方式，运用市场规则在同级机构之间实行公平公正的资源竞争方式。

　　

　　2.完善正式制度

　　

　　首先，要在行政管理体制中创建管理主体多元化和全面的监督体系，使得个体在有约束、有竞争的情境中实施管理。现行体制中，个体理性之所以能够实现的原因正在于中国公共管理主体相对单一，政府行政管理机构掌握绝大部分公共权力的实施以及公共资源的配置权，致使部分管理人员的个体理性膨胀。应当说，实现管理主体多元化不仅是未来公共管理发展的基本方向，亦是消除个体理性侵扰集体理性的重要手段。同时，也需要加强对管理主体的监督力度，强化国家权力机关的监督职能、落实社会监督制度、完善对公共政策执行人员的责任追究机制，建立全方位的独立监督体系，保障监督机构对管理主体监督活动的权威性、及时性，根据即时变化的客观情况调整或终止个体的管理行为，有效阻止个体理性膨胀。

　　

　　其次，如诺斯所认为的，要跳出集体行动困境，可以通过适当的适度安排来完成，建立“社会制裁和社会奖励”为主的选择性激励制度是塑造集体理性的有效手段。在行政体制中，应当创建更加合理的奖惩措施，大胆奖励对集体做出突出贡献的个体，严厉制裁“搭便车”者，突出对优秀个体奖励力度和后进分子惩罚措施的差异性，促使个体能够选择增进集体利益的行动，因为只有一种独立的和选择性的激励会驱使潜在集团中的理性个体采取有利于集团的行动。

　　

　　3.强化非正式制度

　　

　　加强非正式制度约束，实质上就是强化意识形态激励，克服个体理性的弊端，走向集体理性。如果说正式制度中的竞争和监督机制是一种“暴力胁迫”那么实施意识形态约束则是必不可少的了，“暴力行动要想取得广泛的支持就必须依靠意识形态上的执著来克服搭便车问题，参与者的意识形态信念越强烈，他们愿意付出的代价也越大”9]，更易于引导从个体理性走向集体理性。因为“任何成功的意识形态都必须克服搭便车问题。其基本目标是为不按简单的、享乐的、个人对成本收益算计来行动的团体注入活力。这是主要意识形态产生的重大推力，因为没有这种行动，无论维持现存秩序、还是废除现存秩序都不可能”[1。]意识形态能够通过道德约束、文化熏陶等方式促使个体为了集体利益“牺牲”部分个体理性，以一种非理性的方式实现集体理性。

　　

　　行政主体内在的信仰、价值观念、行政意识、行政理想、行政道德以及来自行政主体之外对其产生影响的行政原则、行政传统、行政习惯、行政准则等因素构成行政管理文化，根植于行政管理的全过程，并影响着个体的行为选择。因此要优化公共管理的文化环境，坚持与时俱进，构建先进的公共管理文化，建立集体利益价值观，培养个体健康心理，不断规范管理主体的信仰、思想和观念，一定程度上抑制个体理性。

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