重庆现代土地制度模式探索创新研究

论文摘要：作为全国城乡统筹综合配套改革试验区的重庆，农村土地制度改革，亮点纷呈，可圈可点，给全国农村土地制度改革提供了经验和借鉴。但是，成功的背后也存在着诸多矛盾、困惑和风险，应在科学发展观的指导下，建立主体明确、产权清晰、监管有力、流转顺畅、安全保障的农村现代土地制度，推进土地流转市场化、资本化、规范化、特色化进程，促进新一轮农村土地改革健康有序发展。
论文关键词：土地改革,土地流转,重庆模式,现代土地制度,城乡统筹
　　土地制度是制约人们利用土地所形成的经济和法律关系的行为规范，它既是一种经济制度，又是一种法权制度，是土地经济关系在法律上的体现。主体明确、产权清晰、监管有力、流转顺畅、安全保障20字方针的现代土地制度，就是以社会主义土地公有制为基础和核心的土地资本利用制度。本质是土地商品化，把土地作为资源并向资产经营转变，实现土地社会保障功能向生产要素功能的转变，让市场机制在土地资源配置中发挥基础性作用。核心是土地承包产权化，非农用地资本化，失地农民保障化，农户宅基地物权化，土地流转市场化。目的是土地节约集约利用。本文以重庆市为例，基于全国统筹城乡综合配套改革试验区的农村土地改革实践，分析研究重庆土地制度改革中的成功经验和存在的主要问题，探索创新符合大城市、大农村、大库区、大山区实际的农村现代土地改革的重庆模式。
　　一、现代土地制度的发展演变
　　重庆是中国的缩影，大城市、大农村、大库区、大山区是重庆的实际，“一圈像欧洲，两翼像非洲”是重庆的现状。因此，先行先试的新一轮农村土地制度改革，催生了现代土地制度发展。
　　（一）动因分析
　　重庆是我国城乡统筹综合配套改革唯一全区域试验区，随着生产力的发展和生产关系的进一步改善，农村土地改革已经成为经济社会发展到一定历史阶段的必然要求，如图1-1-1。这主要体现在以下几个方面。
　　图1-1-1重庆市农村土地流转动因分析
　　1、土地功能转型的客观要求。就土地本身的特性而言，土地具有经济、社会、自然三大属性和资源、资产、资本三大功能。1984年以后，随着农村市场主体地位的提高，农村生产力显著改善，土地政治稳定功能逐渐向经济发展功能转变。但是，家庭联产承包责任制的土地制度限制了土地资产、资本功能的发挥，“民工潮”背后的土地利用粗放、土地撂荒与土地利用无政策、集约开发无土地的矛盾越演越烈，土地承包经营权转让、转包、出租、股份合作的愿望与日俱增，明细土地产权，建立土地市场，兼顾社会公正，提高经济效率的要求日趋合理，成为集约节约利用土地资源，促进农村生产力持续快速健康发展的动力。
　　2、试验示范改革的客观要求。重庆是中国的缩影，农业生产和农民收入负增长现象十分明显。如1997、1998、1999和2000年农民人均纯收入，与上一年相比分别增长8.5%、3.4%、2.2%和1.9%。究其原因，关键在于土地制度缺失。一方面，按人口平均分配的土地承包机制，难以提供足够的就业机会，阻碍了农村生产力的发展。截止2008年底，重庆市以10％的农业产值，支撑着53.3％的农村常住人口。另一方面，城乡二元结构差距的进一步拉大，严重影响了农业生产积极性。只有赋予农民土地承包经营权的转包、抵押、转让等权利，土地资源与人力资源等生产要素才能优化配置，才能形成农业增效、农民增收、农村发展与农业产业化、农民市民化、农村城镇化的城乡互动，产业融合机制。
　　3、现代农业发展的客观要求。重庆地处东西部地区的结合部，山高坡陡，地形复杂，土地贫瘠，用地条件差，基础设施落后，人均耕地面积1.05亩，仅为全国人均耕地的75.5%，世界人均耕地的28%，且以单个农户为基本生产单位。以国际成本收益来衡量，无论是现代技术设备的运用，还是先进技术的推广，都与土地集约利用、规模经营有关，以现有农业龙头企业与陕西杨凌等地区现代农业企业相比，生产成本是国际生产成本的2倍以上。为此，加快新一轮农村土地改革，实行农村土地流转，是现代农业发展的必然选择，是数量农业向质量农业，传统农业向现代农业转变的重要载体，是发展农村生产力，降低农业生产成本，提高生产效率，增强国际竞争力的有效途径。
　　4、农村劳动力大量转移的客观要求。重庆拥有丰富的农村劳动力资源，截止2008年底，农民工总数达到778万人。其中在重庆市外就业的有720多万人。在农村，农民的房屋没有产权证，土地没有产权价值，想转移进城，无钱无房难栖身，留在农村，土地无价难融资，农业产业难实施。进城务工的农民希望变为市民，进厂打工的农民希望变为工人，务农的农民希望变为产业工人。因而，土地流转迎合了农民工依法有偿转让土地的愿望，满足了土地集约利用要求，避免了土地撂荒、粗放利用等现象发生，促进了社会结构性变化，推动了社会转型和社会职业的转换。
　　5、加快和率先目标的客观要求。“314”总体部署、城乡统筹综合配套改革试验区，是中央赋予重庆的新使命，意义重大，任务艰巨。探索东部沿海及其他地区城乡统筹之奥秘，根本在思想解放，核心在农村改革，动力在土地流转，如成都城乡一体化模式，土地流转盘活了农村土地承包经营权，形成资源变资产，资产变资金，有效解决了城乡统筹资金难的问题，助推了城乡统筹发展，成就了城乡一体化伟大事业，成为我国新农村建设的样板。重庆市由于10年库区移民的压力，农村改革力度不大，土地流转机制不活，始终落后于沿海和成都等地区，城乡统筹发展的速度较慢。

只有与时俱进，创新土地产权制度，才能超成都、追沿海，“加快”和“率先”的宏伟目标才能实现。
　　（二）理论基础
　　1、马克思主义地租理论。19世纪40年代，马克思创立了地租理论，提出“地租是土地所有权的实现形式”，一切形式的地租，都是土地所有权在经济上实现自己、增值自己的形式。实践证明，无论是资本主义条件下的生产资料私有制经济，还是社会主义条件下的生产资料公有制经济，只要是在市场经济条件下，马克思主义的地租理论都是适用的。换句话说，马克思的资本主义地租理论，撇开其资本家私有制的个性，剩下的就是一般的市场经济地租理论。如果地租是土地所有权在经济上的实现。那么，集体所有的土地就不能无偿调拨，农户的经营权也不能无偿转让。因此，马克思的地租理论是重庆农村土地承包经营权流转、城镇土地估价、地票交易的理论基础，级差地租是一个不能回避的客观事实。
　　2、孙中山先生耕者有其田的主张。民主革命时期，孙中山先生提出了“耕者有其田”的主张，变地主私有制为农民所有制，把农民从封建的土地关系中解放出来，消灭贫富差距。重庆市2007年的城乡人口比为3.17：1、收入比为3.91：1，收入差距由3543.91元扩大到9700元。说明重庆的广大农村仍然很穷，农民仍然很苦，农业仍然很弱，土地仍然是农民最基本的社会保障。其社会结构决定了土地所有制只适合于公有，而不宜私有，土地流转一定要和农民的社会保障连接在一起。一方面有效防止农民一旦失去土地有可能流离失所，失去宅基地有可能居无定所的现象发生。另一方面是化解政治风险，保障国家重点工程建设用地的需要。只有将土地集体所有与经营权开放搞活有机结合起来，新一轮农村土地改革才能稳步推进。
　　3、家庭联产承包责任制理论。20世纪70年代末，中国经济几乎面临崩溃边缘，为了尽快摆脱积弱积贫状况，切实解决农民温饱问题，在坚持基本生产资料集体所有制基础上，按照社会主义按劳分配原则，将土地使用权与所有权适度分离，村社集体经济组织与农户家庭签订“包产到户”或“包干到户”协议的土地产权体制改革。所谓“包产到户”是指分配功能仍由集体行使，农民收获后将产品全部或部分交给集体，由集体根据承包任务完成情况分配；“包干到户”就是农户自负盈亏，只需完成上交任务，其余产品都归自己支配。30多年来的实践证明，农村家庭联产承包责任制是符合中国农村改革实际的理论，开创了我国农村土地改革的新阶段。因此，农村家庭联产承包责任制理论是新一轮土地改革的基础理论，毫不动摇，决不含糊。
　　（三）政策依据
　　1、《中华人民共和国土地承包法》（２００２年８月２９日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过）；
　　2、《农村土地承包经营权流转管理办法》(农业部令第47号)；
　　3、《中共中央关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》（中央[2001]18号）文件；
　　4、《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》（中共十七届三中全会）的决议；
　　5、《国家发改委关于批准重庆市和成都市设立全国统筹城乡中和配套改革实验区的通知》（发改经体[2007]1248号）文件；
　　6、《国务院关于重庆城乡总体规划的批复》（国函[2007]90号）文件；
　　7、《国务院关于推进重庆市统筹城乡改革和发展的若干意见》（国发[2009]3号）文件；
　　8、《重庆市统筹城乡综合配套改革实验的意见》（中共重庆市委三届二次全委会）的决议；
　　9、《中共重庆市委关于加快农村改革发展的决定》（中共重庆市委三届四次全委会）的决议。
　　二、重庆现代土地制度模式的探索实践
　　1981年底，重庆市新一轮土地改革以“包产到户”或“包干到户”的形式在原重庆市、万县市、涪陵市和黔江地区的区、县（市）全面推进，进而建立有统有分，统分结合的双层经营体制，并于1984年和1998年两次颁发《农村土地承包经营权证》，巩固和完善了家庭联产承包责任制。但是，土地调查并没有落实到户，存在着宗地模糊，面积不实等诸多问题。2007年6月7日，重庆获全国城乡统筹试验区后，在先行先试豁免权的保护下，土地流转的农村土地制度改革如火如荼，快速推进。
　　（一）实践路径
　　土地制度改革是一项十分敏感的系统工程，有一触即发牵动全局的可能。作为具有内陆开放型显著特征，全国城乡统筹综合配套改革试验区的重庆，在中国新一轮土地改革中扮演什么样的角色，选择什么样的改革发展模式，向世界告诉什么样的改革开放成果，揭示什么样的土地利用规律，是重庆统筹城乡，先行先试，准确把握和完善土地管理制度的时代要求。对此，重庆市针对11%的撂荒耕地、22%的宅基地等突出问题，千方百计争取内陆特区政策，借鉴国内外土地改革先进经验，结合重庆市实际，先后颁布实施了《重庆农村土地交易所管理暂行办法》等法律法规，走出了一条“政府引导、政策支撑、农户参与、部门配合、产业带动、社会联动”的重庆土地改革新路子。

　　政府引导。各级政府做好土地相关法律、法规、政策的宣传发动工作，指导规范土地承包、土地流转协议，及时提供土地承包、土地流转相关信息，协调土地供需双方矛盾纠纷，为土地承包、土地流转提供热情周到的优质服务，始终做到不越位、不错位。
　　政策支撑。依据国家土地法律法规，结合重庆土地承包、土地流转实际，因地制宜地颁布实施《关于全面贯彻落实市三次党代会精神服务重庆城乡统筹发展的实施意见》（渝工商发[2007]17号）文件等系列配套政策，明确农村土地改革方向，规范农村土地改革行为。
　　农户参与。尊重农民意愿，发挥农村土地承包经营权持证人的主体作用，通过项目推介，实地考察、友好协商等多种形式，培养农户土地集约利用和土地价值潜力意识，打消土地恋情念头，主动参与土地流转工作，最终成为依法、自愿、有尝转让土地的宣传者、发动者、参与者。
　　部门配合。涉及土地流转的相关部门，如国土、建设、农业、林业等部门，在办理土地权属变更登记、生产建设用地等方面，依据协调会议意见，各施其责，相互沟通，协同配合，为土地流转提供一切便利条件。
　　产业带动。树立跳出农业抓农业，跳出农村建农村，跳出农民看农民的观念，发挥城市资本、工业强势的带动作用，鼓励工业企业集团、商贸流通企业集团、房地产业集团、农业产业集团等优势企业，投资农业，流转土地，发展现代农业产业，推动传统农业转型，改善农业产业结构，提高农业产业质量。
　　社会联动。认真贯彻落实工业反哺农业，城市支持农村的城乡统筹政策，打破城乡藩篱，建立城乡人口自由流动的体制机制，鼓励城镇居民、产业工人、农民流转农村土地、荒地、林地、水库、渔塘等资源，投资农村、开发农业，发展产业，形成城乡一盘棋，一、二、三产业一条线，社会资源一条船的城乡统筹协调发展的大格局。
　　（二）经验总结
　　国家试点，先行先试，是重庆城乡统筹发展的重大历史机遇。为此，重庆以全国城乡统筹综合配套改革试验区为平台，在土地流转与集约利用方面不等不靠，大胆改革，大胆创新，初步形成了别具一格的制度模式。
　　1、土地折价入股模式。依据土地承包经营权年限和年收益，经国家有资质的评估单位依法对农民承包地的承包经营权评估，并将评估价值与农业企业出资现金入股，共同组建股份有限公司，土地承包经营权与公司的命脉捆绑在一起，依法享有公司的权利和义务，农户既是公司股东，又是产业工人。如长寿区石堰镇麒麟村农民以514.3亩土地承包经营权折价5740元/亩、与重庆市恒河果业有限公司出资现金10万元合资组建宗胜果品有限公司，发展柑橘产业的做法。目前，入股农户效益可观，尚无大碍。但是，市场经济是残酷的，土地承包经营者随时都有失地、失业的可能。
　　2、土地租金入股模式。土地承包经营者以一定期限的土地租金与农业企业现金出资入股，组建新的股份制公司，按照现代企业制度要求，明确公司和农户之间的权利、义务，把公司的生产责任与农户土地利益有机结合起来，切实解决土地流转保障难，农民失地就业难等实际问题，变农户单打独斗为土地集约化、产业规模化经营，变单纯的农民为农业产业工人的做法。如重庆市涪陵区江东街道办事处云盘村45户农民以养殖场所用23.24亩22年的土地租金28.6万元和现金1.4万元与重庆桂楼食品有限公司出资现金70万元合资组建东江养殖有限公司，以保底分红的方式，发展生猪养殖业，当年土地收入为2746.35元/亩，是单纯土地租金400㎏稻谷/年.亩的3.9倍。这种模式相对于土地折价入股风险要小得多，农民始终有400㎏稻谷/年.亩保障，并且不至于失去土地承包经营权。
　　3、土地换保障模式。土地流转金换社保、宅基地补偿金换住房统称土地换保障。一种是拥有稳定非农收入来源，在城镇购买有住房的土地承包经营者，自愿退出宅基地使用权和土地承包经营权的，一次性领取土地流转金和宅基地补偿金后，依法申报为城镇居民户口，与城镇居民享有同等的就业扶持、养老医疗保险等保障待遇。如重庆市九龙坡区西彭镇试点村1900多人土地流转金换社保、宅基地补偿金换住房的做法。另一种是自愿退出宅基地使用权和土地承包经营权的农户，按照统一产业规划布局，集中到新型社区居住的原则，配套发展相关产业，并将置换出来的宅基地面积以“地票”指标交易获取社保基金。如重庆市江北区鱼嘴镇的双溪村流转宅基地后，仅用20%的面积集中兴建新型农民社区，通过“地票”交易获取农户社保资金，80%的面积复垦为耕地，合力打造奶牛等“白色产业”基地。
　　4、土地招拍卖模式。土地通过有形的土地交易市场竟价拍卖。区县建立农村土地流转市场和农村土地流转管理服务中心，明确土地流转原则、方式、程序、保障措施，及时发布土地流转信息，并以公开、公平、公正的招拍卖方式选择业主，发挥土地流转的潜在价值。如2008年10月9日，重庆首家农村土地流转市场“重庆市渝北区农村土地流转市场”正式挂牌成立后，累计流转农村土地8.15万亩，占渝北区耕地面积的17%，实现了生产要素集结地、财富增长聚集地目标。

2008年12月4日，中国首家农村土地交易市场“重庆农村土地交易所”挂牌成立，当天成功交易300亩城乡建设用地，实现“地票”交易收益2560万元。
　　5、乡村小产权房模式。开发商与村委会的合作组织或村委会，未经国土部门审批，也没有缴纳土地出让金等费用，在农户承包地上建设工业厂房或商品房，然后租赁给中小企业生产经营或卖给他人使用，从中获取高额租金或利润。其产权证不是由国家房管部门颁发，而是由乡镇政府或村委会自制的“乡村产权证”。如重庆市九龙坡区白市驿镇海龙村流转土地1400亩，修建厂房5600㎡，每月获取10元/㎡的租金是土地流转金550斤稻谷/年.亩的3倍以上。北碚区复兴镇堕井村发挥重庆近郊且在二环高速公路沿线的优越条件，集中成片修建诸如“瑞鑫源”太山居民新村182套商品房，先后以700元/㎡、1200元/㎡不等的价格全部销售出去。这种模式明显改变了土地用途，与耕地保护政策相冲突，不宜推广。
　　6、专业合作社模式。又称“三统一分”模式。由政府相关部门做出成片开发规划，由农业产业企业与农民合作组织签订产品收购合同，按照“统一规划、统一技术、统一销售、分户管理”的经营方式，企业提供种苗、种养植技术、产品销售等服务，合作组织协调企业与农户之间关系，农户在自己的承包地上生产作业，然后将农产品以保护价卖给农业企业。这种流转形式土地并未发生流动，农民参与积极性较高。如重庆市北碚区水土镇大地村的水产养殖专业合作社、重庆市涪陵区蔺市镇堡子果品专业合作社就是专业合作社模式的典范。
　　7、“田保姆”模式。区县、乡镇、街道办事处组织农村劳动力和农村专业大户，广泛开展多种形式的农民技术、专业技能培训，使之成为掌握现代农业技术的能手，为农户或农业企业提供代耕土地、代管生产等“保姆”式服务，提高农业生产力水平，拓宽土地流转空间。这种模式主要是政府出资培训诸如养猪、养鸡、养鱼等养殖业，柑橘、葡萄、花卉等种植业，机插秧、收割机等专业技术员的做法。2009年受金融危机风暴的影响，重庆市各区县相继开展的系列农业农村技术员培训，培养了一大批“田保姆”能手。
　　8、季节性流转模式。生产周期短，且与大春作物不是一个季节的产业，将土地闲置，季节性撂荒时间利用起来，给付土地承包经营权人一定的土地流转金，发展季节性农业产业的做法。如重庆市涪陵区洪丽食品公司，抓住土地资源季节性闲置机遇，流转南沱镇秀山、红碑等村冬水田2700多亩发展榨菜产业，春、夏、秋季还给农户种植粮食，既保证了公司有优质原料基地，又确保了粮食生产安全。不仅增加了农民收入，避免土地撂荒，而且还有效解决了企业原料基地建设问题。
　　9、城乡产业融合模式。大型工业企业、房地产业等城市工商业资本下乡，流转农村土地建原材料基地，或投资农业产业化建设，发挥资本雄厚强势，及时改善落后的农村基础设施条件，大力实施科技兴农战略，广泛推广新技术、新品种，实现农业产业化、规模化经营，降低农业生产成本，带动农业产业发展。如重庆美心工业集团在涪陵区蔺市等乡镇流转林地3万亩建设速生桉基地，既绿化了乡村环境，又培育了原材料基地。重庆金科房地产业集团在涪陵区义和镇流转土地8000多亩、投资2.5亿元，建设集花卉苗木基地、休闲观光旅游、体验式农业为一体的综合性配套现代生态农业园区，农民增收渠道不断拓宽，农民生活质量大幅度提高，成为重庆新农村建设“城市支持农村，工业反哺农业”的样板。