中国行业体制改革的成败新论：新自由主义的视

论文导读:：20世纪70年代初随着新自由主义的兴起，经济管理行业化成为席卷全球的浪潮，无论是资本主义国家，还是社会主义国家都纷纷走上行业体制改革之路，英美模式更是被封为典范。但是苏东、拉美的教训说明盲目的“西学东渐”并不能实现行业改革的善治，日本在20世纪80-90年代之间行业管理成效的巨大反差也证明“中学为体，西学为用”的模式也不具有普适性。西方新自由主义学者和政治家转而以治理作为新的理论工具，并以此评判中国的行业体制改革的成败，国内也普遍认为实现善治的关键是形成多元共治的局面，而忽视了治理理论的新自由主义实质，所以他们无法解释中国经济发展和行业改革之间的巨大反差，由此可知中国的行业体制改革已经成为一种新的范式。
论文关键词：行业协会，治理，新自由主义，体制改革，路径

　　一、“治理失灵”的新自由主义背景解读
　　治理亦会失灵。自资本主义经济制度确立以来，政府失灵与市场失灵交替出现，无论政府采用管制还是放松的经济政策，最后的失灵状态时无可避免的：经济发展缓慢缺少活力，政府放松管制，经济高速发展后不可避免的脱离政府控制，出现市场失灵；市场混乱必然要求政府干预，过多的政府干预尽管可以重新理清市场秩序，但福利国家政策不可避免的加重了政府的负担，同时制约了经济发展的活力，政府失灵出现；但若政府放松管制，市场力量的再度膨胀必然会导致失灵状态的出现。可以说无论是凯恩斯主义还是亚当·斯密的自由主义都无法解决这个悖论：不管政府是否干预经济，市场失灵必然出现，而矫正市场失灵的政策却不可避免的走向政府失灵，这就是“失灵悖论”[④]
　　基于此，20世纪70年代起，新自由主义作为对凯恩斯主义和自由主义政策的修正的姿态出现，以英国的撒切尔、里根为代表的改革家力图寻找政府和市场之外的第三条路径，即公民社会，以期走出失灵悖论。诚如撒切尔所言：“政府已经负担了太多，市场已经被证明会失控，社会包括个人和组织应该并且能够承担更多责任，舍此之外别无出路”[①]，因此新自由主义的第三条路径，以及其政府、市场、公民社会的权利基本构架可以看作治理理论的最原始诠释，新自由主义是治理理论的母体。随着新自由主义改革的深入，政府空间的让渡以及经济界限的模糊，社会领域逐渐扩展，政治民主化、经济市场化、社会多元化进程进一步加剧，治理理论所主张的：政府、市场、公民社会的多权利中心理论初步形成。
　　可以说，20世纪70年代至80年代末期的近20年是以第三部门治理为标志的新自由主义全球扩张的时代。但到了20世纪90年代初期，东欧剧变之后，新自由主义理论在欧洲取得空前成功的同时，拉美地区的新自由主义实验却遭到重创，正如前智利总统帕特里西奥?艾尔文尖锐所指出的，“按照任何客观的标准，以智利的为代表的拉美新自由主义计划都必须被定义为失败”。正是由于此时的新自由主义改革理论还沉浸在浓厚的政府-市场二元治理色彩中，且新自由主义本身所蕴含的资本主义的傲慢和偏见以及殖民扩张式的策略遭到了以中国为代表的第三世界国家的抵制，以1989年“非洲危机”的应对为标志，治理理论正式兴起。治理理论在摆脱新自由主义的颜色革命外衣的同时，其涵义也逐渐去政治化和市场化，正如罗茨所言，治理意味着统治的含义有了变化，意味着一种新的统治过程，意味着有序统治的条件已经不同于以前，或是以新的方法来统治社会；治理理意味着一系列来自政府但又不限于政府的社会公共机构和行为者，政府不是唯一的权威，市场也不是唯一的手段，以非营利组织为代表的第三部门应该发挥更多的作用，三角形的权利构架有利于形成稳定的秩序。
　　由于治理理论抛却了新自由关键词语”[②]，迄今“治理不仅拥有了其理论框架和逻辑体系，而且形成了一套评估社会发展和管理优劣的价值标准[③]”。西方的政治学家和管理学家之所以提出治理概念，主张用治理替代统治，正是由于他们在社会资源的配置中既看到了市场的失效，又看到了国家的失效，“愈来愈多的人热衷于以治理机制对付市场和(或)国家协调的失败”，正如全球治理委员会所说的：治理是一个多部门的持续性的协调过程，由于不同部门的利益博弈以及在这一持续性过程的不可预知因素，协调的结果不一定是有效的；治理可以弥补国家和市场在调控和协调过程中的某些不足，但治理也不可能是万能的治理，它也内在地存在着许多局限，它不能代替国家而享有合法的政治暴力，它也不可能代替市场而自发地对大多数资源进行有效的配置；事实上，有效的治理必须建立在国家和市场的基础之上，它是对国家和市场手段的补充，在社会资源配置中不仅存在国家的失效和市场的失效，也存在着治理失效的可能[④]，治理的结果不总会是善治，这就是“治理失灵”。
　　“治理失灵”表明，尽管治理可以弥补国家和市场在调控和协调过程中的某些不足，但治理也不可能是万能的，它也内在地存在着许多局限。以行业协会为代表的第三部门是作为政府失灵和市场失灵的有效替代出现的，与政府相比它具有更大的灵活性和主动性，与企业相比它更具有公正性和权威性，但它不能代替国家而享有合法的政治暴力，它也不可能代替市场而自发地对大多数资源进行有效的配置[⑤]。就如同第三部门理论在诞生之初被视为市场失灵和政府失灵的有效替代一样，随着实践的检验，第三部门也出现了志愿失灵等问题，行业协会概莫能外。第三部门治理之所以失败，行业协会之所以出现失灵的状况还是如同政府与市场的失灵悖论一般，只不过是多了一个元素，形成了三重悖论：市场失灵，政府治理；政府治理，政府膨胀，政府失灵；政府自我放逐，市场权利扩大，最终走向市场失灵；政府、市场的双重失灵，第三部门治理在不具备政府权威和市场组织的情况下，最终导致了三重失灵，迫使政府再度管制，政府失灵再度出现……治理作为一个工具，本身不具有任何色彩，代表了为了社会权力构架的一种趋势，治理理论之所以失败正是由于政府、市场、第三部门多元主体治理的模式，还没有脱离新自由主义的第三条路径基调。历时三十年的中国行业体制改革所导致的体制内行业协会的“二政府”的从属地位，以及民间协会在双重管理体制下的傀儡角色，都充分说明源于西方的新自由主义思想的治理理论在某种程度上适应了当时西方社会的发展需要，但是对于以中国为代表的发展中国家来说，重新厘清新自由主义之于中国政治、经济改革的影响，从而明晰中国特色的政治、经济背景之于行业体制改革的作用是实现行业善治的唯一途径。
　　二、中国行业体制改革的历程分析
　　中国的行业体制改革寓于世界政治经济大环境的变革之中。20世纪70年代末，随着撒切尔-里根新自由主义改革的开始，全球掀起了新一轮的改革狂潮。这一时期的基调就是：政府放权，国退民进成为主流，第三部门开始成为新的治理主体。这次改革浪潮起源于英美，进而波及整个西方资本主义世界，在改革的后期，包括苏东、拉美，甚至于东亚，特别是中国都不可避免的深陷其中。尽管在后来的改革历程中，我们一直在强调中国的国情和特色，但在实践上却还是“西方冲击——中国回应”的传统模式的延续。面对全球汹涌澎湃的新自由主义改革浪潮，中国的领导阶层从正反两个方面总结经验做出了有借鉴、有区别的自我改革之路，特别是进入20世纪80年代以后，传统的高度集中的部门管理模式已经不能适应日益市场化的经济运行模式，构成了行业体制改革的内因；苏东巨变的警钟、拉美改革的教训、欧美变法的经验则是行业体制改革的外因。
　　以欧美、日本等国家的成功行业自律管理经验为戒，十一届三中全会之后，赵紫阳等国务院领导明确提出了改革部门管理体制，建立行业自律机制的指导思想，以此拉开了我国自上而下推动的行业改革序幕。与世界改革浪潮同步，从新自由主义兴起，治理理论替代，直至今天的问责反思，受其影响，中国改革开放进程具有明显的阶段性特征。以“改革的起步”、“改革的初步进展”、“改革的全面推进”、“改革的进一步深化”[⑤]，为标志，中国的行业体制改革大体可以分为三个阶段：
　　

　　首先，第一个阶段：1980年至1992年的学习探索阶段发表论文。
　　受欧美新自由主义的影响，几乎所有的国家都陷入了具有自由主义色彩的改革狂潮，中国也概莫能外。这一时期的世界经济改革的特点是：从经济领域的改革开始，最后演变为政治革命，苏东等社会主义国家就是没有经受住新自由主义的考验，没有把握好政治改革和经济改革的关系，到了改革后期导致了政权的易帜。这一时期我国的政治经济体制改革也进入了关键阶段，随着我国的重心向经济建设的转移，进入20世纪80年代以后，传统的高度集中的部门管理模式已经不能适应日益市场化的经济运行模式。在国外新自由主义的冲击之下，改革成为迫切的需要，借助欧美、日本等国家的行业自律管理经验，十一届三中全会之后，赵紫阳等国务院领导明确提出了改革部门管理体制，建立行业自律机制的指导思想，以此拉开了我国自上而下推动的行业改革序幕：
　　1980年，国经委《日本行业管理的考察报告》，我国开始行业协会的试点，中国包装技术协会等第一批行业协会出现[⑥]；1982年，国务院提出：“工业的调整，要从行业搞起，按行业组织、按行业管理、按行业规划”的行改原则[⑦]；1984年，中共十二届三中全会通过《中共中央关于经济体制改革的决定》，提出“实行政企职责分开，正确发挥政府机构管理经济的职能”，“专业经济管理部门要从具体管理直属企业的生产经营转向搞好全行业管理，制订行业发展规划，研究行业内重大经济技术政策，组织信息交流、技术开发和人才培训工作”[⑧]，并对机电部门进行改革；1988年，李鹏政府工作报告，确立国务院机构从经济部门做起，一批全国性的行业协会建立[⑨]；1989年，国务院第36号令（《外国商会管理暂行规定》），以规范和促进协会发展。
　　第二个阶段：1993-1998年的试点推进阶段
　　这一时期欧美的新自由主义改革已经取得显著效果，但是拉美等欠发达国家的实践却证明近乎于完全放任的市场、第三部门手段，并不能使经济改革取得良好的效果，且进一步加剧了社会政体的动荡。以原苏东地区为例，整个90年代几乎是经济动荡的代名词，而拉美则被称为失去的十年。鉴于以上的国际形势，这一阶段的经济体制改革以有区别的调整为主。中央再次对经济管理体制进行调整，将专业的经济管理部门分为三类：一是改为经济实体，不再担负行政职责，即由部委改为公司模式；第二类是，改为行业协会，协助政府发挥行政作用，即由部委改协会模式；第三类是近似于行政机构。
　　1993年，十四届三中全会：“发展市场中介组织，发挥行业协会、商会等市场中介组织的服务、沟通、公证、监督作用”[⑩]；1995年，十四届五中全会通过的《关于制定国民经济与社会发展九五计划和2010年远景目标的建议》指出：要把不应由政府行使的职能逐步转给企业、市场和社会中介组织[11]； 1996年，国务院根据《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标》（附录十五），对电力产业机构设置和管理职能进行改革，1998年撤消电力工业部，国家经贸委承担国家电力产业政府职能治理，各省区组建省级电力行业协会[12]；1997年，十五大报告指出：要把综合经济部门改组为宏观调控部门，调整和减少专业经济部门，加强执法监管部门，培育和发展社会中介组织[13]；1997年，国经委印发《关于选择若干城市进行行业协会试点的方案》的通知，把上海、广州、厦门和温州四个城市培育行业协会试点[14]。
　　第三个阶段：1999年至今的精简合并调整阶段
　　自1989年治理被世界银行用于概括当时非洲的情形开始，到1998年全球治理委员会明确提出治理的概念，从此宣告了治理时代的来临。有鉴于新自由主义的失败，那种宣扬政治民主化、经济市场化的带有强政治色彩的改革受到普遍抵制，治理理论所宣传的“多元共治”、“多中心”理论适应了发达资本主义“颜色革命”的需要，自此全球进入了治理时代。尽管中国许多学者有鉴别的宣传治理理论，而且在事实上治理理论的诸多原则也符合我国经济体制的需要，这一时期我国的行业协会向着更加独立的第三部门治理主体的方向发展：
　　1999年，国经委印发《关于加快培育和发展工商领域协会的若干意见》（试行）的通知，对行业协会的性质、功能及其促进措施，作了更明确的表述[15]；2001年,国务院发表公告，撤销国家经贸委所属9个国家局，成立包括机械工业协会、钢铁工业协会等10个工业行业协会和商业联合会等协会，并赋予这些协会部分政府职能[16]；2002年，国家经贸委印发《关于加强行业协会规范管理和培育发展工作的通知》，提出按照调整、规范、培育、提高”的工作方针加强行业协会的规范管理和培育发展[17]；2003年，十六届三中全会通过了《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，《决定》在完善市场体系部分明确提出：“积极发展独立公正、规范运作的专业化市场中介服务机构，按市场化原则，规范和发展各类行业协会、商会等自律性组织[18]；2007年5月，国务院办公厅发布《关于加快推进商会行业协会改革与发展的若干意见》。
　　中国尽三十年的行业体制改革无不体现了当时国内外大的政治经济环境的影响，也正是由于国内外各种理论、体制之间的巨大反差造成了中国行业管理徒具虚名的现状。据调查发现，目前官方协会占据了中国行业协会的绝大多数,官方协会完全在政府的主导下成立与发展,在实践中存在诸多问题[19]。尽管我们建立了自上而下渗透各个部门、系统完备的各种行业组织，可是从实践效果来说，自上而下建立的行业协会还没有脱离行政体系的范畴，其作用还是存在于行政管理层面，覆盖面狭窄，社会合法性不足，被称为“二政府”，并且随着公有制经济的衰退代表性越来越低；而自发产生于市场经济中的体制外行业协会却由于双重管理体制的制约，政治合法性和法律合法性不足，难以充当市场和政府间交流的桥梁和纽带，同时由于市场本身的利益最大化倾向，民间协会往往容易走向限制竞争，损害社会公益，增加社会成本的“私益”之路。一言以蔽之，中国的行业体制改革并没有实现善治的良好初衷。甚至是被奉为典型和改革方向的温州地区的行业协会，经调查发现也存在失灵现象，其原因在于国家的政治经济体制改革和地方政策的变迁[20]。
　　正如余晖所言，中国的行业协会组织在生存状况上大致有三种，“有1/3难以维持，有1/3勉强维持，只有1/3发展得较好。第一类行业协会既无信息功能，更谈不上协调会员间的集体行为；第二类则功能比较单一，以提供简单的信息服务为主，同时承办政府委托的一些‘寻租’机会较少的工作；第三类或者延伸了政府的可寻租的管制功能，或者通过自身的功能创新，在信息提供和协调组织方面都赢得了会员企业的信任，正朝着自治性组织的方向发展。但总的来说，现存的行业协会大都更习惯了依赖政府的支持，难以真正成为会员企业的真正代表”[21]。近几年来被政府委以行业管理众人的行业组织出现在公众视野中的还仅仅是中国牙防组事件、方便面协会涨价风泼、彩电联盟的操纵市场问题、奶业协会的不作为等等，除此之外很难见到全国范围内的行业协会组织有实质性的工作成效，可以说在全国范围内的中国行业体制改革是失败的。中国学界针对行业体制改革失灵的问题，一般是以治理理论的三元共治作为出发点，认为当前中国政府的权利过大，经济发展的需求依然迫切，民间组织特别是行业协会发展先天不足来解释这一现象。尽管这一解读是比较中肯和符合实际的，但是却没有在本质上把握政府权利、经济影响为何限制了行业组织的发挥？先天不足时行业协会的缺陷，但是民国时期的行业组织为何在政治上发挥了重大作用？学者们以治理理论来分析中国行业改革，在理论和假设上就不得不以新自由主义作为成败的衡量标准，但是在原因分析上却没有认清新自由主义政治、经济因素对于发展中国家特别是中国行业体制改革的负面影响，治理是工具，新自由主义确是本质。
　　三、国外行业体制改革的新自由主义路径解析
　　新自由主义改革诞生于20世纪70年代末期，以撒切尔政府的上台为标志，明显早于治理理论的的产生，但是由于新自由主义的基本观点被治理理论所继承，因此治理理论是新自由主义在冷战结束后的新的产物。治理理论所应对的拉美、亚非问题，都是在非资本主义势力范围所进行的改革，其基本主张如：政府并不是国家惟一的权力中心，各种公共的和私人的机构只要其行使的权力得到了公众的认可，就都可能成为在各个不同层面上的权力中心实际上就是新自由主义政治层面的政治自由化；治理意味着参与者最终将形成一个自主的网络，即是新自由主义的经济去管制化。由于资本主义国家较早的进行了资产阶级政治改革和经济发展，新自由主义的实施有了充分政治、经济、社会条件准备，所以欧美的新自由主义改革，适应了西方发达社会的政治、经济、社会需要，是适时适地的；但是以拉美、亚非为代表的后发展中国还要面临独立、生存、发展的巨大压力，它们的新自由主义改革则是一种被动的，由西方主导的，是在不合适的时间、不合适的地点、以不合适的方式进行的一场不合适的改革，其结果不想可知；苏东的新自由主义改革是社会主义国家的领导阶层没有正确认识到经济改革与政治改革的互动关系，政治上的盲目自信与经济领域的驾驭能力低下造成了社会主义政党对政权的丧失，虽然具有改革的成功动因，却没有合适的改革路线、方针、以及正确的领导者。
　　中国的行业体制改革如前所述始于20世纪80年代，与中国的经济改革同步，国内方面中国文革刚刚结束，百废待兴，政治上由个人专断型政府向集体威权制转变，经济上也面临着公有制瓶颈的压力；国外方面，欧美等国为了解决公共负担过重，政府效率低下等问题，采用了新自由主义的改革策略，在取得相对成功后逐渐放弃了冷战时的武装侵略方式，以新自由主义改革所主张的去管制化、市场化、自由化，通过培育社会组织的方法来达到颜色革命的目的。所以无论是中国还是欧美发达国家，尽管改革的原因不同，面临的压力不完全类似，初衷也不尽相同但是都不可避免的采用了以改革解决问题的方法。中国的改革包括政治、经济两大主体，社会改革寓于其中，但是在改革的先后顺序上，和幅度上是有所不同的，与欧美、拉美相比，中国的改革是先经济后政治。以1989年，国务院提出工业的调整，要从行业搞起，按行业组织、按行业管理、按行业规划的行改原则为标志，我国在维系政治稳定的前提下，以经济带动政治的行业体制改革开始，可以说经济体制改革的初衷是以变部门管理为行业管理的方式实现行业改革的善治。但是正如新自由主义的政治自由化，经济市场化，公民社会化主张一样，单纯的经济改革或是政治改革都很难实现既定的改革目标，虽然中国的改革是以经济为主，但是行业体制的变革却受到国内外政治因素的制约。治理理论强调第三部门对于政府的制约和分权，新自由主义也主张培育民间组织作为政府的补充和监督治理，因此在某种程度上以行业协会为代表的第三部门与政府之间是此消彼长的关系，即强政府——弱行业，弱政府——强行业。就如同行业组织是连接政府和市场的纽带类似，也与百年现代史以来为了纠正政府失灵和市场失灵相互出现的局面才引入第三部门，政府和行业组织之间不单单是授权与被授权，监督与被监督，支持与支持的关系，更多的是二者之间的利益博弈甚至是利益冲突，所以在协调政府与行业之间的力量平衡方面出现了截然不同的几种情况，而这些国家的行业体制改革也为我们提供了有所裨益的借鉴：
　　

　　首先，欧美集权和分权化的行业体制改革
　　20世纪70年代之前，欧美诸国的福利主义盛行，国家充当了无所不能的角色，控制着社会的各个方面，政治权利的过大，导致了第三部的弱势以及整个社会运行的病态，所以撒切尔、里根政府推行新自由主义改革，在引入民间资本，逐渐培育民间力量的同时，也减轻了政府的财政负担。同时由于欧美资本主义国家的立国之基就是三权分立，资本主义民主政治的完善使得行业组织在发挥了应用作用的同时，避免了碌碌无为或是蝇营狗苟的状况。根据欧美诸国的国情不同，这些国家的行业体制改革具有不同的特色，一言以蔽之：欧美的行业体制改革历程中在具有较好的政治基础的同时，选择了比较适合自己的路径，政府角色适位，而不是根据欧文、萨拉蒙等学者严格意义上的非营利、第三部门为出发点。
　　一是以法国和德国为代表的大陆型国家，这些国家在立国之初就具有较强的集权倾向，这些国家的行业协会更多的是被当作政府的组成部分或延伸机构对待的，换而言之法国和德国的行业协会在某种程度上就是行政机构，其主要功能体现在与政府一起完成对社会成员的管理，而不是对政府的制约与监督。德国约有30万个协会和联合会等社团组织，最大的社会经济团体是德国雇主联合会（ZDH）和德国工业联合会（BDI），法国是行业协会的最早诞生国，其数量比德国略少但是覆盖范围更广。由于历史的原因，相对于英国之于美国的亦步亦趋，德国和法国更加强调自身的独立性。德国和法国的行业组织所处的行政机构以及政府延伸机构的角色根源于所以在新自由主义改革的浪潮中所采取的国有化、管制化等与英美截然相反的政策。以法国为例，戴高乐在战后极力推行民族主义政府，他认为：国家的强盛是政府的责任……，这便是我的政府采取国有化、国家监督和现代化措施的主要动机”，在他执政的近20年里，法国一直坚持国有化，政府主导的政策；20世纪70年代，英国撒切尔开始实施新自由主义改革，私有化、放松管制成为主流，尽管法国也面临巨大的政治、经济压力，但是1981年密特朗社会党政府上台之后依然进行了大规模的国有化改革，这与隔海相望的英国民营化方式大相径庭；尽管1986年希拉克领导的保守党政府一反前任的“守旧的国有化”方针，开始新自由主义改革，但还是保留了银行、石油等主要领域的国有主导地位；随着社会党政府的重新执政，密特朗总统中断了新自由主义私有化改革，实施与之相反的国有化政策。所以说，政府的政治层面的决策取向管制还是放松就决定了，行业组织的地位，但相对于我们所强调的行业协会属于非营利组织，应该具有公益属性，应该去行政化的指导方针，法德两国的行业组织行政化的做法更加值得借鉴。
　　具体来说英国虽然是近代资本主义工业革命的首发地，但是其行业组织的发展反而不如美国，很重要的原因就是相对于立国已久的英国，美国更具有贸易探险精神，其最早的行业协会成立于1978年，据2004年中国《商会信息》披露，美国现有的行业组织达到10万多个，与英国同样的盎格鲁撒克逊文化类似，美国的行业组织是严格意义上的独立于政府之外的非营利组织，他们在很多领域独立发挥作用甚至是制约政府作用的发挥。包括美国商会、美国全国制造商协会、企业圆桌会议、小企业和独立企业协会理事会、美国农业社联合会、美国全国农场主联合会、美国证券交易商协会、美国房地产经纪商协会等在内的近百万个行业组织几乎覆盖了各个具体行业部门，具有专业化的特色，正如威廉·欧奇所言，“由于美国强调自由竞争，最大限度的发挥市场竞争的优势，所以市场和政府之间缺少合作精神”[22]。但是我们必须承认，尽管美国一直是新自由主义的拥趸，但是在推行新自由主义改革的同时，国内还保留了强大的政府干预，主要集中在财政、金融等宏观领域。
　　其次，日本的M型行业体制改革。
　　日本的行业组织出现于19世纪末期，如同日本的政治体制转型类似，一个世纪多来的日本行业体制改革形成了独特的风格，并被亚洲许多国家所效仿，其中就包括中国。日本的行业体制改革与政治变革息息相关：在19世纪中期之前，日本和中国一样处于封建社会的晚期，在欧美诸国的政治、经济侵略面前，日本在没有做好全面准备的情况下走上了资本主义道路，并先后通过了《商业会所法》（1902）、《商工会议所法》（1928），这一时期的日本在力推商业经济发展，实行资本主义道路的主流模式的同时，还保存了官僚资本这种封建的残余；20世纪40年代，为了适应对外侵略的需要，日本的战时管制经济虽然否定了自由市场经济，但此时的欧美诸国几乎都实行了凯恩斯主义，1943年日本公布了《商工经济会法》；战后的日本被自动纳入美国的全球战略之中，利用美国全球化战略中的契机，日本的经济实现了飞速发展，这一时期的日本实行的是新自由主义所主张的自由化、民主化、竞争化策略，使得日本在数十年内保持世界第二经济大国的地位。
　　日本的经济体制改革尽管受到欧美的影响非常强烈，但是政府的主导作用还是显而易见的，在这个方面日本吸收了法德大陆模式和英美海洋模式的优点；同时正如威廉·配第所形容的，在研究日本经济奇迹的同时不应该只看到政府的作用，日本商会与政府的完美合作所造就的M型社会是最根本的原因：日本的经济体制改革成功不是日本的通产省具有巨大的权力，而是日本商会借助传统文化的优势，形成了政府与企业沟通的高效渠道，仿佛润滑剂促进了矛盾纠纷的解决，能就重大经济问题达成意见一致[23]。
　　日本的行业体制改革借助全球新自由主义改革的浪潮在20世纪80年代达到顶峰，促使中国等亚洲国家纷纷仿效，1980年，国经委《日本行业管理的考察报告》公布后，中国开始了行业体制改革之路，在最初的模式设计上日本无疑是我们的榜样和目标。但是在随后的近二十年内日本的行业体制改革并没有象开始那样成功，整个经济的发展也陷入停滞，认真分析日本的经济体制改革的成败成为中国行业改革的前提。
　　最后，苏东、中国等社会主义国家的行业体制改革
　　苏东和中国等社会主义国家尽管也存在行业经济组织，但是由于社会主义经济模式的制约和国情的限制，在政府权利和干预过于强大的状况下，行业组织没有发挥应有的作用，在20世纪80年代末之前社会主义国家也普遍陷入经济危机之中，并由此引发了严重的社会问题和政治危机，迫使社会主义国家向西方学习进行经济体制改革发表论文。苏联作为社会主义阵营的中流砥柱，其经济的发展经历了短暂的辉煌之后，集权模式受到了广泛质疑治理，赫鲁晓夫调整农业政策，改革高度集中的工业管理体制；勃列日涅夫上以工业为重点的妥协模式的经济改革；戈尔巴乔夫广泛运用经济管理方法，抛弃发号施令和行政命令的方法。这些层次递进的改革其结果就是使得苏联在经济转轨时期所进行的行业改革，采取了完全照搬美英商会的模式，一下子解散了原来的政府行业主管部门，放弃了政府对于市场的干预和控制，在不具备欧美行业改革的 基础的同时又忽视了本国的文化传统，导致经济改革的失败最后蔓延到政治领域。
　　中国的行业改革始于20世纪80年代师法日本，但是与苏联不同，我们没有彻底的放弃政府对于经济的控制，行业组织的管理部门还是采用了行政化的模式，在苏联解体之后，面对新自由主义的威胁，中国的行业体制改革并没有彻底进行；但此时的经济发展压力又十分强大，迫使政府采取了近乎于停滞和放任的改革策略，市场在一定范围内的自由运行成为主流模式，使得具有行政机构特色的行业组织依然存在。所以，我们得以避免苏东的悲剧，又在一定程度上获得了经济的发展。到了20世纪90年代，日本、欧美的经济先后陷入停滞，中国的行业改革虽然还在学习西方，但更重视的是自己的国情和特色。
　　四、 行业体制改革：中国“虽败犹荣”？
　　行业组织是市场经济的产物，如果市场经济体制以及与之相配套的政治体制模式完善，那么行业管理能够促进经济的发展，实现善治；20世纪80年代以来的行业体制改革兴起于欧美，不可避免的具有新自由主义的特色，如果本身符合新自由主义实施的条件，欧美的改革策略可以模仿，若果不完全相同，可以效法日本与自身的条件相结合，若是完全不一致，贸然的西化只能导致苏东的悲剧。新自由主义的自由化、民主化、市场化，特别是去管制化认为行业组织能否发挥作用和政治干预的强弱相关，并认为：强政治若行业，以中国19世纪末的商会发展高潮验证似乎颇有道理，但实则不然。
　　虽然现在的中国行业组织在政治经济领域的作用不甚明显，但是19世纪末到20世纪初期的中国行业组织，却在社会政治生活中发挥了重大作用。诞生于19世纪末其的中国同业商会，尽管学界只把它当做行业协会的前身来看待，尽管它的发展及组织功能还不完善，但是许多同业商会在它们的章程中明确提出：发展实业，实业救国，救孤济困，兴办教育的办会宗旨，并且在实际中也是促进中国崛起的重要力量。由于战乱割据等原因，政府对行业协会的控制力量减弱，一方面政府希望通过法制建设和相关章程、条列的实施，将同业公会纳入国家可控制的轨道，同时在政治上加强渗透，将同业公会纳入政党政治范畴[24]；另一方面又迫于统治力的不够，不得不放权给行业组织，使其在相关的领域具有相当的权威。这一时期的行业组织对政府的依赖性减弱，并利用自己的力量进行政治权利的表达：在1912——1921，同业商会参与制定的实施性经济法规达40余种，并且从1904年起，就积极地迎接、参加和领导了收回利权、抵制美货、地方自治、国会请愿和辛亥革命等[25] 。综上所述，中国商会之所以成为当时政治经济领域的重要力量与当时政府的放权、政治力量的薄弱息息相关，由此一些学者论证说新自由主所主张的政府放权、自由化、市场化是行业组织实现善治的根本途径，我们的邻国日本在战后的三十年内迅速成长为第二大经济实体，使得同处于儒家文化圈的中国也师法日本，进行具有新自由主义实质的体制改革。在邓小平的倡议下,中日经济界著名人士于1981年共同发起举办“中日经济知识交流会”,它成了学习日本发展经验的一个重要渠道?此外,我国对日本经济的研究热潮,也反映了人们对日本发展经验的高度重视?据中国社科院日本所统计,在20世纪80年代全国主要报刊中发表的有关日本经济的文章的数量在所有研究外国经济的文章中年年占据首位。赵紫阳等国务院领导根据1980年国经委的《日本行业管理的考察报告》，提出：“工业的调整，要从行业搞起，按行业组织，按行业管理，按行业规划”的改革方针更是吹响了持续三十年的中国行业体制改革之风。
　　

　　中国的经济改革获得了西方国家的赞扬，这也是西方国家推行新自由主义改革所希望看到的，与苏联80年代在困境中的探索类似，新自由主义经济改革在全世界范围内成为一种风潮。从20世纪80年代起的三十年内日本以援助的名义共支援中国2248亿元，其中固然有历史的原因，更主要的是其蕴含的欧美在苏东、拉美等国推行的金元战略，与这些国家不同的是中国没有在经济、政治主权方面让步，因此在经济发展的同时，没有陷入资本主义的泥潭，保持了改革的独立性。到了20世纪90年代，苏东发生剧变，社会主义阵营在效法欧美放松管制，行业组织去行政化的改革不但没有搞活市场，反而使政府失去对经济的控制，经济的困顿导致国内民众的不满，政府不得以采取高压或是妥协政策，其结果是社会主义政权的丧失；拉美新自由主的样板阿根廷、智利先后陷入了经济停滞，尽管改革初期的拉美获得了西方国家的经济、政治支持，但是放松经济管制的直接结果就是外资的涌入，资本市场的混乱，整个拉美90年代被誉为“失去的十年”；亚洲的日本在经历了高发展的10年之后，经济泡沫出现，各大行业组织尽管与政府实现了良性互动，但由于外向型经济的依赖性和日渐做大的经济实体对于政府的离心性增强，使得政治、军事力量相对薄弱的日本成为经济立国的典范，经济上的挫折导致了持续近二十年的政治、社会调整期。有鉴于此，中国的行业体制改革在学习日本的M型改革战略时保留了政府的作用，而摒弃了商会、行业协会的自身作用，这也是被后来以善治为标准的学者所认为的中国行业协会行业改革的弊病最重要的就是“二政府”的定位；但与法国、德国的行业组织行政化不同，尽管中国的大部分官办行业组织也具有行政功能，但是与法德两国的积极行政相比，中国的行业组织还被诟以“无所作为”，基于此中国的行业体制改革被定义为失败。
　　 但是，这个评价标准是根据欧美的新自由主义退化而来的善治来作为依据的，如果作为评价标准的新自由主义或是善治本身存在问题，那么中国的行业体制改革失败的定义就值得商榷，正如辛西娅·休伊特·德·阿尔坎塔拉在谈到如何解决拉美新自由主义危机时的一些建议，值得我们思考： 不再寻求放之四海而皆准的“善治”的标准，鼓励在特定的社会环境下的人民发挥创造力和首创精神；放弃把机构改革“技术化”的做法，就具体的机构和计划改革加强对话；放弃在“国家”和“市民社会”之间划一条不现实的界线的做法，进一步努力加强公共部门并奖励对公共利益有贡献者，这可能是推动公民权利讨论的一种新途径；放弃将机构改革和宏观经济政策分开的做法，认清这些领域的相关关系；放弃就国家层次和国际层次人为划分“治理”问题的做法。除此之外，我们还可以反问，采取了新自由主义的改革模式，或是其他的另类模式，让行业组织在社会多元治理中成为制约政府的一极，即实行英美路线，行业改革才会成功吗？
　　 首先，法德两国的集权模式的行业体制改革已经告诉我们，行业组织的行政化是可以取得良好效果，法德两个的行业改革模式本身就是在保持政府的强势地位前提下进行的，区别于英美行业改革的一种成功典范，证明了新自由主义改革可以采用放权与集权多种模式；其次，英国与美国的分权式治理，即完全新自由主义意义的行业体制改革尽管奉行政府放权，第三部门分权的原则，但是政府对于关键领域的控制力不但没有减弱还有所加强，这说明分权模式的新自由主义行业改革也会因为部门的不同而有所区别，政府的推出是有选择的而不是不加辨别的；再次，日本的行业体制改革被定义为亚洲的典范，其要旨无非在于吸取了法德还有欧美模式的优点，在结合本国文化背景的条件下走一条政府与商会齐头并进的路线，这固然在一定时间段内促进了经济的发展，但是儒家文化的集权色彩还有封建官僚资本的参与影响，加之国家的进步过分依赖经济部门导致了M型行业治理模式中政府功能的迷失，导致了外向经济肆无忌惮的发展还有此后20年的经济停滞和泡沫；最后，苏东地区的完全英美模式的行业改革证明了，不顾国情盲目扶持第三部门的发放不能使经济改革实现善治，拉美诸国的新自由主义实践更进一步验证了英美所谓的新自由主义经济改革不能实现善治的目标，反而越治越乱，遏制“恶治”的拉美国有化浪潮成为新的发展趋势。
　　 基于以上，我们可以对新自由主义行业体制改革做出如下评判：法国和德国反新自由主义的行业改革可以取的成功；英美在对外推行新自由主义改革的同时，国内实现的确是相对保守的策略，并且在很多层面出现了对新自由主义方式的修正；亚洲日本行业改革的成功源于对英美模式的反思，且结合本国实际；苏东、拉美改革的失败是源于对新自由主义模式的完全照搬。所以说，如果采用新自由主义的模式，行业体制改革是无法取得成功的，而采取反新自由主义策略的德国和法国的行业改革行政化却取得了积极效果。再以中国为例，上个世纪80年代初，正值新自由主义盛行的时刻，加之国内文革结束后政治、经济改革的需要，我们在很多方面学习相对成功的日本，所进行的行业体制改革即带有英美新自由主义放松管制的色彩，又有日本“中学为体，西学为用”的事实求是的态度，这一阶段的改革也和日本类似经历了十年的辉煌；但是到了20世纪80年代末90年代初，经济领域的新自由主义改革在政治层面产生了恶劣的效果，西方利用许多社会主义国家已经渐进的融入西方改革模式的时机对我国施加压力，与此同时，我们多年效仿的日本尽管采用中学为体，西学为用的行业管理模式，但是经济发展出现了严重的泡沫，其直接原因就是管理层面的失误，至此我国几乎已经放弃了新自由主义完全放权的行业改革模式；但是经过了10年的行业体制改革在某些层面也有积极的进步意义，温州等地的发展也在后来证明，只要政府的管理到位，行业组织还是大有可为。在此后的二十年里，各地的行业组织有不同的发展，但是正如英美新自由主义学者所认为的，缺少政府放权的行业组织难以发挥第三治理主体的作用，中国的行业改革名存实亡。
　　 因为中国在20世纪90年代放弃了新自由主义模式的行业改革，那么正如余晖、黎军、贾西津等学者认为的中国行业组织最大弊病之一就是成为政府的附属，在此后的二十年内中国的经济管理还是采用的政府主导模式，严格意义上来讲和法德比较类似。这也很好的回答了前面的提问，为何中国的行业体制改革是不成功的，但是中国的经济发展却取得了如此大的成就？答案只有一个：不采用新自由主义的改革模式，采取渐进的改革路线，保持政府对改革的控制力，这也是2008年金融危机之后，唯有中国是诸大国中受冲击最少的，而放弃了国有化策略的法德，以及自由化倾向严重的英美日则损失惨重。无为而治，对行业组织鼓励但不意味放纵，保持政府控制力的中国行业改革模式似乎可以算作一种新的模式，也无怪乎日本在金融危机之后高喊向中国学习了。

参考文献：
[①]宋敏（1971.12.17—），女，汉族，山东滕州人，博士，副教授，山东经济学院公共管理学院行政管理教研室主任，研究方向：公共治理理论
[②]徐明春（1970-02—05）男，汉族，硕士，副教授，山东滕州人，山东经济学院财政金融学院党总支副书记，研究方向：公共政策分析
[③]王海祥(1983.11.30—)，男，汉族，山东沂源人，山东大学政治学与公共管理学院行政管理专业硕士研究生。研究方向：非营利组织管理
[④]注释：此处的失灵悖论是作者描述政府对于政府失灵与市场失灵的两难决策选择所作的定义。
[⑤]俞可平治理与善治【M】社会科学文献出版社，2000年版
 

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