建国以来中国户籍制度存在的问题及对策分析

论文导读:：中国性别传播研究的主题是以中国视角关注中国问题的性别传播研究。
论文关键词：中国户籍制度，问题，对策

　　户籍制度改革是我国一项涉及全体人民的切身利益和中国社会生活之基本形貌的具有根本重要性的制度。自20世纪80年代以来，我国就开始探索改革户籍制度，但一直以来收效甚微。因此建立符合我国国情的户籍制度，从根本上解决我国公民的户口问题，对于保障人口的自由流动、建设社会主义市场经济、构建社会主义和谐社会具有重大意义。
　　一、中国户籍制度的内涵
　　户籍制度是随着国家产生而形成的一种社会制度，是指通过各级国家机关对其所辖范围内的户口进行调查、登记，并按照一定的原则进行立户、分类、编制。历史上它是统治者征调赋税、落实行政管理、执行法律的主要依据，也是国家对人口实行道德教化、经济管理、人身控制的重要途径。所以，在任何国家里，户籍制度或相关的户口登录及人口管理制度，都是最基础的社会控制和社会管理手段，同时，也是任何一个政府制定和实施各项社会公共政策的基础性依据。
　　中国户籍制度是以户口登记与管理为基础而建立起来的一套社会管理制度，包括常规人口登记和上报制度、居民户口或身份登记及管理制度以及与户口相关的就业、教育、保障和迁徙等方面社会经济管理制度。[1]
　　从户籍制度产生的历史来看，户籍制度主要包含两方面的内容，一是登记制度，如我国的人口调查统计；二是管理制度，即人口合法居住地的管理。以此来分析中国的户籍制度论文格式，可以对其进行广义和狭义的划分。狭义的户籍制度是指以1958年颁布的《中华人民共和国户口登记条例》为核心的限制农村人口流入城市的规定以及配套的具体措施。[2]广义的户籍制度还要加上定量商品粮油供给制度、劳动就业制度、医疗保健制度等辅助性措施，以及在接受教育、转业安置、通婚子女落户等方面又衍生出的许多具体规定。它们构成了一个事实上的利益向城市人口倾斜、包含社会生活多个领域、措施配套、组织严密的体系，政府的许多部门都围绕这一制度行使职能。可见，我国的户籍制度并不仅仅是一个简单的登记制度，它承担着一些其他的社会功能：区分了城乡户口的差别，对人口的流动，尤其是农村到城市，小城市到大城市的人口流动进行限制，和不同的户口类别相对应，有不同的福利标准。正是户籍制度的这些附加功能使得户籍制度与现代经济的发展越来越不相适应。
　　现在我们使用“户籍制度”这一词汇具有了不同层次的三种涵义。第一，即最狭义也是最具有本质意义的应当叫“户籍制度”，是依法收集、确认与提供个人的身份、住址、亲属关系等人口基本信息的行政管理制度，它有优劣差别却没有对错区别，不应当、也不得去责骂，反而需要依法科学加强，以服务于全球一体化条件下的信息社会。第二，目前行政体系中的户籍制度，可以叫“户政制度”，它包括最狭义的户籍制度，还包含由相关部门以行政方式决定公民是否有迁往某地合法生活的“户口迁移审批制度”，它形成于国家集权的计划经济状态，有负面作用越来越大因而亟待改革的问题。[3]第三，国内外关注、很多人责骂的户籍制度，最好叫“户口制度”，是包括一切运用狭义户籍制度来管控社会的各种制度的总称、是社会不公现象的“总根源”。
　　由于本文认为的户籍制度改革最根本的是改掉户籍关联的种种利益配置不公现象，所以文章中所分析的“户籍制度”，是从广义的角度理解和使用的这一概念。它的内涵和外延应该包括与户口登记和管理相联系的行为规则、组织体制和政治经济法律制度以及相关政策的综合。它不仅包括现行的有关户口登记、户口迁移和“农转非”的限制措施等行为规则层次上的户籍制度，也包括实质利益层次上的直接关系到，甚至决定着个人受教育、职业、收入、社会声望和社会地位的差别或不平等的利益配置。
　　二、建国以来我国户籍制度存在的主要问题
　　不可否认，现有户籍制度曾经发挥过重要的历史作用。在计划经济物资缺乏的岁月有效地将人口控制在自己的户籍所在地，避免了大批流动人口引发的社会治安问题。使国家能准确地及时地掌握全国人口的分布、增减和变动情况，为我国社会主义建设过程中，有计划地编制国民经济发展计划，贯彻统筹安排劳动就业和劳动力调配，以及节制生育等等重要政策措施，提供人口资料。即便是在居住与迁徙自由不断地被众多学者提出的今天，户籍管理制度在社会管理中的作用也是不可完全抹杀的。然而论文格式，时至今日，户籍制度显现出来的更多的却是负面的作用，已经成为构建和谐社会的严重障碍。
　　当前我国已经初步确立市场经济地位，各种生产要素自由流动的需求必然要求改革一切不适应这一发展趋势的制度设计，其中当然包括户籍制度。审视户籍制度所带来的影响，更多的是不利于社会和谐，不利于城乡统筹的消极影响。
　　1、现行户籍制度造成了人与人之间事实上的不平等
　　我国的户籍制度把户口分为农业户口和非农业户口，人也相应地被分为城市人和农村人，而与户口紧密联系的是一系列福利制度。在短缺经济时期，这一特征表现得尤为突出。随着改革的深入，有些依附于户口的福利、特权已经废除或者正在淡化，然而因户口导致的就业待遇不平等、享受社会保障的差别、子女的受教育问题、生活上的诸多不便以及观念上的歧视依然存在。这些都与我国社会主义和谐社会以人为本和公平正义的原则背道而驰。具体表现在：
　　第一，户籍制度造成城乡就业待遇不平等。众所周知，由于受城乡户籍管理制度的限制，农民进城务工和谋生非常困难，他们不仅面临就业的巨大压力，还面临着政策、文化甚至是道德上的种种歧视。多年以来，大量农民工向城市的流动并非出自制度的引导，而是受到收入差距的驱动。农民工为城市发展做了贡献但是得不到应有的价值肯定。
　　第二，户籍制度造成教育机会的不平等。我国现行户籍造成受教育机会的不均等表现在城市和乡村教育受到重视的程度不同，投资不同，办学条件和教师质量不同，因而教育发展水平相差悬殊。农家子弟一般只能在附近村庄上学，学校的教学条件和质量普遍偏低，而中心城市的学校，教学设施较好、师资力量强大，情况要好得多。虽然农民工子女可以进城读书，但是由于没有本地户口不能在该地区进行高考等，现实中的这种巨大差别，决定了农民子女和城市子女的受教育的不平等。
　　第三，户籍制度带来社会保障上的不对等。与农民工等流动人口相关的社会保障主要是社会保险、社会救助和住房保障。社会保险是社会保障体系的核心，需要通过单位或个人缴费才能够获得资格；社会救助是面向城市居民的最低生活保障。从社会保险看，它难以覆盖到农民工等流动人口，不仅是因为这些人口灵活就业的特点，也来自于当前现收现付体制存在的问题，从而使得农民工不信任政府，缺乏缴费的信心。从社会救助看论文格式，因为户口的不同享受的保障也截然不同。对于城市低收入人口，包括新迁移人口一旦由于种种原因丧失获取收入的能力，其建立的最低生活保障却仅仅限于本地户口的当地人享有。农民工是享受不到最低生活保障的。从住房方面看，我国城市实行了住房公积金制度、经济适用住房制度、廉租住房制度为主要内容的城镇住房保障制度建设。但在实际操作中，无论是经济适用房还是廉租房，其适用对象都是本城市、具有户籍的低收入人口。无本地户口的外地人均不能购买当地的经济适用房。
　　2、现行户籍制度阻碍着社会主义市场经济对资源的有效配置，不利于经济和社会的发展
　　首先，户籍制度阻碍了劳动力资源市场化配置。由于户籍制度限制，劳动力无法参与户籍所在地以外的劳动力市场的竞争，也无法形成国内统一的劳动力市场。不仅如此，一些发达地区还以户籍的方式排斥外地劳动力。由于劳动力不能自由和有效地流动，也就加剧了部门、城乡和地区之间的经济发展差距。这一差距越大，总体上的生产效率就越低，经济的增长就越慢。
　　其次，遏制了消费市场的进一步启动。大量涌人城市务工经商的农民几乎不可能获得与城市居民同等的机会及社会地位，这在相当程度上降低了他们投身城市建设和管理的积极性和创造性。目前有数千万农村人口在城市打工，由于他们不具备城市永久居民身份，工作预期不稳定，其消费行为并没有城市化。经济学的终身收入假说指出，人们在消费时，通常是按照其稳定的或终身可得的收入作为其预算约束。如果工作不稳定，其储蓄倾向就高。所以，在城市短期滞留的人口不愿将其收人过多地用于即期消费。
　　最后，不利于农民收入的增加，城乡差别急剧拉大。据国家统计局统计，近几年来中国城市居民的收入是农村的3倍以上，如果将城乡居民收人的计算方式，包括税负、社会保障、基础设施等因素综合考虑，城乡差距还远远不止3倍。据估计，现在有1.4亿农民工在城市里工作，由于其农业户口，无法享受社会福利和城市居民所享有的其他权利，社会暂时对农民工身份界定不清，保障不利，不少用工单位将民工视作“二等公民”。有关专家计算，平均每个农民工每年在城里创造的价值是2.5万元人民币，而农民工年平均工资仅为6000至8000元人民币。[4]而这极大影响农民的收入论文格式，城乡两极分化越来越严重。
　　3、现行户籍制度已不能对我们的人口流动进行有效的管理
　　事实上即使户籍制度存在，仍然有大量农民持农业户口迁入城市，其户口留在农村，造成了严重的人户分离现象，使户籍的作用失效。大城市内部户籍人口“人户分离”的现象也十分严重，其根源在于大城市现行与户口相挂钩的社会经济政策，导致原籍在市区的居民在迁居郊区的时候不愿意将户口迁走。
　　在中国，“流动人口”基本上是指居民的长久居住地发生了改变，但是户口却仍然保留在原居住地。1982年，中国流动人口综述达到657万[5]，占当时人口总数的0.66％。自上世纪80年代中期城镇向农民开放，1987年流动人口迅速增值1810万，1990年则增至2135万。其后，这一数字迅速增长。大量的人户分离，使得一部分人处于管理的“真空”状态，增加了我省社会的不稳定因素，同时也增大了对流动人口管理的难度。
　　

　　三、深化户籍制度改革的对策措施
　　面对我国户籍制度所带来的问题，改革已成为必然的选择。由于旧户籍制度承载了太多的附加利益，户籍改革是牵一发而动全身的系统工程。户籍改革要以公平公正为改革原则，实现户籍改革的社会公平；坚持统筹兼顾原则，推进社会的协调发展；坚持循序渐进原则，确保社会稳定发展。
　　作为一种社会制度，户籍制度本质上在调整着社会权利的划分、活动范围的选择乃至资源的分配。因此，探索户籍制度的改革实质上也就是对已经附属在这种制度上面的这些权益进行重新的界定和划分，这就必须进行制度创新。户籍制度改革的核心是要将户口与其福利性质脱钩，通过教育、就业、社会保障制度等相关改革，促进城乡劳动力市场一体化的就业政策逐步形成。其目标应是取消二元户口性质，实现公民身份平等。具体而言，笔者认为当前的户籍改革应着重从以下几方面着手：
　　1、随着城乡统筹发展，逐步放开人口自由流动的限制
　　户口问题的关键绝不是“随父随母”或“分居问题”，而是“自由迁徙”，我国现行户籍制度改革重点应放在户口迁移的管理这一项上。迁徙自由是现代文明社会的一项基本人权，是公民应当享有的一项基本权利。这一权利不仅为世界上大多数国家宪法所确认，也为《世界人权宣言》、《公民权利与政治权利公约》等一系列国际性的公约所确认。将迁徙自由权赋予人民大众，构建与社会主义市场经济体制相适应的人口流动管理制度，将推动我国社会的快速发展。
　　第一，应尽快在全国范围内实现对人员流动的开放式管理论文格式，按照市场原则来合理地配置劳动力资源。具体做法是，将传统户籍管理中先批准后迁移的人口流动方式向先流动后批准可否移民的方向发展，即人们流向何地有充分的自由，但能否成为流入地的永久居民，则要视其是否符合当地吸收外来人口为永久居民的条件，符合条件的才能被批准为永久性居民。这种做法应该和传统户籍管理中的审批制度区分开来，审批制度的前提是城市户口包含的巨大经济利益，依据的条件是迁入地计划经济式的行政命令。而先流动后审批的方式的前提是城市户口所包含的经济利益的消亡，人口的流动是依据市场需求来调节的。
　　第二，完善有关迁徙自由的宪法和法律体系。一方面，应该尽快把“迁徙自由”，重新写入宪法，作为基本权利加以严格的保护，以宪法修正案的形式确认。迁徙自由是公民依法选择和变更居住地权利，它是社会主义市场经济实现平等参与、公平竞争、起点公平的要求。自由选择发展的环境不仅可以最大限度地调动劳动者的积极性，也是最佳而灵活地调动人力资源方式。迁徙自由为公民的一项基本权利是国际上通行的做法，因而我国也应以宪法修正案的方式恢复公民的迁徙自由。另一方面，在宪法确认迁徙自由权的基础上，进一步建构我国迁徙自由的法律体系。在我国，宪法的实施还只是抽象意义上的，我国还没有建立违宪审查制度，故光有宪法上的“迁徙自由”还不够，更应该以具体的法律加以保障。而现有的户籍制度的相关法律要么不适应当前的国情，要么位阶不高，权威不足。可以在现行的户籍管理部门规章、地方性法规和有关政策的基础上，借鉴国际上现有的有关户籍管理的立法、经验和教训，在分析我国以往户籍立法和教训的基础上，制定一部《中华人民共和国户籍法》，取代1958年的《中华人民共和国户口登记条例》，以法的形式确认迁徙自由，该法律应与宪法和其他保护公民权利的法律相一致，还要体现中国加入的一系列国际公约的精神，从而使户籍制度改革有法可依，以适应户籍制度改革的形势，以公正的法律的形式推动我国城市化进程，促进社会人口的自由流动。
　　2、制定《中华人民共和国户籍法》，创新户籍管理制度
　　户籍制度改革论文格式，意味着与之相连的制度要进行配套改革。尤其是要进行法律上的修改和确认，确保户籍制度改革走上法制化的轨道。
　　其一，应当尽快出台新的《户籍法》。制定《户籍法》是户籍管理走上法制化轨道的一个重要过程。新的《户籍法》要保护公民的迁徙、居住和平等的权利以及规定公民应履行的义务，体现对公民权利的保护精神和目标。它的实施，可以限制某些地方保护主义或行政干预行为对公民的侵害，制止带有户籍歧视的行政条例和规则的出台；促进户籍管理的法制化，使其能真正起到保护公民权利和社会公共利益的作用。
　　其二，适时修改和完善相关的行政法规，建立改革的配套措施。户籍制度改革的关键就是消除那些附加在户籍背后的各项福利制度，实现公民身份的事实平等。要适时的调整和完善相关法律法规，清理一切与公民迁徙自由、平等权利相抵触的法律法规以及地方政策，为户籍制度改革和社会主义市场经济体制的良性运行提供强有力的法律保障。特别是要修改相应的法律规定，建立配套的制度措施。
　　中国根深蒂固的二元格局发展模式，让一个看似简单的农民工子女上学问题给不少的城市教育资源的数量和规模就提出了很大的难题。笔者从来不主张马上放开户籍制度问题，如果没有综合配套政策的改革和落实，形式上的放开，除了宣传意义上的作用外，无法达到任何实质的效果。
　　总而言之，户籍制度改革的根本出路，在于首先解放户籍本身，消除户籍制度附加的利益政策。即深化改革的关键在于加快改革以剥离附着在户口背后的各种利益，把隐藏在户口之后的劳动、人事、工资、物价、教育、卫生、社会福利等诸多制度与户口脱钩。“弱化乃至最终消灭户籍制度的关键，就在于尽快缩小不同城市间和城乡间的经济落差，促进人口的均质化”。[6]农村居民应该享受与城市居民同等的就业、就医、教育、社会保险等社会服务，使他们享有应该有的“国民待遇”，同时进一步减轻农民负担，提高农民收入，弱化城市居民的特权，逐渐实现全国范围内统一的社会保障制度。只有这些附着在户口制度背后的利益分配制度得到改变，才称得上是完美意义上的户籍制度改革，“法律面前人人平等”就不再是一句空口号。
　　其三，废除户口登记，实行人口登记。原有的户籍制度所涉及的主要是户口登记，它是以户为单位，以户口簿为载体的一种登记形式，而近年来实行的身份证制度则属人口登记范畴，它是以个人为单位论文格式，以身份证为形式的登记。人口登记能为国民经济和社会发展提供最基本的数据，关系到公民民事权利能力和行为能力的认定及公民合法权益的维护，同时与国家建立社会保障制度密切相关。因此，应在城乡全面建立人口登记制度，同时要加速社会保障号的编制实施工作，并使这一号码与身份证号码一样唯一且能随着公民的迁移而转移，从而在经济、文化教育、医疗卫生等涉及公民切身利益的各个方面发挥作用。在人口登记上，实行以居住地划分城市人口和农村人口，以职业区分农业人口和非农业人口，如实反映公民的居住状况和城市化水平。
　　在当前环境下，单纯静态管理的弊端已越来越明显，解决人户分离的重要手段就是实行人口的动态管理，建立以出生地为准的身份证管理制度，即“一卡通”。但在转变过程中要注意加大人口登记中的信息量，应包括原户口登记中的主要信息。废除户籍之后取而代之的是身份证电子管理系统，不仅起人口登记的作用，而且在人事档案、信用记录、收入纳税、社会保障、治安管理等方面都具有无比的优势。以后，每个人一生下来就有一个唯一的身份证号码，把户口、档案(过去档案都是封闭的)都电子化，户籍的相关资料都放到身份证管理系统中来，包括加入个人收入情况、纳税情况、就业失业情况、申领低保、经济适用房情况，还有信用情况、犯罪记录，甚至做义工、慈善方面的纪录等等。这样的全国性的电子身份证系统快的话两三年就能初步建立起来，以后电子身份证也是可以刷卡的，各个城市街头伫立着刷卡机，到一个城市来在刷卡机上一刷，公安部门、管理部门就知道一个公民到哪里了，他的具体位子是何处。所以不用担心治安问题。这个系统也有助于解决收入申报、假身份证泛滥等问题，以后在身份证系统中就可以自主地申报收入、申领低保和保障性住房了；由于身份证号码与个人的资料紧密结合，因此，假身份证无处藏身，在发达国家如果没有合法身份，确实很难生存。
　　3、借鉴发达国家的经验，加快从单一的行政性控制向行政性控制和市场推进相结合的转变
　　户籍改革在实践方面的探索始终没有根本的突破。当前，在总结已经试点的户籍改革的经验的基础上，可以借鉴国外特别是发达国家的成功经验，争取改革的全面突破。比如在前面提到的公民的自由迁移权的保障和落实上论文格式，“世界上主要发达国家都主张本国居民自由居住和自由迁徙的权利，他们实行的是“事后迁移”制度，即国家对公民的迁移和移居多采取的是市场加行政法治的管理手段，如加强城市管理水平来调节公民迁移和移居方向，这比我国单一的‘行政审批’手段要有效，更合理，更能保持整个社会的稳定。”[7]当然，由于发达国家的城乡差别不大，实行事后迁移制度不会导致社会的混乱，世界上有70多个国家实行事后迁移制度，即先迁移，再登记，迁移不受人为因素的限制。而我国行政管理者过分采取行政手段控制人口的迁移和流动，仅仅从自己的立场出发，去看待和认识个人的流动行为，而很少考虑到个人的实际需要和个人迁移或者流动的动机，对社会的发展是不利，也是对基本人权的忽视。同时我国市场经济的发展需要人、财、物等生产要素的流动，然而户籍制度却用人为的力量来控制或者阻隔这一发展潮流，必然要付出巨大代价。所以市场经济的发展和对基本人权的尊重都需要户籍政策和管理手段作出改革，强调在尊重市场规律的基础上实行行政性控制，即从“事前迁移”到“事后迁移”的转变，这一转变是计划到市场之变，是行政到法治之变，蕴涵着公权对私权的充分尊重，有利于国家利益与公民利益的相互和谐。

参考文献
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2．杨士进：《现行户籍制度的形成、演变及其反思》，北京党史，2008（2）。
3．赵娜：《从户籍制度看城乡差距》，中共云南省委党校学报，2008（1）。
4．谭庆刚：《构建和谐社会视角下的户籍制度改革与城乡协调发展》，现代财经，2008（2）。
5．舒长根等：《户籍政策与人口城市化》，城市问题，2008（2）。
6．孟兆敏：《我国户籍制度改革研究的回顾与展望》，西北人口，2008（1）。
7.段成荣：《户籍制度50年》，人口与发展论坛，2008（1）
 

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