中共八大前后中央与地方分权的两条思路探析

论文摘要：中国是一个政治经济发展不平衡的多民族的发展中大国，中央与地方如何分权既是一个重大的理论问题，也是一个切实的实践问题。社会主义改造基本结束后，为了改变中央高度集权的管理体制，开始向地方分权，并在实践中形成了渐进式分权和激进式分权两种方式，并在实践中各自取得了不同的后果，也给我们今天在处理中央与地方分权问题时提供了历史的经验教训。
论文关键词：中共八大,中央,地方,分权,思路
　　中国是一个庞大的、多民族的单一制国家，地区之间存在着相当大的差异。由于空间领域的延伸，中央和地方分权的问题不是一个可有可无的问题，而只是一个如何分的问题。建国初期，为了应对国内外的困难，实行了权力高度集中于中央的管理体制。在这种体制下，迅速克服了国内外面临的严重困难，取得了国民经济的快速恢复。在随后进行的一五计划建设中，这种体制也发挥了集中力量办大事的优势，国家工业化各项事业顺利推进。在一五计划的后期，随着国内外形势的好转，中央与地方分权的问题被提了出来。
　　一、中共八大及以前对中央与地方分权的探索
　　中共八大是建国后中国共产党召开的第一次全国代表大会，也是自中共七大召开11年后召开的一次党的全国代表大会，更是在国内外环境发生了巨大变化情况下召开的一次全国代表大会，其历史意义不同一般。为了开好这次大会，中共党的领导人为此进行了多方面的准备，对一些全国和全党都关心的重大问题进行了密集调研，其中中央与地方的关系问题就是这么一个重大问题。
　　（一）中共八大前对中央与地方分权问题的探索
　　关于正确处理中央与地方关系问题首先由毛泽东提出。1955年11月16日，在中央召开的各省、自治区和大中城市党委负责同志参加的会议上，毛主席强调：“经济工作要统一，但要分级管理，要在统一计划下各省负责。”他认为：“层层负责有好处，但要避免形成无数独立王国。”1955年12月21日到1956年1月2日，毛泽东外出调查，所到之处，各省的负责同志纷纷向他反映中央对经济统得过死，严重束缚着地方和企业的手脚，要求中央向下放权。如安徽省委书记曾希圣同志反映：淮南两万多人的大煤矿，矿领导在财政支出上仅有200元以下的批准权，没有增加一个工人的权力，怎么能办好事情呢?还反映说：中央有的部限制地方发展工业，竟以安徽工业落后为理由，说省里没有资格办工厂，不能把合肥变成“人为的”工业城市。广东省委书记陶铸同志反映：过去总说广东是前线，不能办工厂，群众的就业问题由中央管，而国家预算里又不给钱，包袱还得省里背，这不是长久之计。除曾希圣和陶铸外，天津市委的同志也反映：建国后五年中，中央只给天津地方工业安排了20万元基建投资，建什么都要报中央有关部门批准，甚至连市里设多少电影队，每队配备多少人，也都要报经中央主管部门同意。还反映，许多部强调垂直领导，甚至管到企业的处室，不仅使企业很难办，而且使地方政府无权可用。毛主席对各地的这些反映极为重视，回到北京后在中央的会议上，多次讲到要注意发挥中央与地方两个积极性，不要只发挥一个积极性，要让地方办更多的事。
　　毛主席2月14日听薄一波汇报国务院三办工作(即34个部委汇报的第一场)时有一段开场白，讲的是发挥地方积极性问题。他说：“我去年出去了几趟，跟地方同志谈话，他们流露不满，总觉得中央束缚了他们。地方同中央有矛盾，若干事情不放手让他们管。他们是块块，你们是条条，你们无数条条住下达，而且规格不一，也不通知他们；他们的若干要求，你们也不批准，约束了他们。曾希圣意见最多，对商业部很有意见，对不批准他们办肥料厂很有意见。看来是要有点约束，否则岂不是无政府状态?你们条条住在各地的机构，有没有不接受他们监督的地方?”“你们大家都来自地方，到中央就讲中央的话了。讲也要讲，但要让他们监督。”
　　毛泽东在听取国务院第五办公室（主管财政金融）和天津市委汇报时说到中央部门财权过大、管得过多情况时说：“苏联有一个时期很集中，也有好处，但缺点是使地方积极性减少了。我们现在要注意这个问题。地方政权那么多，不要使他们感到无事可做。”这表明，毛泽东关于发挥中央和地方两个积极性的思想，已经萌生。毛泽东指出：“各地都要有适合当地情况的特殊。”“我们要提倡同地方商量办事的作风。”毛泽东的这种态度，无疑为中央与地方关系的发展开了一个好头。
　　毛泽东在《论十大关系》一文中指出：“中央和地方的关系也是一个矛盾。解决这个矛盾，目前要注意的是，应当在巩固中央统一领导的前提下，扩大一点地方的权力，给地方更多的独立性，让地方办更多的事情。这对我们建设强大的社会主义国家比较有利。”毛泽东清楚地认识到，只有扩大地方自主权，才能发挥地方的积极性，“中央要发展工业，地方也要发展工业。就是中央直属的工业，也还要靠地方协助。至于农业和商业，更需要依靠地方。总之，要发展社会主义建设，就必须发挥地方的积极性。中央要巩固，就要注意地方的利益。”对于如何改善中央集权过多的弊病，毛泽东提出了如下设想：“中央的部门可以分成两类。有一类，它们的领导可以一直管到企业，它们设在地方的管理机构和企业由地方进行监督；有一类，它们的任务是提出指导方针，制定工作规划，事情要靠地方办，要由地方处理。”毛泽东的探索为即将召开的中共八大提供了指导方针。
　　（二）中共八大对中央与地方分权的探索
　　中共八大对中央和地方关系问题进行了多方面的探索。

刘少奇在八大政治报告中指出：目前国家工作中的一个重要问题，是“必须适当地调整中央和地方的行政管理职权。”并且指出“不可能设想：在我们这样大的国家中，中央能够把国家的各种事务都包揽起来，而且样样办好。把一部分行政管理职权分给地方，是完全必要的。”
　　中央提出了放权、扩大地方权力的主张，在八大的会议发言中，各省的负责人都对中央提出了自己的经济要求，他们恳切希望中央注意本省的问题，希望中央多给地方一些投资，以便发展地方工业和各项社会事业等。如江苏省委书记刘顺元在发言中强调充分利用江苏工业的问题，他首先指出江苏发展工业有许多有利条件，但对这些条件的利用是不充分的，“过去三年来，国家对江苏地方工业的投资共三千八百万元，仅为江苏地方工业上缴利润和税收的百分之四点七八，其中用于更换固定设备的投资还抵不上同一时期固定资产的折旧，以致各项工业交通运输的设备，得不到及时的更新，超龄的部分日益增加。有些产业的设备能力的利用率有的偏低，最差的如火柴、卷烟还不足百分之二十五。”中共福建省委员会第一书记叶飞在考虑第二个五年计划时，他更关心的是为福建争取—些工业发展项目以促进福建地方工业的发展。他指出，“由于福建原有工业基础十分薄弱，地方力量有限，如无国家有力地支持，福建工业的发展仍然是困难的。几年来中央各有关部门对福建工业发展是很关心的，但仍嫌不够，而且对地方工业的基本建设计划和财务预算控制得太严太死，只偏重于消极的限制，缺乏积极的指导和支持，这就束缚并推迟了本省地方工业的建设。”“我们要求中央有关工业部门，对福建应采取支持落后地区的办法给予帮助，能在第二个五年计划内在福建办几个大型的轻工业，完成古田第一期水力发电站的建设工程，以便逐步地改变福建的经济落后面貌”地方同志的发言，既说明了地方对分权的渴望，对发展地方经济的迫切要求，也证明中共八大抓住了问题的实质。
　　周恩来在党的八大上提出了改进国家行政管理体制、解决集权与分权问题的基本方针和七项原则，以便有策略有步骤地进行行政体制改革，以达到中央集权与地方分权的平衡。周恩来指出：改进国家行政管理体制的基本方针是“统一领导，分级管理，因地制宜，因事制宜。”他随后提出了七项原则对上述基本方针进行具体展开和落实。其第一项原则就是“明确地规定各省、自治区、直辖市有一定范围的计划、财政、企业、事业、物资、人事的管理权”，以确立“分级管理”的基础。第二项原则是“凡关系到整个国民经济而带全局性、关键性、集中性的企业和事业，由中央管理；其他的企业和事业，应该尽可能地多交给地方管理”。旨在确定和划分中央与地方政府管理经济的事权范围。第三项原则是“企业和事业在下放的时候，同他们有关的计划、财务管理和人事管理权一般地应该随着下放，改进和推行以中央为主、地方为辅或者以地方为主、中央为辅的双重领导的管理方法，”第四项原则是“中央管理的主要计划和财务指标，由国务院统一下达，改变过去许多主要指标由各部门条条下达的办法”。这有利于国家的计划的统一性和严肃性。第五项原则是“某些主要指标和人员编制名额等，应该给地方留一定的调整幅度和机动权”，以增强管理弹性，放手让地方“制宜。”第六项原则旨在处理好少数民族地区的“分级管理”问题。第七项原则是确定推进改革的策略步骤。周恩来提出的中央与地方分权的基本方针和基本原则，对中央与地方的权限范围，分权的内容和改进体制的策略步骤等都做了原则性的规定和说明，体现了大权集中、小权分散，既要统一领导、又要因地制宜的精神。其大部分内容到现在也还有很多可取之处。
　　中共八大关于政治报告的决议指出：“在中央和地方的关系上，既须发挥中央各经济部门的积极性，又须发挥地方的积极性；既须纠正地方经济事业中盲目发展的偏向，又须纠正对地方经济事业注意不够和限制过多的偏向”
　　二、1957年对中央与地方分权的探索，要求对地方进行有限逐步的分权，并强调中央的综合平衡责任
　　1957年初，中共中央为了加强对经济工作和改进体制工作的统一领导，决定成立一个小组在中央政治局领导下具体负责。1月10日，中央发出《关于成立中央经济工作五人小组的通知》，小组由陈云、李富春、薄一波、李先念、黄克诚同志组成，陈云同志为组长。
　　1957年1月18—27日，中共中央在北京召开省市区党委书记会议，讨论农业和经济问题。当议论到改进经济管理体制问题时，毛主席向各省市区负责同志询问地方的意见和要求，省市自治区的同志争相发言，力陈中央权力高度集中的弊端，要求将企业的管理权下放，给地方更多的机动财力和自主权。陈云在27日的会议上讲话时指出：“中国一个省等于外国一个国，如果像现在这样，地方机动的余地很少，这种情况不能是经常的，中央不可能包揽全国的事情，所以应当有适当的分权，重点不能过分集中。”1957年4月18日朱德给中共中央和毛泽东写报告，汇报到地方视察的情况。报告在谈到体制问题时说：“为了更好地发挥地方的积极性，我建议财政、计划、工业、贸易等方面的权力都应该逐步下放，使地方有机动之权。

”
　　经过近一年的努力，1957年11月14日，中央经济五人小组向全国人大常委会第84次会议送交了《关于改进工业管理体制的规定》、《关于改进商业管理体制的规定》和《关于改进财政管理体制的规定》，获原则通过。11月15日，国务院公布了上述规定，宣布自1958年开始实行。上述三个文件，总的精神是调整中央与地方、国家与企业的关系，把工业、商业、财政方面的一部分管理权力下放给地方和企业，以便充分发挥它们的主动性和积极性，因地制宜地完成中央的统一计划。在向地方下放权力方面，主要有这么一些内容：
　　1、把原由中央各部直接管理的一部分企业，下放给地方管理。对于企业下放的范围，文件规定：重工业各部门所属的企业，凡是属于大型矿山、大型冶金企业、大型化工企业、重要煤炭基地、大电力网、大电站、石油采炼企业、大型和精密机械工厂、军事工业和其他技术复杂的工业，依旧归中央各部门管理外，其他企业凡属可以下放的，都应根据情况，逐步下放；轻工业、食品工业和商业部的企业，除了若干大型企业地方认为管理有困难的以外，其余都由地方管理；建筑行业的土建部分在许多地区应逐步下放给地方统一管理。
　　2、适当扩大地方的财权、物资分配权、人事管理权、计划管理权和商品价格管理权等。在扩大地方的这些管理权限时，也对其做了一定的限制，以便使中央与地方分权时各得其所，地方的积极性要和中央的计划性结合起来。例如，在财政方面，陈云指出：“使地方得到一定数量的机动财力，是这次财政体制改进的主要目的。但是，地方由于改进财政体制而多得的收入，应该有一个限度，它的原则是使地方可以有适当数量的机动财力，同时又能够保证国家重点建设资金的需要。”“分成要有个限度。三年之内，地方财政分成的好处不超过三十亿至三十六亿元。外汇分成不超过四千五百万到五千万美元，这两个数字的规定是必要的，也是可能的。但如果数目过多，便会影响全国的重点建设。基本上三年不变，实行三年以后允许作必要的局部调整。”在物资管理和商业流通方面，规定省、市、自治区管理的企业所生产的统配物资和部管物资，如果生产数量超过了国家计划规定的数量，超过计划的部分，当地政府可以按照一定比例提成，自行支配使用，但是原定的品种计划不能改变；为了避免盲目增产，如地方要求中央所属的机械制造企业超产时，其超产品种如果属统配或部管物资范围内的，需要得到中央有关部门的同意。在人事管理方面，国务院管理范围的干部，地方调动时，应该报请国务院批准；中央主管部门管理的干部，地方调动时，应该同该主管部门协商等。
　　陈云还及时提出了权力下放后，中央要加强综合平衡的问题。1957年9月24日陈云在中国共产党第八届中央委员会第三次全体会议上发言时指出，“体制改变以后，地方更可以因地制宜地办事。但是，必须加强全国的平衡工作。因为经济单位是分散的，没有全局、整体的平衡，就不是有计划的经济。过去中央各部可能忽视地方，但是职权下放以后，地方也可能发生不顾全局的倾向。因此，一方面要有适当的分权，同时又要加强综合。我们认为，分权以后，平衡工作不是应该削弱，而是应该大大加强。”在发言中他还要求地方要切实掌握资金的投放方向，即大部分应该投向与发展农业生产有关的方面。要建立相应的财务管理制度，如会计制度，报告制度，检查制度等。
　　周恩来认为体制的改进是一个逐步实现的过程，不可能一蹴而就，在实践中要坚持实事求是的思想路线，体制“在执行中要不断地改进。实行一个时期，又要有改进，要不断地改进。不要急，我们要实事求是。不要急躁冒进，也不要右倾保守；要逐步实现，不要求之一步登天。”
　　三、中央与地方分权在“大跃进”时急剧进行，缺少必要的约束和控制，陷入了混乱局面
　　随着党内急躁冒进思想的发展和“大跃进”运动的兴起，使得以高指标、瞎指挥、浮夸风为主要标志的“左”倾错误严重地泛滥开来。反冒进的一些领导人被错误的批判。1957年的体制改革方案还没有认真贯彻实施，就已经落后于迅速发展变化的社会政治经济形势，很快便被更激进的权力下放办法取而代之。
　　1958年初“大跃进”兴起前，毛泽东因不满意中央政府在1956年为综合平衡而开展的“反冒进”，试图通过中央政府权力下放来调动地方的积极性。第一个五年计划任务的胜利完成，特别是—些主要指标提前一年完成，使全国人民深受鼓舞，从中央到地方都有加快经济发展的激情和要求，党的主要领导人认为人民群众中有无限的创造力，认为生产力的巨大发展应当与地方、人民群众积极性的发挥联系在—起。
　　毛泽东在1958年2月18日中共中央举行的春节团拜会上讲：中央和地方的关系，也是个大事。我是历来主张虚君共和的，中央要办一些事，但是不要办多了，大批的事放在省、市去办，他们比我们办得好，要相信他们。现在的情况是下面比较活泼，中央部门中的官气、暮气、骄气、娇气就多些。他又说：“一个工业，一个农业(本来在地方)，一个财，一个商，—个文教，都往下放。

”地方只要“有原材料，你就可以开厂，有铁矿，有煤炭，就可以搞小型钢铁厂。化学肥料厂、机械厂，各省都可以搞。而且地方又有地方，它有专区，比较大的市镇，有县的工业。所以，有中央的工业，有省的工业，有专区的工业，有县的工业。这样就手脚多，大家有积极性。单是我们北京这一个方面积极，人太少了”。
　　1958年3月份的成都会议提出了发展中央工业和地方工业同时并举的方针。会议通过的《中共中央关于发展地方工业问题的意见》指出：“地方工业的任务是：为农业服务（这是基本的）；为国家大工业服务；为城乡人民生活服务；为出口服务。实现这些任务的方法是：打破对于工业化的神秘观点，全党办工业，各级办工业，全面规划，加强领导，走群众路线。各省、自治区应该在大力实现农业跃进规划的同时，争取在五年或者七年的时间内，使地方工业的总产值赶上或者超过农业总产值。”毛泽东在这个会议上讲到地方分权问题时说：“又统一又分散——地方分权问题。欧洲现在没有统一的国家，可是地方发展了。中国自秦至今，一统天下，统了，地方就不发展。各有利弊。”
　　成都会议期间广东省委于1958年3月6日做的《关于财政下放和工业下放问题的建议给中央并毛泽东的报告》对中央加快向地方下放经济权限起了重要的促进作用，这个报告主要内容是：1、财政下放对组织社会主义大跃进起了良好的作用；2、财政“五年不变”的规定，将会更好地发挥地方的积极性，使之能更主动地去安排第二个五年计划的发展规模和速度；3、要使工业的发展真正做到多快好省，除有些工厂必须由中央直接管理外，应把发展地方生产建设密切相关的一些工厂尽量下放。毛泽东对这个报告进行了批示，并作为成都会议文件在会上印发，在实践中产生了很大影响。
　　毛泽东在成都会议上讲话时还严厉批评了现行的各项规章制度，他指出，“其他各部都有规章制度问题，搬苏联的很多，害人不浅。那些规章制度束缚生产力，制造浪费，制造官僚主义。这也是拿钱买经验。建国之初，没有办法，搬苏联的，这有一部分真理，但也不是全部真理，不能认为非搬不可，没有其他办法。”后来，在“大跃进”的口号下，把所有借鉴苏联的投资管理办法，统统当作迷信加以破除，破除繁琐的规章制度，发展成冲击一切管理秩序。把“一五”计划时期建立起来的一套投资管理规章制度，一律当作“框框”去打破。规章制度的破除为经济的无序混乱发展创造了条件。
　　成都会议结束不久，1958年4月1日，中共中央和国务院发出《关于工业企业下放的几项规定》的文件，提出了企业下放的总原则：“为了加快我国社会主义建设的速度，提早实现工业化，在工业管理体制方面决定作如下改变：国务院各主管工业部不论轻工业或者重工业部门，以及部分非工业部门所管理的工业，除开一些特殊的以及‘试验田’性质的企业仍归中央继续管理以外，其余企业，原则上一律下放，归地方管理。”4月5日，中共中央颁发《关于在发展中央工业和发展地方工业同时并举的方针下有关协作和平衡的几项规定》，强调对各类产品要实行国家、省地、县分级管理、分级平衡的制度，在全国范围内要逐步实行“双轨”计划体制，即中央各部门对自己所管的企业和地方所管的同类企业进行全面规划，各地也对本地内中央管理的企业和地方管理的企业进行全面规划。4月11日，国务院发布《关于地方财政的收支范围、收入项目和分成比例为基本上固定五年不变的通知》，规定增加地方的财力，扩大地方的财权。
　　在八大二次会议上，毛泽东提出要揭盖子，破除迷信，让劳动人民的积极性和创造性都爆发出来。也就是要破除规章制度，放手让群众去干。在此次会议上，面对毛泽东对反冒进的严厉批评，周恩来、陈云、薄一波、李先念等就“反冒进”进行检讨。他们的检讨，为“大跃进”的推行排除了来自党内的阻力。毛泽东获得了经济政策制定的主导权，会后，向地方下放权力的力度和速度都加快了。
　　1958年5月17日，国务院发出《关于中央各商业部门所属工厂下放问题的规定》，将中央各商业部门所属的全部工厂一律下放给地方，下放后各工厂作为地方国营企业，全部收入划作地方固定收入，不再统—缴中央。6月2日，中共中央作出《关于企业、事业单位和技术力量下放的规定》，把体制下放问题进一步具体化。《规定》要求，各部门一律于本月15日以前完成全部下放企业、事业单位和技术力量的交接手续。为了让地方能自成体系，还不适当地扩大了地方的计划权限；放松基本建设项目的审批程序，放手让地方扩大基本建设规模，规定中央只审批年产钢100吨以上，年产煤1000万吨以上，火电站20万千瓦以上的建设项目，以及协作区工业体系规划和贯穿几个省区的铁路干线和河流规划，除此以外的大部分大、中型建设项目都由地方和各部自行审批，报国家计委、国家建委备案。
　　1958年6月10日至13日，毛泽东在视察天津工作时又提出，省如有条件，也应建立比较独立的、情况不同的工业体系。这种各大区、各省市都要建立工业体系的思想影响是深远的。

地方政府总想建立起完整无缺自给自足的体系，为此，各自都部署了一批骨干项目和配套项目。这样，就逐渐形成于“条块分割”、互不协作的局面。6月，中央下放了劳动用工权，决定各地招工计划经省(市)确定后即可执行，不必经过中央批准。此外还下放了财权和税收权，下放了商业、银行和教育等管理权。
　　1958年6月，国家计委、国家经委决定，对基本建设预算编制办法、预算定额、间接费定额，凡是不适合的，统交地方自行修改。推行投资包干以后，“一五”计划时期制定的一套基本建设拨款制度实际上已经停止执行。简化拨款监督管理手续，结果削弱了投资管理。“大跃进”的三年，许多单位花钱不报帐，年终不报决算，造成部门、地方汇编的决算，多数残缺不实。9月21日，中共中央、国务院发布《关于改进物资分配制度的几项规定》，决定实行在全国统一计划下的以地区管理和地区平衡为主的物资调拨制度。同日，中共中央、国务院发布《关于改进限额以上基本建设项目设计任务审批办法的规定》，决定对限额以上基本建设项目设计任务书采取中央和地方分工负责审批的办法，将原由中央审批改为中央、地方各审批一部分。9月中共中央、国务院批准了《关于改进计划管理体制的规定》，把中央集中统一的计划管理体制改为“以地区综合平衡为基础的、专业部门和地区相结合的计划管理制度”，对于投资计划的管理，各地区有权对本地区内的建设规模、建设项目、投资使用等方面进行统筹安排，对本地区的物资可以调剂使用，对重要产品的超产部分，可以按一定的分成比例自行支配使用。计划程序由以前的“两下一上”改为自下而上地逐级编制和进行综合平衡。中央统配和部管物资的品种减少75％。基本建设项目决策权也同步下放，放宽基本建设项目的审批程序，地方兴办限额以上建设项目，只需要将设计任务书报送中央批准，其他设计和预算文件一律由地方审查批准。某些与中央企业没有协作关系、产品不需全国平衡的限额以上建设项目，由地方批准，报中央备案；限额以下项目，完全由地方自行决定。
　　由于地方基本建设权限的扩大，地方基本建设发展很快，地方项目基本建设投资额很快超过了中央项目。1958年地方项目基本建设投资171.69亿元，比重达到63.8％，而同年中央项目基本建设投资97.31亿元，比重为36.2％。大跃进三年，地方项目基本建设投资比重平均达到60％。地方基本建设规模的急剧膨胀，出现了各自为政，只顾地方利益的情况。薛暮桥当时就指出：“去年生产和建设任务层层加码，每个省都想搞一套重工业，特别是钢铁工业，弄得今年骑虎难下。今年强调全国一盘棋，把地方的机动性也纳入国家计划，看来是十分必要的。”“各种权力下放过多，而且层层下放，每个地区都想建设一个完整的工业体系，发展了盲目的积极性……”张闻天在庐山会议发言时指出：“下放太多，体制紊乱，造成了半有计划、半无政府状态，发展了某些地方的本位主义、地方主义，破坏了各地区之间的协作关系”。
　　权力由中央下放给地方，同时意味着权力由专门管理人员下放给非专门机构和非专业官员。1953年以后的国家经济管理权力向中央的集中，自然包括经济管理人才向中央的集中，并在中央形成了有能力的经济管理机构。但是1958年中央将经济权力下放以后，这部分权力就落到地方各级领导手中，由于经济管理经验缺乏而热情和决心又很大，盲目性非常大，实践中造成很大损失。如李先念指出，“保定市有个人造纤维厂，是用世界第一流设备装备起来的，中央放到省，省又放到市，结果，搞坏了很多设备，损失很大。”
　　“大跃进”时向地方分权，是在没有触动单一公有制和行政性计划经济体制的前提下进行的，虽然其动机是调动两个积极性，尽快实现国家的工业化，结果却事与愿违，过多过急的权力下放给地方而又缺少必要的制约，加上“反右”和反“反冒进”形成的经济建设急躁冒进情绪，使得经济运行中出现空前混乱。中央的宏观调控措施没有跟上，而地方政府又不承担国家综合平衡的责任，一味追求当地经济扩张，扩大生产能力，使“块块为主”的计划体制难以保证中央的统一计划和综合平衡，结果综合平衡被打破。积累和消费的比例严重失调。基本建设投资增长过快，投资规模大大超过国力的承受能力，投资效果下降，1958－1960年基本建设平均建设周期长达9年，比“一五”计划时期拉长了4年。固定资产交付使用率比“一五”计划时期下降了12%。经济效益下降，国家财政收支困难，财政连续三年出现赤字。为了弥补财政赤字，国家不得不增发货币，结果导致银行信贷严重失衡，商品可供量与社会购买力之间形成巨大差额，生活资料供应紧张，物价上涨。国民经济比例严重失调的情况下，国家被迫进行全局性的经济调整。
　　中国是一个多民族的地区发展不平衡的大国，中央与地方的关系特别复杂和重要，如何处理好中央与地方分权一直是一个比较棘手的问题。如果处理不好，可能会使国家整体陷入困难的境地。建国以来我们在处理中央与地方关系的实践并不都是成功的。这就要求我们在处理中央与地方关系问题时，一定要非常谨慎，中央向地方分权，一般情况下，要经过试点，并逐步推行，并要加强中央的宏观调控和综合平衡能力。

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